礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施年度計劃制度初探

■ 董延濤/吳尚昆/那春光/周 璞

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施年度計劃制度初探

■ 董延濤/吳尚昆/那春光/周 璞

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

規(guī)劃實施路徑比規(guī)劃目標本身更重要，為提高礦產(chǎn)資源規(guī)劃的宏觀調(diào)控和微觀管理作用，有必要推進規(guī)劃實施年度計劃，對礦產(chǎn)資源開采總量、開發(fā)利用布局與結(jié)構(gòu)調(diào)整、礦業(yè)權(quán)總量控制、礦產(chǎn)資源整合、重大工程等做出年度安排，明確礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃的實施路徑。同時要從加強監(jiān)督檢查、建立健全評估制度入手保障規(guī)劃實施年度計劃的推進，完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理制度。

規(guī)劃實施；年度計劃；制度設(shè)計

0 前言

在“規(guī)劃目標、實施路徑、實施成效”之間,路徑比目標更關(guān)鍵,它應(yīng)該與規(guī)劃目標獲得至少同等的重視。因為路徑的好壞決定規(guī)劃實施成效的質(zhì)量以及達到目標所涉及的成本。例如,在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃〈綱要〉》實施期間,某些地方政府可以強力使節(jié)能減排成績達標,方法就是在規(guī)劃“截止日期”前讓大量民營企業(yè)停電,于是耗電量馬上下去了,但是柴油用量就上升了,柴油漲價,最后推高生產(chǎn)成本與通脹水平。對礦產(chǎn)資源規(guī)劃而言,如果規(guī)劃實施路徑與手段不明確,在規(guī)劃實施的過程中,就有可能出現(xiàn)為了實現(xiàn)規(guī)劃目標而額外增加社會成本,降低礦產(chǎn)資源宏觀調(diào)控、微觀管理水平。由此可見,非常有必要開展規(guī)劃實施年度計劃工作。

1 推進礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施年度計劃的必要性

1.1 調(diào)控經(jīng)濟社會發(fā)展需要推進規(guī)劃實施年度計劃

礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃對國家經(jīng)濟發(fā)展形勢以及礦產(chǎn)資源形勢有了基本的判斷,但畢竟規(guī)劃期跨度長,經(jīng)濟社會發(fā)展影響因素錯綜復(fù)雜,不確定性因素很多,這就需要短期內(nèi),密切跟蹤預(yù)測經(jīng)濟社會和礦業(yè)經(jīng)濟發(fā)展情況,主動出擊、相機擇決,合理分解落實總體規(guī)劃的目標,推進規(guī)劃實施年度計劃,達到短期調(diào)控經(jīng)濟、長期穩(wěn)定經(jīng)濟的目的。

1.2 規(guī)范礦業(yè)權(quán)出讓需要推進規(guī)劃實施年度計劃

《關(guān)于進一步完善礦業(yè)權(quán)管理促進整裝勘查的通知》（國土資發(fā)〔2011〕55號）中明確規(guī)定全面實行礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案制度。礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案是在礦產(chǎn)資源規(guī)劃的基礎(chǔ)上,對一定區(qū)域內(nèi)探礦權(quán)采礦權(quán)空間布局的詳細安排,是探礦權(quán)采礦權(quán)新立和調(diào)整的重要依據(jù)。省級礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制技術(shù)指南中要求在總體規(guī)劃中提出礦業(yè)權(quán)投放（設(shè)置）的控制要求,這是對中長期礦業(yè)權(quán)投放的安排。為使礦業(yè)權(quán)投放在短期內(nèi)更加緊密地與經(jīng)濟社會發(fā)展相結(jié)合,在一定程度上需要逆經(jīng)濟風(fēng)向行動,充分發(fā)揮政府調(diào)控與市場配置的作用,對探礦權(quán)、采礦權(quán)作出年度出讓計劃,統(tǒng)一納入到礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施年度計劃當中來。

1.3 礦產(chǎn)資源整合常態(tài)化管理需要推進規(guī)劃實施年度計劃

《關(guān)于進一步推進礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的通知》下發(fā)以來,我國礦產(chǎn)資源整合取得了一定進展,礦產(chǎn)開發(fā)布局進一步優(yōu)化,綜合利用水平進一步提高,安全生產(chǎn)和礦山環(huán)境進一步改善,資源市場進一步優(yōu)化。按要求,自2011年起,整合工作轉(zhuǎn)入常態(tài)化管理,通過進一步健全完善相關(guān)制度,建立長效機制,把優(yōu)化礦產(chǎn)資源開發(fā)布局和礦業(yè)開發(fā)結(jié)構(gòu)作為一項經(jīng)常性工作抓下去。

礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃中對優(yōu)化礦山企業(yè)結(jié)構(gòu)、促進礦產(chǎn)資源整合作出了宏觀上的、方向性的要求,但沒有具體操作路徑,這就需要進一步落實總體規(guī)劃提出的目標,明確規(guī)劃實施路徑,推進規(guī)劃實施年度計劃,并把整合工作常態(tài)化管理目標分解,統(tǒng)一納入到年度計劃來管理。

1.4 統(tǒng)一認識、規(guī)范礦產(chǎn)資源管理需要推進規(guī)劃實施年度計劃

目前,國土資源部經(jīng)過礦政管理方面的多年探索,已經(jīng)形成了四級三類礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系。同時在礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用與保護領(lǐng)域還有礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案、礦產(chǎn)資源整合方案等方面都不同程度地為礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用保駕護航。但是,礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)保護與利用分屬不同部門管理,相關(guān)的管理依據(jù)也不少,例如：礦產(chǎn)資源規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案、礦產(chǎn)資源整合方案。在管理實踐中礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案各自的定位還有待進一步理順,據(jù)各地各級國土資源管理部門反應(yīng),礦產(chǎn)資源規(guī)劃和礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案在實際管理中常出現(xiàn)重疊、交叉、沖突等問題,不利于礦產(chǎn)資源管理工作的開展,影響資源調(diào)控作用的發(fā)揮。如何協(xié)調(diào)兩者關(guān)系,需要在實踐中不斷探索并上升為理論,這就要求把年度計劃作為一個緩沖或者過度,在年度計劃管理中逐步統(tǒng)一認識,充分發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

2 礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施年度計劃工作的主要內(nèi)容

2.1 制定規(guī)劃實施年度計劃的基本原則

2.1.1 嚴格執(zhí)行礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃

以總體規(guī)劃為依據(jù),嚴格落實總體規(guī)劃中關(guān)于礦產(chǎn)勘查、總量調(diào)控、布局結(jié)構(gòu)調(diào)整、礦業(yè)權(quán)設(shè)置、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)、土地復(fù)墾等目標任務(wù),按年度分地區(qū)進行分解落實。

2.1.2 符合國家產(chǎn)業(yè)政策

依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策,明確勘查開采方向,優(yōu)化開發(fā)利用布局和結(jié)構(gòu),加強部門配合,嚴格監(jiān)督檢查礦山企業(yè)執(zhí)行開采總量控制情況,促進礦產(chǎn)資源開采總量與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng),推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級。

2.1.3 緊密結(jié)合地方經(jīng)濟社會發(fā)展

年度計劃指標的確定要依據(jù)總體規(guī)劃,同時要做好地方宏觀經(jīng)濟發(fā)展的分析預(yù)測,緊密結(jié)合地方經(jīng)濟社會發(fā)展使年度計劃有效地起到調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展的作用。

2.1.4 “在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護”

制定年度計劃,既要考慮經(jīng)濟社會發(fā)展的需求,也要考慮環(huán)境的承載力,嚴格落實總體規(guī)劃中的礦山環(huán)境治理恢復(fù)和土地復(fù)墾重大工程,促進礦業(yè)活動與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.1.5 貼近礦政管理實際

將規(guī)劃中的各項任務(wù)和重要環(huán)節(jié)分解在年度計劃中,使礦政管理有規(guī)可依,為礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理提供有力抓手。

2.2 礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施年度計劃的主要內(nèi)容

2.2.1 合理分解落實重要礦產(chǎn)開采總量指標

各級國土資源主管部門根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃,提出本地區(qū)重要礦產(chǎn)年度開采總量控制指標,并根據(jù)礦山企業(yè)狀況、資源開發(fā)利用情況等因素分解落實。重要礦產(chǎn)包括：國家規(guī)定實行保護性開采的特定礦種、優(yōu)勢礦產(chǎn)和緊缺礦種等。在此基礎(chǔ)上也可以結(jié)合各省實際再選擇3～5種重要礦產(chǎn)。涉及共伴生礦種的,不得因開采主采礦種而導(dǎo)致保護性開采的特定礦種超開采總量指標。

2.2.2 對開發(fā)利用布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整提出年度安排

主要對總體規(guī)劃中確定的開采規(guī)模結(jié)構(gòu)等規(guī)劃目標提出年度工作目標并進行合理分解落實。通過引導(dǎo)礦山企業(yè)規(guī)模開采提高礦業(yè)集中度,促進大、中、小型礦山協(xié)調(diào)發(fā)展。地質(zhì)找礦新發(fā)現(xiàn)、新突破經(jīng)嚴格論證后及時納入規(guī)劃和年度計劃中來,實現(xiàn)規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整。主要指標包括：礦山數(shù)量調(diào)控,大、中、小型礦山比例結(jié)構(gòu),新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地,礦業(yè)權(quán)滅失數(shù)量等。

2.2.3 對礦業(yè)權(quán)設(shè)置總量提出年度調(diào)控指標

在明確開采總量基礎(chǔ)上,綜合考慮資源分布特點、最低開采規(guī)模、預(yù)期開采能力等因素,以及整頓和規(guī)范資源開發(fā)秩序、整合資源,提出礦業(yè)權(quán)設(shè)置的年度控制計劃。

主要指標包括：重要礦種的探礦權(quán)、采礦權(quán)總量控制指標；其他以招標拍賣掛牌方式出讓的探礦權(quán)、采礦權(quán)投放的礦種、數(shù)量、規(guī)模、地區(qū)等。

2.2.4 對重大工程推出年度支持重點

統(tǒng)籌考慮總體規(guī)劃和本地經(jīng)濟社會發(fā)展,對總體規(guī)劃中本級財政出資安排的調(diào)查評價與勘查、開發(fā)利用與保護、礦山地質(zhì)環(huán)境保護與治理恢復(fù)和礦區(qū)土地復(fù)墾等重大工程項目進行年度分解落實,要明確年度內(nèi)的實施主體、資金配套和預(yù)期成果效益。主要指標包括：投資規(guī)模、工程數(shù)量和礦區(qū)土地復(fù)墾面積等。

2.2.5 對礦產(chǎn)資源整合工作作出年度安排

在加快推進已確定整合工作任務(wù)的基礎(chǔ)上,根據(jù)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、地質(zhì)勘查專項規(guī)劃、礦區(qū)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策,結(jié)合礦產(chǎn)資源潛力評價、礦產(chǎn)資源儲量利用調(diào)查和礦業(yè)權(quán)實地核查工作,對本行政區(qū)域內(nèi)的礦業(yè)權(quán)進行全面梳理,確定整合范圍,編制整合方案,提出年度整合目標和指標,并做好與礦產(chǎn)開采總量指標的對接整合后及時調(diào)整礦山企業(yè)的礦產(chǎn)開采總量指標。

3 推進礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施年度計劃工作的配套措施

3.1 嚴格執(zhí)行礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施年度計劃

制定年度計劃以后,要嚴格按照年度計劃來審查調(diào)查評價、勘查、開采、保護和礦山環(huán)境治理恢復(fù)與土地復(fù)墾項目。礦業(yè)權(quán)的審批、出讓、變更和延續(xù)以及礦產(chǎn)資源整合工作都必須嚴格執(zhí)行年度計劃。

3.2 加強監(jiān)督檢查

對年度計劃執(zhí)行情況進行登記和統(tǒng)計,及時確認并核銷,作為跟蹤監(jiān)督的依據(jù)。各級國土資源部門應(yīng)當加強對年度計劃執(zhí)行情況的跟蹤檢查,各省級國土資源部門每年一月形成上年度檢查報告報國土資源部。違反規(guī)劃實施年度計劃的,應(yīng)當及時予以糾正。對違反計劃超量開采、設(shè)置礦業(yè)權(quán)的應(yīng)當依法糾正,扣減下一年度指標,并追究有關(guān)人員的責(zé)任。

3.3 建立規(guī)劃實施年度計劃評估制度各級國土資源管理主管部門要 加強對年度計劃的評估考核,及時 查找問題,提出對策措施,為規(guī)劃的動態(tài)調(diào)整和完善提供基礎(chǔ)信息和 資料,確保規(guī)劃與礦政管理實際工 作一致。

3.4 加強部門協(xié)同，完善分工負責(zé) 機制各相關(guān)部門根據(jù)總體規(guī)劃,結(jié) 合部門職能,分解工作任務(wù),發(fā)揮各 自優(yōu)勢,制定具體方案,落實相應(yīng)責(zé)任；部門間加強協(xié)調(diào)配合,針對實施中出現(xiàn)的新問題、新情況,即時研究采取有效措施。充分發(fā)揮第三方研究機構(gòu)在實施年度計劃評估中的作用。

3.5 發(fā)揮地方作用，結(jié)合實際開拓創(chuàng)新

各地方要結(jié)合當?shù)貙嶋H,突出地域特色,在總體方案的指導(dǎo)下,加強組織領(lǐng)導(dǎo),制定方案,完善保障措施；各業(yè)務(wù)部門加強分工協(xié)作,積極探索,大膽創(chuàng)新,落實各項重點任務(wù),扎實推進礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施年度計劃。

綜上所述,年度計劃內(nèi)容應(yīng)盡力結(jié)合本地實際,不僅要落實規(guī)劃目標,還要把本地區(qū)礦業(yè)權(quán)設(shè)置、資源整合等礦政管理的方方面面工作納入到年度計劃中來實施,切實把礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施年度計劃作為各部門統(tǒng)一認識的平臺,切實把礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施年度計劃作為落實總體規(guī)劃,統(tǒng)籌年度礦政管理工作的平臺,切實把礦產(chǎn)資源規(guī)劃實施年度計劃作為理順各種管理制度關(guān)系的平臺,進一步為完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理提供實踐經(jīng)驗,提高礦產(chǎn)資源規(guī)劃的科學(xué)性、嚴肅性,充分發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用。

[1]劉楠.節(jié)能減排怎么變成了拉閘停電[N].中國青年報,2010-09-28(4).

[2]孟旭光.國土資源規(guī)劃理論與實踐[M].北京:地質(zhì)出版社,2009:122-128.

[3]國土資源部.國土資源部關(guān)于發(fā)布實施《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2008-2015)》的通知(國土資發(fā)〔2008〕309號)[Z].北京：國土資源部,2008.

F407.1；F123.8

B

1672-6995(2012)02-0013-03

2012-01-29

董延濤（1983-），男，河北省邢臺市人，中國國土資源經(jīng)濟研究院研究實習(xí)員，經(jīng)濟學(xué)碩士，主要研究方向：礦產(chǎn)資源規(guī)劃與管理。