淺析動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法風(fēng)險點及控制措施

張文龍，岳海祥，賀小云，周曉峰，梁春雷，張鴻云

（石家莊市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，河北 石家莊 050081）

動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法是動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其執(zhí)法人員依照法定內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)爡^(qū)內(nèi)動物診療、飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運(yùn)輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運(yùn)輸?shù)挠嘘P(guān)單位和個人從事動物防疫活動，遵守《動物防疫法》及有關(guān)動物衛(wèi)生法律、法規(guī)、規(guī)章的情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查、糾正和處理的行政行為，直接關(guān)系養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展、人體健康及公共衛(wèi)生安全?！秳游锓酪叻ā芳跋嚓P(guān)配套法規(guī)、規(guī)章的頒布實施，使動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作步入了法制化、規(guī)范化軌道。我市在近年來本著“有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的原則，將監(jiān)督執(zhí)法作為工作的重點，做了大量的努力，辦案數(shù)量和質(zhì)量梯次攀升，規(guī)范化建設(shè)也取得突破性進(jìn)展。但是，從另一個角度出發(fā)，我們可以從辦理的案件中看出動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法管理工作中存在的監(jiān)管不平衡、監(jiān)管漏洞等問題，給動物疫病防控及畜產(chǎn)品質(zhì)量安全埋下隱患。筆者現(xiàn)結(jié)合我市近年來動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件的辦理情況，對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法管理工作存在的問題和風(fēng)險因素進(jìn)行了剖析，結(jié)合當(dāng)前和今后社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，有針對性的提出了控制措施和對策，以便科學(xué)指導(dǎo)動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作。

1 動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法管理現(xiàn)狀

我市動物衛(wèi)生監(jiān)督工作實行全方位備案，日常管理及專項整治雙管齊下監(jiān)管模式。一是日常監(jiān)管制度得到進(jìn)一步落實。我們以巡查制度為基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)各個環(huán)節(jié)日常監(jiān)管。對全市規(guī)模飼養(yǎng)場、診療機(jī)構(gòu)、冷庫、動物販運(yùn)單位（個人）及經(jīng)紀(jì)人均實行了“戶籍式”管理，分類進(jìn)行備案，納入檢查范圍，基本上實現(xiàn)了無縫隙全范圍覆蓋；二是重點防范，消滅隱患。按照重點區(qū)域、重點環(huán)節(jié)、重點時期、重點防范原則，強(qiáng)化城鄉(xiāng)結(jié)合部、問題多發(fā)區(qū)域、高發(fā)、節(jié)點、邊緣市場的監(jiān)控力度，確保不留死角、不留空白、不留隱患；三是有計劃、有目的、有重點的開展專項整治活動。近年來我們相繼開展了“百日會戰(zhàn)”“藍(lán)盾行動”等多項專項集中行動，加大了違法行為的查處力度，各縣（市）區(qū)查處了一批大案要案，震懾了不法分子，執(zhí)法人員的辦案能力、執(zhí)法素質(zhì)普遍得到加強(qiáng)；四是規(guī)范化執(zhí)法進(jìn)一步得到提升。全力推行執(zhí)法工作標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化、程序化、信息化管理，逐步建立了案件分級審核制度、案卷質(zhì)量評查制度和執(zhí)法違規(guī)責(zé)任追究等制度，規(guī)范案件辦理；五是開展部門協(xié)作，積極探索聯(lián)合執(zhí)法新機(jī)制。發(fā)動全體執(zhí)法人員建言獻(xiàn)策，走出去、請進(jìn)來，進(jìn)一步拓展工作思路，創(chuàng)新監(jiān)管模式，積極與工商、環(huán)城交警大隊等多部門建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，形成橫向多部門聯(lián)動、縱向系統(tǒng)多級聯(lián)查的網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法格局；六是基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。2011年以來，我們在全市逐步推進(jìn)基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)活動，從站容站貌到顏色設(shè)計、從隊伍建設(shè)到規(guī)章制度、從執(zhí)法辦案到檢疫程序、從日常管理到檔案管理、從日?？己说侥甓仍u比，全部統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，按照示范、推廣、完善的基本要求，有計劃、分階段、分步驟的穩(wěn)步推進(jìn)，社會形象徹底改變，精神風(fēng)貌煥然一新。

2 動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件情況統(tǒng)計與分析

2.1 2009—2011年動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件數(shù)量調(diào)查與分析

2009—2011年動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件數(shù)量調(diào)查與分析

對2009至2011年以來全市一般行政案件進(jìn)行調(diào)查析，全市查處違法案件自2009年以來三年連續(xù)增加，市縣2011年增幅最大，較2010年增加一倍以上。從總體趨勢上看，雖然市級辦案數(shù)量逐年遞增，但占全市辦案的比例呈逐年遞減的趨勢。縣級辦案數(shù)量也逐年遞增，且增幅較市級大，占全市辦案的比例呈逐年遞增趨勢。結(jié)果分析：影響辦案數(shù)量的關(guān)鍵因素有客觀與主觀兩種，與違法行為及執(zhí)法辦案力度成正相關(guān)。一方面，違法案件數(shù)量遞增說明違法行為事實增加，動物衛(wèi)生監(jiān)督任務(wù)艱巨。受消費(fèi)供求、市場競爭機(jī)制的刺激，動物飼養(yǎng)、動物產(chǎn)品、生產(chǎn)、加工、經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)鏈條加長，提升附加值的渠道最為直接的是降低各環(huán)節(jié)的成本和損失。隨著國際金融危機(jī)沖擊，物價上漲，養(yǎng)殖成本逐日增加。動物疫病發(fā)展形勢嚴(yán)峻，養(yǎng)殖量受到小范圍沖擊。疫源分布廣，傳播渠道廣泛，病原體變異、毒性增強(qiáng)造成動物疾病舊病抬頭，新病頻現(xiàn)，混合感染趨于復(fù)雜，疾病防控難度加大，自然災(zāi)害頻發(fā)等不確定因素造成動物死亡數(shù)量增加。飼養(yǎng)者為了降低損失，不按照國家規(guī)定處理病害動物，而是以超低價賣出。受高額利潤的驅(qū)使，不法分子不惜以身試法，收購、販運(yùn)、屠宰、加工、經(jīng)營病害動物及其產(chǎn)品，牟取暴利，不法行為和環(huán)節(jié)相應(yīng)增加，案件查辦數(shù)量呈現(xiàn)逐年遞增現(xiàn)象，同時凸顯出上市肉品的監(jiān)管面加寬、鏈條加長、難度加大的現(xiàn)狀；另一方面，違法案件數(shù)量遞增也反應(yīng)出動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力度增加。國家及各級政府對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法重視程度不斷提升，法律體系逐步健全，政策支持不斷完善，執(zhí)法能力和水平不斷提高。農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的意見》，明確提出“進(jìn)一步加強(qiáng)動物衛(wèi)生監(jiān)督，是今后獸醫(yī)工作發(fā)展的基本方向和重要任務(wù)，是各級畜牧獸醫(yī)主管部門和動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)切實履行政府社會管理、公共服務(wù)職能的重要職責(zé)”。2008年新修訂的《動物防疫法》頒布實施以來，相繼出臺了一系列配套法律法規(guī)，使動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法奠定了堅實的執(zhí)法依據(jù)。2011年以來農(nóng)業(yè)部印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)依法行政的意見》，3月份全國人代會上，吳邦國委員長莊嚴(yán)宣告“中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成”，依法行政，規(guī)范執(zhí)法行為將是大勢所趨。我市抓住關(guān)鍵，由以檢疫為主嚴(yán)把“源頭”的工作模式逐步向以監(jiān)督促檢疫的“防檢監(jiān)一體化”的工作模式轉(zhuǎn)變，抽調(diào)骨干力量加大監(jiān)督檢查執(zhí)法力度。尤其2011年以來結(jié)合全市畜產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作，更是完善了一套“防檢監(jiān)測“四位一體”（即防疫、檢疫、監(jiān)督執(zhí)法、“瘦肉精”監(jiān)督抽測）的長效管理機(jī)制，由單一執(zhí)法向聯(lián)合執(zhí)法轉(zhuǎn)變，開展多項專項整治，并建立了無縫隙、全覆蓋的責(zé)任體系，所以呈現(xiàn)出三年辦案數(shù)量連續(xù)遞增的趨勢，且2011年增幅最大。另外，在工作中我們將重心下移，由市級為主導(dǎo)，輻射帶動加強(qiáng)了基層的監(jiān)督執(zhí)法力度，市縣聯(lián)動，縣縣聯(lián)合，把住肉品入市關(guān)卡，嚴(yán)堵流通環(huán)節(jié)，以至三年內(nèi)縣級的辦案數(shù)量逐年遞增，且增幅較市級大，占全市辦案的比例呈逐年遞增趨勢。所以，可以看出，今后的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇并存。我們要借國家關(guān)注、政策支持的東風(fēng)，針對監(jiān)管面寬鏈長的艱巨任務(wù)，穩(wěn)固以市級為中心、基層為重心“寶塔式”責(zé)任格局，建立橫向到各個環(huán)節(jié)、縱向到各級機(jī)構(gòu)的監(jiān)管執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)力推進(jìn)動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的趨勢昭然。

2.2 2009—2011年行政處罰案件類型調(diào)查與分析

2009—2011年行政處罰案件類型調(diào)查與分析

對2009至2011年以來全市一般行政案件罰款金額結(jié)構(gòu)及違法行為事實進(jìn)行調(diào)查分析，結(jié)果表明：三年1000元罰款以下的案件所占比例最大，平均占55.37%，達(dá)到了一半以上，其次為1000～2000元的案件平均占25.14%，3000元以上罰款案件平均占不到20%，尤其5000元以上的較大案件平均僅占1.69%。說明小額罰款的案件為主，大案、要案很少。所辦案件90%以上為經(jīng)營未附有檢疫證明動物、動物產(chǎn)品案件，案件來源95%以上為監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)，尤其在流通環(huán)節(jié)為主，還有一部分為上級移交，群眾舉報等。結(jié)果分析：執(zhí)法中小額罰款的案件所占比例較大，重大案件比例很少，是與監(jiān)管環(huán)節(jié)和違法行為的性質(zhì)有關(guān)的。我們在監(jiān)督執(zhí)法的環(huán)節(jié)具有局限性，多數(shù)以動物、動物產(chǎn)品經(jīng)營環(huán)節(jié)為主，大部分發(fā)現(xiàn)的違法行為是經(jīng)營未附有檢疫證明的案件，經(jīng)營數(shù)量有限，而且是個人違法，依照法律法規(guī)處罰的額度有限。這些容易造成行政處罰就輕，遠(yuǎn)不能抵過違法行為帶來的經(jīng)濟(jì)效益，達(dá)不到震懾效果，所以違法行為屢禁不止。這就要求我們在今后的監(jiān)督執(zhí)法中，克服監(jiān)管局限性，側(cè)重監(jiān)管范圍、對象統(tǒng)籌兼顧，合理規(guī)劃針對飼養(yǎng)、診療、冷庫、屠宰等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)管，強(qiáng)化違法行為的打擊力度，是動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的戰(zhàn)略方向。

3 動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法辦案風(fēng)險點分析

在調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)許多案件存在共性的問題，是動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中容易出現(xiàn)的主要風(fēng)險因素，需要特別關(guān)注。

3.1 執(zhí)法程序不規(guī)范 個別執(zhí)法人員對執(zhí)法程序重視不夠，特別是在程序的細(xì)節(jié)上存在瑕疵，急需完善和規(guī)范。

3.2 執(zhí)法方法簡單、陳舊 有的執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中不講究技巧和方式方法，說話語氣、態(tài)度蠻橫，導(dǎo)致管理相對人產(chǎn)生抵觸情緒，使案件調(diào)查不能順利開展。

3.3 案件的定性不準(zhǔn)確 主要體現(xiàn)在對案由的構(gòu)成要件不知道或一知半解，案件定性要素不全或者牽強(qiáng)附會。例如，判斷是否經(jīng)營的是染疫、疑似染疫或病死的動物產(chǎn)品沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有的經(jīng)營未附有檢疫證明案件定性為經(jīng)營未經(jīng)檢疫或經(jīng)營病死動物案件，容易引起訴訟。

3.4 調(diào)查取證不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范 主要表現(xiàn)為證據(jù)收集不充分，證據(jù)個體之間沒有關(guān)聯(lián)性或者證據(jù)之間存在矛盾，證據(jù)鏈條不完整。證據(jù)綜合推理結(jié)果存在歧義，甚至存在矛盾。如：當(dāng)事人身份確認(rèn)不清的，病死動物及動物產(chǎn)品的價格鑒定不清的，封存物品超過登記保存期限不作出處理決定或證據(jù)不固定及保存不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象時有發(fā)生。

3.5 自由裁量權(quán)使用不當(dāng) 執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)，此種現(xiàn)象非常普遍，當(dāng)事人意見較大，不能體現(xiàn)執(zhí)法的嚴(yán)肅性。為此，我局根據(jù)市政府要求，特別制定了《動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法自由裁量權(quán)管理辦法》，在全市動物衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)貫徹執(zhí)行。

3.6 案件移送不及時 一是行政案件移送不及時，對查處的不屬于本單位管轄的案件，不能及時移送相關(guān)單位和部門；二是對于可能涉嫌刑事違法的案件，沒有及時移送司法機(jī)關(guān)，追究刑事責(zé)任。

3.7 執(zhí)法文書及案卷使用和整理不規(guī)范。有的文書前后時間不一致，有的修改不規(guī)范。

3.8 案件類型不均衡 一是普通程序案件多，簡易程序案件少，對較輕違法的案件不重視；二是流通領(lǐng)域案件較多，飼養(yǎng)、加工、動物診療環(huán)節(jié)案件較少，有些環(huán)節(jié)的執(zhí)法案件基本沒有；三是一般違法行為案件數(shù)量較多，大案、要案數(shù)量較少。由此可以看出個別監(jiān)管環(huán)節(jié)存在死角和空白。

3.9 案件的執(zhí)行程序不規(guī)范 一是沒有按照規(guī)定實行罰繳分類；二是罰沒物品沒有按照法定程序處理；三是管理相對人詳細(xì)信息不完整，或者當(dāng)事人失蹤，失去執(zhí)行對象，造成執(zhí)行中止或未決懸案。

以上風(fēng)險因素都是在執(zhí)法辦案過程中容易出現(xiàn)的問題，也是導(dǎo)致行政處罰失去法律效力，甚至引起訴訟的最大風(fēng)險點。另外，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革不到位，主體不清，沒有統(tǒng)一的著裝，從某種意義上影響了整個行業(yè)的執(zhí)法形象、威信和效果。所以，推行執(zhí)法辦案規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、法制化及形象化建設(shè)是提升動物衛(wèi)生監(jiān)督工作效率及效力的主要手段。

4 風(fēng)險控制措施和對策

4.1 完善法律法規(guī)保障及政策支持 將《動物防疫法》及配套法律法規(guī)中一些操作性不強(qiáng)、概念不清等盲區(qū)及一些違法行為處罰偏輕或無明確處罰規(guī)定的，作出相應(yīng)的執(zhí)法解釋或及時進(jìn)行修改。同時盡快出臺《動物衛(wèi)生監(jiān)督管理辦法》《動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法辦案操作規(guī)程》等配套規(guī)章，提高法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的可操作性，切實保障基層工作人員有法可依，執(zhí)法從嚴(yán)。

4.2 建立規(guī)范的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu) 一要按照《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的若干意見》《農(nóng)業(yè)部關(guān)于貫徹<國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)獸醫(yī)管理體制改革的若干意見>的實施意見》文件要求推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，落實人員編制，工作經(jīng)費(fèi)，確立獨(dú)立法人資格，逐漸實現(xiàn)統(tǒng)一著裝，并開展基層動物衛(wèi)生監(jiān)督所（站）規(guī)范化建設(shè)；二要推進(jìn)硬件建設(shè)。改善執(zhí)法條件，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)化、信息化建設(shè)，完善檢疫、監(jiān)督執(zhí)法、交通通訊等設(shè)備，改善辦公條件，提高工作效率和質(zhì)量；三要強(qiáng)化軟件建設(shè)，規(guī)范法律文書的使用。

4.3 加強(qiáng)隊伍建設(shè)，提高依法行政能力和水平 實踐證明，執(zhí)法人員素質(zhì)的高低是執(zhí)法水平和執(zhí)法戰(zhàn)斗力的決定因素。一是提高思想政治素質(zhì)要以農(nóng)業(yè)部制定的“六條禁令”為核心開展作風(fēng)建設(shè)，樹立全心全意為人民服務(wù)的公仆意識，責(zé)任意識，提高政治敏感度；二是提高執(zhí)法能力和水平要舉辦相關(guān)法律法規(guī)及業(yè)務(wù)輪訓(xùn)、考核、競賽、比武練兵，使之熟練掌握檢疫技術(shù)，監(jiān)督執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，辦案程序，提高人員綜合素質(zhì)，切實做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，保證《動物防疫法》等法律法規(guī)執(zhí)行完全到位，確保動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作高效有序開展。

4.4 推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。推進(jìn)執(zhí)法由重管理、輕服務(wù)向管理與服務(wù)之中轉(zhuǎn)變；由隨意執(zhí)法向規(guī)范執(zhí)法轉(zhuǎn)變；由剛性執(zhí)法向柔性執(zhí)法轉(zhuǎn)變。一是建立健全八項執(zhí)法制度（寬立案嚴(yán)銷案、證據(jù)優(yōu)化、處罰案件層級審批、案件合議會審、市縣處罰案件管轄、執(zhí)法期限嚴(yán)格控制、行政強(qiáng)制、執(zhí)法檔案管理），規(guī)范執(zhí)法程序；二是完善三個執(zhí)法機(jī)制（行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制、籌備成立畜牧水產(chǎn)治安室、完善內(nèi)部執(zhí)法銜接配合機(jī)制），提高執(zhí)法效率；三是創(chuàng)新三個方面執(zhí)法模式（行政執(zhí)法信息化應(yīng)用、延伸跨部門的執(zhí)法協(xié)作、推行“說理式”行政處罰），與工商等部門建立市場環(huán)節(jié)協(xié)管協(xié)查機(jī)制，與公安部門建立案件查辦移交機(jī)制，并加大與外地市畜牧部門的溝通協(xié)作，深入推進(jìn)動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、法制化及形象化建設(shè)。

4.5 建立動物衛(wèi)生監(jiān)督目標(biāo)責(zé)任制 針對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作政策性強(qiáng)，涉及面廣，工作對象復(fù)雜，只能搞好，不能出差錯的情況，建立從上到下的目標(biāo)責(zé)任約束機(jī)制，實行目標(biāo)管理，對濫用職權(quán)、循私舞弊、違法辦案、執(zhí)法枉法、不履行職責(zé)等違法行為者，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)或舉報，查實后從嚴(yán)處理，保持動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍的純潔性和執(zhí)法的權(quán)威性，真正保障畜牧業(yè)健康發(fā)展。

4.6 加大宣傳力度，增強(qiáng)依法誠信經(jīng)營意識 堅持“五個面向”開展宣傳，即：面向動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍、面向黨委政府領(lǐng)導(dǎo)、面向政府有關(guān)部門、面向管理相對人、面向全社會。一是利用服務(wù)交流、廣播、報刊、標(biāo)語、明白紙、培訓(xùn)班、會議等方式使相關(guān)法律法規(guī)、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全相關(guān)知識進(jìn)入社會，深入人心，使守法經(jīng)營及自我保護(hù)責(zé)任意識入村、入戶、入場（廠），強(qiáng)化社會監(jiān)督作用；二是加強(qiáng)與電視臺、報社等新聞媒體的溝通聯(lián)系，對典型經(jīng)驗、做法、事跡及典型案例等進(jìn)行跟蹤報道，提升部門社會影響力，營造打擊違法行為的高壓態(tài)勢；三是積極向上級領(lǐng)導(dǎo)匯報，做好部門間協(xié)調(diào)溝通，多聯(lián)系相關(guān)部門座談，營造政府支持、部門協(xié)作、輿論強(qiáng)勢的工作氛圍。

[1]孫廣忠，吳可嘉.動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中存在的問題與對策[J].中國動物檢疫，2010，27（12）：18-19