萊茵河治理中的國際合作研究

倪進(jìn)成

摘要：萊茵河治理是國際河流治理的成功案例。為解決環(huán)境問題，萊茵河流域國家從流域整體出發(fā)，建立了一系列組織和制度，保證了治理的成功。萊茵河治理為其他國際河流治理提供了經(jīng)驗(yàn)，即加強(qiáng)制度建設(shè)，包括綜合決策機(jī)制、溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制、政府間的信任機(jī)制、流域環(huán)境影響評價(jià)機(jī)制和流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

關(guān)鍵詞：國際河流；治理；萊茵河；國際合作

萊茵河發(fā)源于阿爾卑斯山，流經(jīng)瑞士、列支敦士登、奧地利、法國、德國和荷蘭，最后在鹿特丹注入北海，全長1320公里。

一、萊茵河的環(huán)境問題

萊茵河的環(huán)境和生態(tài)問題主要是三個(gè)：水污染、生態(tài)破壞和洪水災(zāi)害。生活廢水與農(nóng)業(yè)污水是重要的污染源之一。萊茵河流域約有5000萬居民，其中萊茵河要為沿岸2000多萬人口直接提供生產(chǎn)和生活用水。萊茵河流域還是歐洲重要的農(nóng)業(yè)和林業(yè)區(qū)。自古以來從康斯坦茨湖到波恩的萊茵河流域及其支流的峽谷地區(qū)就是葡萄的重要種植地。更重要的是，萊茵河流域還是歐洲工業(yè)的中心地區(qū)。20世紀(jì)50年代，萊茵河沿岸國家開始了二戰(zhàn)后的大規(guī)模重建，大量化工廠被建造，不僅對萊茵河的工業(yè)用水激增，而且許多企業(yè)將未經(jīng)處理和處理不徹底的污水排入萊茵河。除此之外，化工廠爆炸和泄露事故的頻繁發(fā)生也是萊茵河被污染的重要原因。并且，工業(yè)革命開始后，電力成為緊需資源，各國將目光投向萊茵河。水電站建設(shè)導(dǎo)致大量水生生物喪失棲息地。水電站建設(shè)還造成洪水災(zāi)害頻繁。建造河壩的直接后果是原有的洪泛區(qū)面積大大減少，發(fā)生洪水的危險(xiǎn)大大增加[1]。

二、萊茵河的治理結(jié)構(gòu)和措施

萊茵河作為一條國際河流，其治理不可能是一國可以單獨(dú)完成的任務(wù)，需要沿岸國家甚至更大范圍內(nèi)的國際合作。在萊茵河治理過程中相繼成立了許多國際性組織。保護(hù)萊茵河國際委員會（ICPR）是國際合作的典型。

1950年，為了應(yīng)對嚴(yán)重的環(huán)境惡化狀況，萊茵河沿岸國家中的瑞士、法國、德國、盧森堡和荷蘭成立了保護(hù)萊茵河國際委員會（ICPR）。1963年簽訂了《保護(hù)萊茵河伯爾尼公約》，成為國際合作的法律基礎(chǔ)。1976年，ICPR通過了《防止萊茵河化學(xué)污染國際公約》。在該公約的指導(dǎo)下，ICPR的工作之一就是確定具有國際約束力的劇毒物質(zhì)最高排放值。當(dāng)年歐共體加入簽約方，簽署《伯爾尼公約》補(bǔ)充協(xié)議。1987年，各國部長批準(zhǔn)實(shí)施“萊茵河行動計(jì)劃”。1995年ICPR作了結(jié)構(gòu)性重組，將防洪納入其工作范疇。1998年召開第12屆萊茵河部長級會議，通過“防洪行動計(jì)劃”和《新萊茵河公約》。

治理措施分為三大部分：

（1）治理污染方面

雖然ICPR成立較早，但是由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要以及當(dāng)時(shí)整個(gè)社會對環(huán)保的重視不足，1950-1970年的20年里ICPR的主要工作是奠定國際合作的法律基礎(chǔ)，很少采取實(shí)質(zhì)性的治理措施，簽訂的一些協(xié)議也沒有產(chǎn)生實(shí)際的作用。萊茵河水質(zhì)的實(shí)質(zhì)性改善是在1987年通過“萊茵河行動計(jì)劃”（RAP）以后 [2]。

RAP制定后，各國均采取了一系列措施保證目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)1985年至1992年點(diǎn)源污染物入河量削減率的統(tǒng)計(jì)，10種污染物100%削減，20種污染物達(dá)到80-100%的削減率，其他污染物也達(dá)到程度不等的削減。充分顯示了國際合作的成果。

（2）生態(tài)恢復(fù)方面

除了改善水質(zhì)，生態(tài)恢復(fù)主要是指實(shí)施“萊茵河行動計(jì)劃”的第一條，即鮭魚2000計(jì)劃。萊茵河沿岸國家為去除鮭魚溯游障礙采取了一系列措施：①萊茵河三角洲地區(qū)：從2008年到2012年，哈靈水道將開放部分泄水閘。累克河已在攔河壩旁新建三條水道。②下萊茵河地區(qū)：進(jìn)一步改造、降低魯爾河、烏珀河和齊格河支流水系的堰壩，計(jì)劃修建實(shí)驗(yàn)性設(shè)備以保護(hù)魚類免受渦輪傷害。③中萊茵河地區(qū)：1996年到1999年，圣巴赫—布魯克斯水系成功改造了六座河堰。2002年，人們已經(jīng)對萊茵蘭-巴拉丁地區(qū)阿爾河上三座河堰進(jìn)行了改造，還有六座正在計(jì)劃改造中。④上萊茵河地區(qū)：上萊茵河從伊費(fèi)茨海姆到巴塞爾共164公里的法德河段中存在十座攔河壩。法、德以及周邊水電站的運(yùn)營者共同出資，在伊費(fèi)茨海姆水壩建造了一條魚道。⑤高萊茵河地區(qū)：自1996年劃定溯游障礙以來，高萊茵河支流威斯河、比爾河和埃戈?duì)柎暮又幸延?處障礙得到改善。

（3）防洪建設(shè)方面

法國、德國、荷蘭等國于1995年3月30日在斯特拉斯堡宣言中宣布成立“萊茵河/默茲河區(qū)域規(guī)劃與防洪”跨國工作組。以此為基礎(chǔ)的計(jì)劃命名為“萊茵河和默茲河綜合治理計(jì)劃（IRMA）”，從1997年至2001年對萊茵河和默茲河沿岸地區(qū)實(shí)施特殊的防洪措施。

除上述措施之外，“萊茵河行動計(jì)劃”取得積極成果后，有關(guān)部長要求ICPR在防洪方面開展國際行動計(jì)劃。1995年末，ICPR通過了第一個(gè)萊茵河洪水管理的國際戰(zhàn)略文件，制定了十條指導(dǎo)性原則。第12屆萊茵河流域部長級會議于1998年1月22日在鹿特丹通過了“防洪行動計(jì)劃”，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)高達(dá)120億歐元。萊茵河流域國家的部長們明確要求所有責(zé)任部門即使在財(cái)政緊張的情況下也要優(yōu)先實(shí)施所需的防洪措施。

三、萊茵河的治理經(jīng)驗(yàn)

萊茵河成功地“起死回生”，不僅改善了歐洲的環(huán)境，也為其他國際河流的治理提供了經(jīng)驗(yàn)。對于國際河流治理來說，最重要的就是參與國進(jìn)行國際合作的制度建設(shè)問題。在進(jìn)行國際合作時(shí)，下列制度是必不可少的：

1、綜合決策機(jī)制。由于國際河流本身是一個(gè)復(fù)合系統(tǒng)，再加上流域的跨境性，因而要用一種整體的觀點(diǎn)看待國際河流的治理。各流域國應(yīng)在國際合作組織的主持下就流域重大事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商、決策，并在此過程中堅(jiān)持綜合決策制度，即將人口、資源、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、持續(xù)發(fā)展這一基本原則進(jìn)行決策層次上的具體化和制度化。

2、溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制。合作治理事實(shí)上是集體行動的問題，即通過一定的協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)計(jì)來激勵(lì)人們?yōu)榧w作貢獻(xiàn)，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)體積極維護(hù)公共利益的結(jié)果。“協(xié)調(diào)機(jī)制能節(jié)約合作的運(yùn)行成本與參與者之間的交易費(fèi)用”[3] 。

3、政府間的信任機(jī)制。“互相信任可以推動地方政府間合作，減少集體行動的障礙，出現(xiàn)一個(gè)正和的博弈結(jié)果”[3] 。流域內(nèi)上下游的各地方政府應(yīng)該意識到構(gòu)建共同治理水污染目標(biāo)的重要性和緊迫性，必須樹立“共贏”、“唇齒相依”的利益意識，強(qiáng)化認(rèn)同感，這樣才能更好地進(jìn)行合作。

4、流域環(huán)境影響評價(jià)機(jī)制。隨著國際河流水爭端、跨界污染和跨界生態(tài)影響頻繁地發(fā)生，在國際河流流域進(jìn)行流域環(huán)境影響評價(jià)是保證流域管理法落到實(shí)處的重要環(huán)節(jié)?！皣H河流流域環(huán)境影響評價(jià)制度應(yīng)要求各流域國在國內(nèi)對其即將實(shí)施的有關(guān)流域的項(xiàng)目進(jìn)行跨界影響評價(jià)，同時(shí)還應(yīng)要求其將項(xiàng)目提交給流域聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)及相關(guān)國際機(jī)構(gòu)，對項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)。”[4]

5、流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?！皼]有公正、有序和有效的分配資源單位的方法，當(dāng)?shù)卣加谜呔蛶缀醪粫袨槔^續(xù)提供資源系統(tǒng)做貢獻(xiàn)的動機(jī)”[5]。在國際河流治理中，應(yīng)以公正為原則，建立流域生態(tài)補(bǔ)償制度，根據(jù)各流域國在流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面所做出的積極貢獻(xiàn)及消極危害的多少，來糾正流域上下游地區(qū)在流域生態(tài)保護(hù)過程中的付出與收益的失衡。

跨界河流的國際性決定了其治理不可能是一國的任務(wù)?？缃绾恿髦卫碇y就在于國際合作非常困難?？梢哉f，萊茵河治理的成功其實(shí)是國際合作的成功。雖然萊茵河的治理有其特殊性，但是萊茵河治理過程中在國際合作方面所采取的一些措施以及制度建設(shè)卻是其他國際河流治理時(shí)應(yīng)該借鑒的。

參考文獻(xiàn)

[1]薄義群，盧峰.萊茵河：人與自然地對決[Z].北京：中國輕工業(yè)出版社，2009.

[2]董哲仁.萊茵河——治理保護(hù)與國際合作[Z].河南：黃河水利出版社，2005.

[3]易志斌、馬曉明.論流域跨界水污染的府際合作治理機(jī)制[J].社會科學(xué),2009年，（3）：20-25.

[4]劉艷紅、黃碩琳、陳錦輝.以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的國際河流流域的管理制度[J].水產(chǎn)學(xué)報(bào),2008,32(1):125-130.

[5][美]埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道[M].上海：上海三聯(lián)書店，2000.