關(guān)于完善我國(guó)住房公積金制度的探討

摘 要：我國(guó)住房公積金制度自建立以來，為推進(jìn)住房體制改革、保障民生需求、促進(jìn)住房市場(chǎng)發(fā)展發(fā)揮了巨大作用。近年來，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的飛速發(fā)展和居民購(gòu)房消費(fèi)支出的不斷提高，住房公積金制度正逐步顯現(xiàn)出滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，資金使用的公平性、效率性和有效性受到日益增多的質(zhì)疑。為此，本文試圖借助制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，在研究分析當(dāng)前我國(guó)住房公積金制度變遷的基本特征的基礎(chǔ)上，探究該制度目前所存在的問題及其根源，進(jìn)而從根本上完善我國(guó)住房公積金制度提出有益的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：制度經(jīng)濟(jì)學(xué)；住房公積金制度；建議

中圖分類號(hào)：F832.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ〓 文章編號(hào)：１００３－９０３１（２０12）12－００79－０4 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.12.19

一、我國(guó)住房公積金制度變遷及其特征

（一）1991—1994年，啟動(dòng)試點(diǎn)階段

這一時(shí)期，我國(guó)借鑒新加坡住房公積金管理體制的經(jīng)驗(yàn)，于上海率先開展住房公積金管理試點(diǎn)工作并由此逐步向全國(guó)推行。這是我國(guó)從福利住房制度向住房市場(chǎng)化、商品化改革邁進(jìn)過程中的一項(xiàng)重大突破，標(biāo)志著一個(gè)由國(guó)家支持、單位資助、個(gè)人出資的住房準(zhǔn)市場(chǎng)化機(jī)制開始形成。該階段，住房公積金制度只是試點(diǎn)推行，在全國(guó)尚未建立明確的管理機(jī)制，同時(shí)也沒有統(tǒng)一的管理制度。

（二）1995—1999年，全面推行階段

這一時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化和住房體制改革步伐的加快，在總結(jié)部分城市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以財(cái)政部、國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組和中國(guó)人民銀行聯(lián)合頒發(fā)《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》為標(biāo)志，我國(guó)住房公積金制度拉開了快速發(fā)展的序幕，公積金業(yè)務(wù)由北京、上海等試點(diǎn)城市向其他地區(qū)逐漸發(fā)展。該階段，住房公積金制度內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，參與者以及個(gè)人貸款規(guī)模較小，資金使用方向也僅限定于住房建設(shè)貸款。

（三）2000—2002年，探索改革階段

這一時(shí)期，在認(rèn)真總結(jié)全國(guó)住房公積金制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)其發(fā)展過程中存在的問題，并結(jié)合我國(guó)進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革和加快住房建設(shè)的新情況、新形勢(shì)，制定頒發(fā)了《住房公積金管理?xiàng)l例》、《住房公積金會(huì)計(jì)核算辦法》等文件，從而奠定了我國(guó)住房公積金管理的總體思路、明確了公積金制度的意義、管理方式及職能等，確定了公積金管理中心的會(huì)計(jì)核算辦法、業(yè)務(wù)處理流程等內(nèi)容，使我國(guó)住房公積金制度進(jìn)入法制化、規(guī)范化的發(fā)展新階段。該階段，雖然公積金資金歸集得以加強(qiáng)，管理工作不斷規(guī)范、監(jiān)督體系日趨完善，仍存在覆蓋率偏低、個(gè)人貸款比例不高等問題。

（四）2003年迄今，規(guī)范完善階段

這一時(shí)期，國(guó)務(wù)院根據(jù)我國(guó)住房公積金制度的發(fā)展情況，在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于修訂〈住房公積金管理?xiàng)l例〉的決定》，對(duì)《住房公積金管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修改，并推動(dòng)各地住房結(jié)合自身實(shí)際，根據(jù)屬地原則和權(quán)限對(duì)其公積金制度進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整和改革。該階段，我國(guó)住房公積金制度建設(shè)進(jìn)一步健全，資金歸集使用業(yè)務(wù)進(jìn)一步規(guī)范，風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制進(jìn)一步完善，繳存人合法權(quán)益進(jìn)一步得到維護(hù)、個(gè)人貸款發(fā)放力度進(jìn)一步提高。

在這一過程中，根據(jù)制度變遷理論分析主要呈現(xiàn)以下特征：

一是從實(shí)施主體來看，住房公積金制度的發(fā)展是一種強(qiáng)制性制度變遷，是政府充分借助行政、經(jīng)濟(jì)、法律等手段組織實(shí)施的，在充分利用國(guó)家強(qiáng)制力和政府動(dòng)員力的基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)特定目的為導(dǎo)向的制度創(chuàng)新。其資源配置的主導(dǎo)權(quán)，制度改革的取向、深度、廣度、速度等均取決于政府主體的意愿和能力。這一模式使我國(guó)在較短時(shí)間、較大范圍建立了規(guī)范有序的住房公積金制度，為深化住房體制改革、保障民生需求、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

二是從變遷歷程來看，我國(guó)住房公積金制度的建立及發(fā)展遵循的是一種自上而下、循序漸進(jìn)的路徑。這與我國(guó)國(guó)情具有密切關(guān)系。在一定程度上是對(duì)長(zhǎng)期以來福利住房制度下形成的城鎮(zhèn)居民對(duì)國(guó)家、企業(yè)承擔(dān)住房建設(shè)分配責(zé)任的延續(xù)，具有明顯的歷史繼承性。同時(shí)，也符合并解決了90年代房改初期，職工收入水平低下、住房消費(fèi)支付能力太弱，無力購(gòu)房、邁不開住房商品化步伐的矛盾。另一方面，這和我國(guó)整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革的經(jīng)驗(yàn)和變遷路徑相吻合。其在政策法律、 機(jī)構(gòu)設(shè)置、會(huì)計(jì)核算等基本制度和核心領(lǐng)域，基本按照“從無到有、從點(diǎn)到面、從上到下”的原則，在中央統(tǒng)籌安排和監(jiān)督管理下逐步完善和推進(jìn)，由此降低了制度變遷的成本和風(fēng)險(xiǎn)，使得住房公積金制度得以順利運(yùn)行，并日漸成為當(dāng)前普通居民實(shí)現(xiàn)住房需求、改善居住環(huán)境的重要支柱。

三是從具體運(yùn)行來看，我國(guó)住房公積金制度主要根據(jù)強(qiáng)制儲(chǔ)蓄理論，在城鎮(zhèn)住房制度改革中，學(xué)習(xí)新加坡中央公積金制度經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情加以發(fā)展應(yīng)用的一種義務(wù)性、長(zhǎng)期性、保障性、互助性相結(jié)合的住房?jī)?chǔ)蓄金融制度。其具體實(shí)施是通過強(qiáng)制繳存方式歸集資金，按照“管委會(huì)決策、中心運(yùn)作、銀行專戶、財(cái)政監(jiān)督”的管理原則來滿足有穩(wěn)定收入的城鎮(zhèn)居民的中短期部分購(gòu)房融資需求，為提高中低收入階層的住房消費(fèi)能力、支持廉租住房建設(shè)提供了一條政策性融資渠道。這一機(jī)制為推動(dòng)住房改革進(jìn)程以及房地產(chǎn)市場(chǎng)和房地產(chǎn)金融的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，并已在我國(guó)當(dāng)前住房保障和金融服務(wù)體系中占有非常重要的地位。

二、住房公積金制度運(yùn)行所面臨的問題

目前，我國(guó)住房公積金制度經(jīng)過十多年的發(fā)展，為支持城鎮(zhèn)職工提高個(gè)人住房消費(fèi)、改善普通居民生活水平、推進(jìn)住房體制改革、促進(jìn)住房建設(shè)和住房金融快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。截至2008年末，全國(guó)住房公積金繳存總額為20699.78億元，住房公積金累計(jì)提取總額為8583.54億元；累計(jì)向961.17萬戶職工家庭發(fā)放個(gè)人公積金貸款8565.90億元①。但住房公積金制度也出現(xiàn)了以下問題，其效用和功能受到了不同程度的影響：

（一）在管理體制上，存在著約束監(jiān)管不到位、職能定位不清晰、管理架構(gòu)待完善等問題

一是在目前的管理框架中，采取“三三制”原則組建的管委會(huì)是公積金的最高決策監(jiān)督單位。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，各司其職、多頭監(jiān)管的模式使得管委會(huì)的法律地位被虛化，導(dǎo)致管委會(huì)決策流于形式，僅是類似于聽證機(jī)構(gòu)的松散組織，既不承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)、也無法真正履行監(jiān)管職責(zé)[1]。

二是公積金中心由于被定位為“不以營(yíng)利為目的獨(dú)立的事業(yè)單位”，隸屬于地方政府部門，具有準(zhǔn)政府性質(zhì)，缺乏專業(yè)的金融管理人才和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制。同時(shí)又承擔(dān)著“公積金的歸集、保值和增值”責(zé)任，扮演著一個(gè)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的角色。機(jī)構(gòu)屬性與實(shí)際功能存在著的錯(cuò)位，易導(dǎo)致運(yùn)行效率低下。

三是各地公積金中心相互獨(dú)立、分散運(yùn)作，實(shí)行資金的屬地化封閉管理，地區(qū)資金不能相互調(diào)用，個(gè)人賬戶異地流轉(zhuǎn)使用也極不便利，從而使每個(gè)地區(qū)中心的資金規(guī)模有限、難以形成規(guī)模效益，抵御系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)能力不高，存在地區(qū)性和階段性的不平衡，出現(xiàn)有的地區(qū)資金嚴(yán)重緊張而同時(shí)又有地區(qū)資金大量沉淀的局面，資金配置效率未能充分優(yōu)化、使用效率不高。

（二）在資金運(yùn)用上，存在著保障范圍有限、使用效率不高、資金收益率偏低等問題

一是作為強(qiáng)制性的融資安排，住房公積金的存款者與貸款者應(yīng)具有較高的“配對(duì)”性，體現(xiàn)互助性和社會(huì)公平原則。截至2008年末，我國(guó)累計(jì)住房公積金個(gè)人貸款戶數(shù)為961萬戶，而實(shí)際繳存人達(dá)7700萬，按每戶雙職工計(jì)算僅約20%的繳存人使用過公積金，這反映出了公積金貸款制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行的不完善。同時(shí)，存在低收入階層職工的低息住房?jī)?chǔ)蓄“補(bǔ)貼”高收入職工購(gòu)房貸款的問題，使得住房公積金的互助性得不到有效貫徹實(shí)施，不符合社會(huì)公平原則；

二是住房公積金僅限于購(gòu)房、自建、大修、付房租等有限的使用途徑和因離退休、喪失勞動(dòng)能力而不再就業(yè)、出國(guó)定居等極少數(shù)特定情況下的提取，運(yùn)用途徑狹窄。近兩年，我國(guó)住房公積金運(yùn)用率一直徘徊在50%左右①，即使加上提取也不超過70%，數(shù)千億的資金閑置、沉淀于銀行中，造成資金的極大浪費(fèi)[2]。

三是住房公積金的投資渠道十分匱乏，除存款外，實(shí)際唯一可行的是購(gòu)買國(guó)債[3]。但由于國(guó)債收益率偏低，給繳存人利益和社會(huì)福利帶來巨大損失，且是變相讓社會(huì)公眾包括企事業(yè)單位為政府提供廉價(jià)資金，是一種資金用途屬性的異化。此外，根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》，公積金增值收益僅能用作廉租住房建設(shè)補(bǔ)充資金，這一安排等同于將私人資金的收益作為財(cái)政資源使用，相當(dāng)于征收了“住房保障稅”，在社會(huì)上存在較大爭(zhēng)議。

（三）在歸集繳納上，存在覆蓋率偏低、保障力度不夠等問題

一是雖然目前我國(guó)住房公積金制度已覆蓋至各類企業(yè)及其在職職工，但根據(jù)2008年數(shù)據(jù)，在全國(guó)應(yīng)繳職工中尚余30%未繳納。城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶、自由職業(yè)人員、外來進(jìn)城務(wù)工人員、在城市有固定工作的農(nóng)民工等群體尚未納入住房公積金強(qiáng)制繳存范圍②，有部分企業(yè)也由于種種原因不愿或未能為職工按規(guī)定繳納住房公積金[4]。而同時(shí)，公積金繳納懲罰機(jī)制和配套手段的缺乏也影響了住房公積金制度的推行和覆蓋面的進(jìn)一步擴(kuò)大。

二是公積金已成為城鎮(zhèn)居民個(gè)人實(shí)際工資的重要組成部分，應(yīng)對(duì)改善居住生活水平具有顯著作用。但現(xiàn)階段，不同地區(qū)、不同行業(yè)以及不同單位在繳存比例和基數(shù)確定上具有一定的選擇余地③，這使得越是收入狀況良好的居民因其所屬企業(yè)經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)而越有可能成為這一政策的最大受益者，而低收入階層的受益程度極為有限。同時(shí)，即便是選擇最高的繳存比例和工資基數(shù)④，這在目前房?jī)r(jià)收入比偏高的狀況下，對(duì)居民購(gòu)房的保障和支持能力也不足。

綜上，受管理體制不健全、配套法則不完備、資金運(yùn)用機(jī)制與當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不配套和滯后于金融市場(chǎng)發(fā)展?fàn)顩r等因素影響，我國(guó)住房公積金制度在各個(gè)環(huán)節(jié)與層面存在著諸多問題。一方面，雖然我國(guó)住房公積金制度在建立及發(fā)展過程中所采取的自上而下、強(qiáng)制性的變遷模式能夠在較短時(shí)間內(nèi)有效實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，但對(duì)微觀主體變遷需求的較少反映和滿足，以及路徑依賴所形成的“鎖定”狀態(tài)，較易在制度運(yùn)行較長(zhǎng)時(shí)間后出現(xiàn)失衡和低效率，并由于滯后于市場(chǎng)環(huán)境變化和制度發(fā)展變革的需要而無法及時(shí)進(jìn)行調(diào)整和改變，從而引發(fā)出了投資收益率不高、保障范圍有限、繳存者與受益者匹配度不高等問題。另一方面，我國(guó)住房公積金制度是在借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步發(fā)展完善的，但相對(duì)于西方國(guó)家，社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境在近十年的巨大變革使得原有制度存在的理論依據(jù)已由最初的配合貨幣化住房改革轉(zhuǎn)制需要，轉(zhuǎn)向基于住房消費(fèi)外部性和金融市場(chǎng)缺陷的政府規(guī)制理論以及互助理論，其主要功能也從最初的住房補(bǔ)貼和籌資發(fā)展到更多的偏向“普惠”性質(zhì)的互助互利功能。但受制于路徑依賴的決策遲滯，現(xiàn)今目標(biāo)定位的不清晰和長(zhǎng)期“爭(zhēng)論”（偏重于“住房保障”還是偏重于“住房金融”），影響了住房公積金制度在內(nèi)部管理、資金歸集等方面的進(jìn)一步改進(jìn)完善，從而引發(fā)了定位不清、監(jiān)管不力、保障力度不夠、覆蓋度偏低等問題。

三、對(duì)策建議

我國(guó)住房公積金制度在建立發(fā)展過程中所采取的強(qiáng)制性制度變遷模式所固有的缺陷和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境巨大變化對(duì)其新時(shí)期功能定位的新要求，是當(dāng)前公積金制度運(yùn)行中諸多問題凸現(xiàn)的深刻根源，而兩者的相交織更使得我國(guó)住房公積金制度的深入發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)。住房公積金制度的完善，除針對(duì)具體問題采取對(duì)策外，更應(yīng)借助完善立法體系和轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)職能，從功能定位和機(jī)制建設(shè)入手，及時(shí)根據(jù)我國(guó)國(guó)情和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要作出相應(yīng)變革，進(jìn)而使公積金制度更好地履行政策性住房金融支持功能、充分發(fā)揮其在住房保障體系的核心作用。

一是要完善住房公積金立法體系，在擴(kuò)大住房公積金社會(huì)保障作用的同時(shí)確保其高效運(yùn)作、良性發(fā)展。首先應(yīng)將住房公積金制度上升至法律層面，通過明確目標(biāo)定位、資金屬性、權(quán)責(zé)職能，解決制度運(yùn)行過程中的職能定位不清、保障范圍有限等問題，在鞏固現(xiàn)有住房公積金制度改革成果，實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)作，良性發(fā)展的同時(shí)，進(jìn)一步發(fā)揮其社會(huì)保障作用。其次應(yīng)加強(qiáng)與經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等保障性住房以及普通商品房金融立法的銜接配套工作，提高住房公積金制度實(shí)施的有效性和全面性。再次應(yīng)加緊出臺(tái)與《住房公積金管理?xiàng)l例》相配套的處罰實(shí)施細(xì)則，通過加強(qiáng)和完善公積金的執(zhí)法力度和懲處機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范住房公積金運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，提高監(jiān)督管理水平[5]。

二是要對(duì)住房公積金的政策性與商業(yè)性職能進(jìn)行分離，通過成立或委托專門機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)資金專業(yè)運(yùn)作、由地方職能部門承擔(dān)政策性管理執(zhí)行職能等措施，解決公積金制度運(yùn)行中的監(jiān)督管理弱化、歸集繳納不力、上下溝通不暢等問題，在更好地服務(wù)政府住房政策目標(biāo)的同時(shí)，提高總體運(yùn)行效率，兼顧好政策性與商業(yè)性的雙重職能。具體而言，將政策制定、資金歸集等政策性管理職能移交給地方政府住房保障職能部門，在確保住房公積金服務(wù)于國(guó)家調(diào)控要求和住房保障宗旨的同時(shí)，加強(qiáng)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)力度和完善監(jiān)管管理機(jī)制。同時(shí)，將各地公積金管理中心改組為政策性金融機(jī)構(gòu)，從“行政化管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺ㄈ嘶芾怼保?推動(dòng)住房公積金實(shí)現(xiàn)資金使用的專業(yè)化，避免現(xiàn)有管理的各種弊端，從而能夠及時(shí)根據(jù)微觀主體的需求和市場(chǎng)情況的變化創(chuàng)新產(chǎn)品、完善制度。

三是完善資金管理運(yùn)作體系和內(nèi)部管理機(jī)制，并通過積極拓寬放貸形式，解決內(nèi)控機(jī)制不健全、資金使用效率低下和不均衡等問題，在保證資金安全的前提下兼顧公平與效率。大力推進(jìn)住房公積金管理的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、電子化，完善并嚴(yán)格執(zhí)行業(yè)務(wù)流程和操作規(guī)范，提高風(fēng)險(xiǎn)防范、控制能力。嚴(yán)格按照專業(yè)銀行模式對(duì)住房公積金的使用進(jìn)行管理評(píng)審，加強(qiáng)外部審計(jì)監(jiān)管、強(qiáng)化內(nèi)部督察指導(dǎo)，更好地保障資金安全。積極根據(jù)各地居民需求而制定差異化的住房公積金政策，并通過創(chuàng)新貸款品種、拓寬放款渠道，提高住房公積金制度效率。■

（責(zé)任編輯：張恩娟）

參考文獻(xiàn)：

[1]汪利娜.中國(guó)的住房公積金制度[M].北京：社會(huì)科學(xué)出版社，2002：1-25.

[2]陳瑾.論住房公積金制度的運(yùn)行效率[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2008（1）.

[3]譚文芳.淺談我國(guó)現(xiàn)行住房公積金制度存在的問題及對(duì)策[J].經(jīng)營(yíng)管理者，2010（11）.

[4]錢凱.改革和完善我國(guó)住房公積金制度的觀點(diǎn)綜述[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2007（24）.

[5]住房保障司，住房公積金監(jiān)管司.國(guó)外住房金融研究匯編[M].北京：中國(guó)城市出版社，2009：148-150.