治水：城市中國必須的

此番“7·21”大雨之后，水淹京城的場景讓人膽顫心驚，而37條生命的代價更讓人直面城市型水災(zāi)害之痛。

今年入夏以來，各地頻現(xiàn)城市內(nèi)澇，北京不得不面對的內(nèi)澇，也是中國很多城市正在遭遇的尷尬，此前，武漢等多座城市就變身“水城”，“下雨天去看?！?、“汽車成了潛水艇”的段子，引發(fā)公眾廣泛關(guān)注。而在去年夏季，北京、南京、成都、武漢等大城市亦曾上演過“水城”窘境。

早在2010年，國家防汛抗旱總指揮部秘書長、水利部副部長劉寧就說過，暴雨引發(fā)城市嚴重內(nèi)澇，100多個縣級以上城市一度進水。城市型水災(zāi)害，已成為一個必須迫切關(guān)注的議題。

2012年7月23日，水利部防洪抗旱減災(zāi)工程技術(shù)研究中心常務(wù)副主任、中國水利水電科學(xué)研究院副總工程師程曉陶接受了《新民周刊》記者的專訪。在他看來，中國城市化過程中，必須重視治理城市水患問題，“大災(zāi)之后才有大治”的模式必須摒棄。

“性質(zhì)上還是屬于天災(zāi)”

《新民周刊》：7月21日，北京城遭遇61年來最大暴雨，對這次北京的嚴重城市型水災(zāi)害，你是怎么看的？

程曉陶：應(yīng)該講，這次我們的工作還是有比較多的改進之處。比如說，北京這次已經(jīng)提前預(yù)報了要下暴雨的消息，所有的職能部門提前一天就已經(jīng)開會布置了，相關(guān)部門都是提前到崗的。像去年6月份北京那場暴雨，在積水的地方要派水泵去抽水，結(jié)果路都已經(jīng)堵死了，你哪里能把水泵運上去？而今年北京的暴雨發(fā)生后，之所以還有水泵在積水的地方抽水，就是我們還沒等到堵車的時候應(yīng)急人員與設(shè)備就已經(jīng)到位了，這個還是比去年有所改進的。

《新民周刊》：你的意思是，今年防范機制還是比去年有所改進？

程曉陶：對，就是在整個力量的動員方面。北京的老百姓有在網(wǎng)上發(fā)帖子、發(fā)微博的，他們感受跟我一樣，就是7月21日晚上我們看了一晚上的電視新聞全程直播，可是7月22日早上起來一看，藍天白云，地上都是干干的，就想，昨天晚上是不是做了一場夢？我2010年去菲律賓首都馬尼拉調(diào)研，在2009年馬尼拉曾有一場臺風(fēng)暴雨，城市洪澇讓那里200多人喪生，這個位于海邊的城市，居然洪水能淹兩個禮拜退不下去，最深的地方能淹到老百姓家里的二樓。

相較而言，我們應(yīng)該比前幾年吸收了一些教訓(xùn)。但是今年確實是雨量比較大，這個雨量比去年差不多大了一倍。因為人往往是根據(jù)經(jīng)驗來做預(yù)案，而今年這場暴雨創(chuàng)下了北京61年來降雨量最大的紀錄，就是超出預(yù)案的想象，所以就會顯得問題比較大，但是應(yīng)該說這個性質(zhì)上還是屬于天災(zāi)。

這次北京房山區(qū)受災(zāi)最嚴重是因為這次最大的雨就降在房山區(qū)了。這么大的雨落在國外，也是一樣很厲害的。2000年，日本名古屋遭受了一場暴雨，日降雨量達到了400多毫米，整個城市的五分之二都被泡在水里頭，那么大的雨，就是超出了名古屋的排水標準。那次，他們的水災(zāi)垃圾處理了好幾個月，堆得跟山一樣，城里最深的地方也淹到了2米。

《新民周刊》：如果現(xiàn)在要檢視北京迎戰(zhàn)這場城市型水災(zāi)害，你認為哪些經(jīng)驗是可以總結(jié)的？

程曉陶：北京這次的暴雨所帶來的城市型水災(zāi)害的跡象是非常明顯的。在這次的暴雨中，它的產(chǎn)流量要比預(yù)期的大。打個比方講，大家都說北京堵車，北京修了這么多的路怎么堵車還這么厲害呢？那是因為雖然路多了，但車比路增長的速度還要快?，F(xiàn)在我們的排水系統(tǒng)就是這個特點。北京市排水系統(tǒng)設(shè)計的是按照一到三年一遇的暴雨設(shè)計的，但是現(xiàn)在實際上整個城市的面積擴大了，不透水面積增加了，降雨量過去是60%甚至80%都滲透了，只有40%到20%轉(zhuǎn)成地表徑流，而現(xiàn)在80%以上都轉(zhuǎn)成徑流了，就是說，我們原來認為三年一遇的暴雨能排得出去的，而現(xiàn)在根本就排不出去了，何況這次的降雨量還是超標準的呢。

從成因來說，這是一次天災(zāi)，因為這次暴雨特別大。但是，它也受到了人類活動的顯著影響，因為城市擴大了，產(chǎn)流量大了，不透水面積增加了。過去，在平原地區(qū)，水不會在平地上堆到一兩米深，但是現(xiàn)在我們的城市有了下挖式的立交橋，周圍的水都往那匯集，在下挖的地方可能就淹到一兩米甚至更深了。再比方說，有些下挖式立交橋在設(shè)計時排水系統(tǒng)是按照10萬平方米的集水面積考慮的，而現(xiàn)在周圍又建了一些新的小區(qū)，把管子接到這里來了，就是說，它過去的集水面積是10萬平方米，而現(xiàn)在變成50萬平方米的積水都往這里匯集，那么這里的積水量就比原來多多了。

《新民周刊》：一些媒體記者實地探訪北京橋下積水成因，認為排水能力差是主因。你贊同這個觀點嗎？

程曉陶：現(xiàn)在的積水范圍超出了原來的設(shè)計。工程一定是有標準的，你是按照防一年一遇的暴雨還是三年一遇的暴雨設(shè)計的，都是有標準的。大家都說，防十年一遇的洪水這個設(shè)計好，那樣其實前期投入就大，成本就會很高，所以工程的標準夠不夠，不是一個簡單的問題，它有一個成本效益問題。比如，你要建設(shè)一個能把這次北京60年不遇的洪水都防住的一個工程，那它可能60年都發(fā)揮不了一次作用，但它的成本可是你這代人需要付出的，所以說，考慮成本效益的話，它并不是標準越高就越好。

但即使是國外，說某工程達到了防十年一遇暴雨的要求，但城市排洪能力也并不是僅靠排水系統(tǒng)來實現(xiàn)的，他們的城市的排水系統(tǒng)可能就是能排三年一遇的洪水，那如果它要逢十年一遇的降水不成災(zāi)，就要在“面”上做文章了，并不是說它把這些水都排走了，而是它能夠避免雨水匯集到低洼的地方去。

鶴見川的治水模式

《新民周刊》：我們城市以往的理念是，如果遭遇暴雨，不是首先蓄水，而是首先一定會想方設(shè)法讓積水排走，而近年在眾多城市內(nèi)澇中，我們發(fā)現(xiàn)的窘境是，“水是排不出去的”，這種情況發(fā)生在武漢、廣州、長沙等許多城市……

程曉陶：對啊，你想把水排出去，但是你能把水排到哪兒去呢？誰來接受你的水呢？像老北京城，現(xiàn)在的二環(huán)路就是它的老城墻了，你把水排到護城河里就算排出城了；但是現(xiàn)在，四環(huán)、五環(huán)都屬于城里了，你即使把水排到護城河里，那不還在北京城里頭嗎？你并沒有把水排出去??！

《新民周刊》：但是中國的很多城市，一般洪水退去之后，我們又會為旱災(zāi)而發(fā)愁。

程曉陶：對，所以你把水蓄住了，讓這個雨水回補地下水，不就好一點嗎？

《新民周刊》：你認為，從讓老百姓有更安全的居住環(huán)境角度而言，在防治城市型水災(zāi)害方面，作為城市設(shè)計者，還有哪些可以努力的空間？

程曉陶：城市的基礎(chǔ)設(shè)施還需要繼續(xù)完善。比如說，你這個城市的排水能力還能不能繼續(xù)加大？我們現(xiàn)在的排水還只是一個“點”和一條“線”，“點”指的是泵，“線”指的是排水管，但是現(xiàn)在的措施要做好的話，排水要擴展到一個“面”，就是雨降到哪里，哪里就能把雨留住，那么，雨就不會都集中往低洼處匯集了。

《新民周刊》：你的意思是，面臨這么大的暴雨，城市也急需具備一定的蓄水能力？

程曉陶：對。就是說城市面臨如此大的暴雨，有一部分積水被排走了，還有一部分雨水能夠被蓄住，在“面”上雨水就被留住了，并能回補地下，現(xiàn)在叫做“雨水蓄滯滲透措施”。這在國外已經(jīng)是常見的措施了，但我們現(xiàn)在還沒有普遍來做。

北京在一些“點”上已經(jīng)有這個措施，但不是像國外那樣已經(jīng)作為一種根本措施在城市普及。

去年，我去日本考察鶴見川流域綜合治水體系，鶴見川發(fā)源于東京都的南部，經(jīng)神奈川縣的橫濱市流入東京灣。1976 年成立的鶴見川流域“水防災(zāi)計劃委員會”之所以被稱為“日本綜合治水對策的先驅(qū)”，因為該委員會成立之初就認識到，鶴見川流域的防洪減災(zāi)不僅要通過河道整治來恢復(fù)并擴大行洪能力，而且必須要從流域的面上采取綜合性的治理對策，以恢復(fù)流域固有的蓄水、滯水能力，抑制因城鎮(zhèn)化而不斷增大的暴雨徑流系數(shù)。如果僅是沿襲傳統(tǒng)的思路，一味將城鎮(zhèn)化區(qū)域的降雨更多、更集中地排向河道，即使正在實施的鶴見川整治工程全部完成，也難以承受成倍增大的洪峰流量。在該委員會的推動下，1979年鶴見川被建設(shè)省指定為“綜合治水特定河川”，隨后于1980年成立了“鶴見川綜合治水對策協(xié)議會”。雖然鶴見川的流域面積僅為235平方公里，但是從1990 年以來鶴見川流域中興建的各種雨洪調(diào)節(jié)設(shè)施多達4300 處，總?cè)莘e達到300 萬立方米，相當(dāng)于每平方公里人工建設(shè)的雨水蓄滯能力都在1 萬立方米以上。如此一來，即使很大的降雨它也能存住了，這樣也就不會讓雨水到處泛濫了。

《新民周刊》：現(xiàn)在不僅僅是北京，中國的許多城市中，鶴見川流域興建的這種“雨水蓄滯滲透措施”似乎都沒能推廣。

程曉陶：對，我們現(xiàn)在還沒有從面上來考慮這些措施。但我認為，鶴見川模式在中國推行的可行性很大，比如說，樓和樓之間都有空地，這些空地能不能有蓄水池存下20厘米的水？其實20厘米的水，要不了幾天就滲回地下去了。

《新民周刊》：如此一來，一些地方政府的主政者是否會認為增加了城市建設(shè)的成本？

程曉陶：它肯定是要增加城市建設(shè)的成本的，但不是一天兩天就建設(shè)完的，日本鶴見川流域從上世紀80年代修建雨洪調(diào)節(jié)設(shè)施，一直修到現(xiàn)在。

另外，我們在城市防洪的立法方面，還有好多空白處。比如，為什么鶴見川流域中興建的各種雨洪調(diào)節(jié)設(shè)施能多達4300處，總?cè)莘e能達到300 萬立方米，這是因為日本專門立了一個有關(guān)城市雨水蓄留設(shè)施建設(shè)的專門法規(guī)。2003年，日本頒布了《特定都市河川浸水被害對策法》。根據(jù)這一新法律，2005年4月1日鶴見川流域被指定為“特定都市河川流域”。該法律規(guī)定，“河川的管理者、下水道管理者、流域的地方公共團體有共同承擔(dān)制定《流域水害對策計劃》的職責(zé)，要切實協(xié)力、強化實施更為安全、更為有效的浸水被害對策”；同時要求“流域內(nèi)的居民、事業(yè)者要努力促使雨水的蓄留與滲透”；新的“雨水滲透的阻礙行為在面積1000平方米以上的情況下，必須取得許可（要采取使雨水流出最小限度的措施）”；并對已建具有抑制雨水流出機能的防災(zāi)調(diào)整池作出了必須維護保持方面的規(guī)定?？梢?，日本為抑制城鎮(zhèn)化區(qū)域洪澇風(fēng)險增大的趨勢，雨水蓄留滲透設(shè)施的建設(shè)已經(jīng)走上了法制化的軌道。

也就是說，在這個法律體系中，你只要把1000平方米的農(nóng)田變成城市，你就專門要做一個評價，做一個計算，即你這個地方的排澇標準是多少，然后由于你把這個可滲透的土地變成不可滲透的土地，你增加的徑流量是多少，而增加出來的徑流量體積有多大，你就要修多大一個蓄水池，要保證不增加原來的排水系統(tǒng)的負擔(dān)，等于說你就必須要自己消化這個增加出來的徑流量，而這個蓄水池的池子底下得是可滲透的，讓池子里蓄的水能夠回補地下水。

“每個公民都承擔(dān)減少內(nèi)澇的責(zé)任”

《新民周刊》：但我們國家現(xiàn)在即便是建一個新城，也沒有你所說的這樣的排澇標準要求。

程曉陶：我們沒有這些東西。另外，國外如果一個新城區(qū)要建設(shè)，一定要做規(guī)劃，你肯定要在修路之前就一定要把共同溝做出來，作為主干管道，共同溝要可以走污水、走雨水，并且污水和雨水是隔開的，即在一個大的管道中分了兩層，污水在下層、雨水在上層，但是共同溝里頭還有很多供水、供氣、供電、通訊管道。

但是在我們國家，這些管道是分屬不同部門的，如果事先沒有統(tǒng)籌規(guī)劃，根本不可能建起來的。我們很多城市在過去地下就是一套管網(wǎng)，是雨水、污水不分的，但現(xiàn)在的城市要求地下是兩套管網(wǎng)，實行雨、污分流。

我認為，每一個公民都有承擔(dān)減少內(nèi)澇的責(zé)任，就是要在立法中規(guī)定，這就是一個城市建設(shè)應(yīng)該承擔(dān)的成本。

《新民周刊》：針對城市型水災(zāi)害，在你看來，中國的城市建設(shè)和開發(fā)需要把好哪些關(guān)？

程曉陶：我覺得我們的城市建設(shè)里要做好幾件事：第一個，新城區(qū)是一定應(yīng)該把共同溝跟道路一起完成建設(shè)的，你不能在路建好以后，再去把路挖開來修這個東西，在規(guī)劃一個新城區(qū)的時候，你一定要把骨干排水管網(wǎng)就規(guī)劃好了。

第二，你的開發(fā)應(yīng)該是最小沖擊模式，不能說，你開發(fā)了一個新城區(qū)，排水量就要增加，而是說你開發(fā)了一個新小區(qū)，你怎么自己去消化多產(chǎn)出的這部分雨水；而且，這是一個跨部門的規(guī)劃，比如說，排污是污水處理部門的規(guī)劃，排水是排水系統(tǒng)的規(guī)劃，那你供水、供氣、供電、道路建設(shè)，也都是歸屬不同部門，但這些部門必須聯(lián)合起來做這個規(guī)劃，才能可行。國外靠立法強制要求城市規(guī)劃里頭要這么做，如果不做這個規(guī)劃的話，這個小區(qū)就不能開發(fā)。而我們還沒有這樣的要求，最后水淹起來了，居民去找誰呢？你去找物業(yè)，物業(yè)說這是天災(zāi)。

第三，城市河湖水域被擠占，這應(yīng)該嚴令禁止了。或者說，你想擠占城市河湖水域的話，你必須要通過置換。我們國家現(xiàn)在也沒有一個嚴格的法律來做這件事，你去建新城區(qū)，你不能擠占基本農(nóng)田，又想減少拆遷量，那最后不就是城市河湖遭殃嗎？所以很多城市現(xiàn)在都是填掉水塘來開發(fā)房地產(chǎn)，結(jié)果降雨就無處可存了。

我們必須改變現(xiàn)在這種盲目的非理性的發(fā)展模式。我們的城市還處在快速擴張的過程當(dāng)中，因為國際上的經(jīng)驗是城市人口達到30%之前是慢速度的發(fā)展，達到60%以后城市發(fā)展速度一定是放緩的，而在30%到60%是發(fā)展速度最快的一個爬坡階段，我們現(xiàn)在的城市人口是50%，正好在這個中間階段也就是這個城市發(fā)展速度最快的爬坡階段，如果我們在發(fā)展的時候不考慮這個問題，等發(fā)展完以后再去做，不就很被動了嗎？比如我剛說的共同溝的建設(shè)，在面上做雨水調(diào)節(jié)蓄滯系統(tǒng)，那都需要立法啊，全社會就要把城市排澇作為一個義務(wù)來做，每個機關(guān)、每個學(xué)校、每個企業(yè)、每個居民區(qū)甚至每個個人，都得做這個事兒，你得在你的那塊地里增加雨水調(diào)節(jié)蓄滯的能力。而長期以來，我們地方的主政者是重地上而不重地下，所以，我們干部的政績觀也要調(diào)整。