美國應對大蕭條與次貸危機的金融政策比較及啟示

摘 要：20世紀30年代的大蕭條與始于2008年爆發(fā)的次貸危機的一個共同點是兩次危機均從資產(chǎn)泡沫破滅、實體經(jīng)濟局部下滑開始，但美國在應對兩次危機中表現(xiàn)出很多不同的特點本文從金融機構救助政策、存款保險和債務擔保政策、金融監(jiān)管等角度出發(fā)，對應對兩次危機的經(jīng)驗與教訓進行了初步研究與總結，并提出了我國應對金融危機的建議。

關鍵詞：大蕭條；次貸危機；金融政策

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００３－９０３１（２０12）12－００12－０4 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.12.02

20世紀30年代的大蕭條與始于2008年爆發(fā)的次貸危機的一個共同點是兩次危機均從資產(chǎn)泡沫破滅、實體經(jīng)濟局部下滑開始，最后表現(xiàn)為全面的實體經(jīng)濟衰退和危機。在次貸危機中，美國政府應對政策的力度、及時性、系統(tǒng)性均非1930年代所能同日而語，并根據(jù)八十年來的實踐經(jīng)驗教訓進一步發(fā)展了1930年代以來建立的反危機政策法規(guī)體系，采取了很多有針對性的措施及時制止了危機的進一步深化。

一、金融機構救助政策

在金融危機中，對受困金融機構進行及時救助有助于阻止危機和恐慌蔓延，金融體系逐漸修復，從而減輕金融危機的危害程度和對實體經(jīng)濟的沖擊。這是大蕭條的教訓之一。30年代的銀行危機前期，美國胡佛政府并未對大范圍瀕臨破產(chǎn)的銀行等金融機構進行救助，而是任由中小銀行倒閉，銀行危機蔓延、惡化。直到1932年1月才成立復興金融公司。此后，該公司擔負了胡佛和羅斯福兩屆政府對金融機構進行直接救助的重任。起初，它在拯救銀行等金融機構中起到了一定的作用，使銀行危機和貨幣供給急劇緊縮得到一定緩解。但1932年7月21日通過的《緊急救濟和建設法案》中要求該公司每個月向總統(tǒng)和國會報告上個月所有貸款及借款人名單。出現(xiàn)在名單上的金融機構常被認為經(jīng)營不善，名單一公布借款銀行就會遭到擠兌，為此，金融機構不再愿意申請復興金融公司貸款[1]。

次貸危機中，為防止金融機構危機擴散，美聯(lián)儲和財政部較及時地對受困的各類金融機構實施了救援，阻止了一些系統(tǒng)重要性金融機構的破產(chǎn)，挽救了一批中小金融機構，對減輕金融危機和經(jīng)濟危機起到了重要作用。美聯(lián)儲通過為受困金融機構提供貸款、促成對重要受困金融機構的并購（即最后貸款人的經(jīng)紀人功能）來救助它們，同時通過收取較高利息、獲取股權、加強監(jiān)管等方式對被救助機構及其股東進行懲罰、抑制其道德風險。2008年3月14日，貝爾斯登（美國第五大投行）出現(xiàn)流動性危機。為了援助貝爾斯登，紐約聯(lián)邦儲備委員會通過摩根大通向貝爾斯登提供300億美元的應急資金，期限28天，允許貝爾斯登將其流動性最差的300億美元資產(chǎn)作抵押，并且迅速批準了摩根大通收購貝爾斯登案。5月31日，美聯(lián)儲暫時放松了對銀行和關聯(lián)企業(yè)間的某些交易限制，降低了規(guī)定的資本要求，以協(xié)助摩根大通收購貝爾斯登的順利進行。2008年7月13日，美聯(lián)儲和財政部聯(lián)合宣布對陷入困境的“兩房”（房利美、房地美）提供救助。美聯(lián)儲允許“兩房”直接從紐約聯(lián)儲貼現(xiàn)窗口借款。2008年9月14日，美聯(lián)儲雇傭摩根斯坦利評估AIG如若倒閉是否存在系統(tǒng)性風險，并聯(lián)系私人機構向AIG提供過橋貸款，紐約監(jiān)管當局批準其向子公司借款200億美元。9月16日，美聯(lián)儲宣布向AIG提供850億美元高息抵押貸款。2008年10月8日，美聯(lián)儲再度聲明向AIG提供的850億美元貸款額度已用盡，允許AIG以投資級固定收益證券為抵押，再給予其378億美元的貸款額度。

財政部則通過為受困金融機構提供貸款、收購其股票（將其國有化）或債券、收購其問題資產(chǎn)等方式對其提供救助。先是對“兩房”的救助。2008年7月13日，美國財政部和美聯(lián)儲聯(lián)合宣布將聯(lián)手對深陷困境的“兩房”提供援助。2008年7月30日，布什總統(tǒng)簽署住房援助法案，該法案將財政部的債務上限提高8000億美元至10.7萬億美元，以支持“兩房”和聯(lián)邦住房貸款銀行，并授權美國財政部無限度提高對兩房的貸款信用額度，必要時可不定量收購兩機構股票，批準美國聯(lián)邦住房管理局向陷入次級住房抵押貸款危機的房主提供總額3000億美元的轉(zhuǎn)按揭貸款擔保。2008年9月7日，聯(lián)邦住房金融管理局宣布接管“兩房”；美國財政部宣布它將支持該接管行動，將為兩房提供最多各1000億美元的資本投資、其他支持，以保持其經(jīng)營和清償能力。截至2010年9月，美國政府已為救助“兩房”花費1480億美元。

2008年10月3日，布什總統(tǒng)簽署緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法案，其中包括問題資產(chǎn)解救計劃（TARP）。該計劃初始救援資金為2500億美元，但經(jīng)總統(tǒng)向國會證詞后可增加到3500億美元，再經(jīng)財政部向國會遞交書面申請獲批后，可增撥另外的3500億美元。

二、存款保險和債務擔保政策

30年代的大危機中，對銀行流動性不足或清償能力不足、可能破產(chǎn)的擔憂和大批銀行關門倒閉引起的恐慌情緒在存款人和其他銀行債權人中的迅速擴散，使得銀行擠兌成風，大批銀行和儲蓄機構為此倒閉，為了遏制住銀行危機、重建儲戶信心、防止流動性危機再次發(fā)生，羅斯福第一次新政時期，根據(jù)《1933年銀行法》和《1935年銀行法》成立了聯(lián)邦存款保險公司，建立了存款保險體系。存款保險制度的建立，與對銀行系統(tǒng)的整頓措施相配合，使得流動性危機和銀行危機得到有效控制，直到二戰(zhàn)前夕美國再未發(fā)生嚴重的銀行危機。后來，美國的存款保險制度在擴大保險范圍、提高保險限額、修改保險費率、規(guī)范聯(lián)邦存款保險公司對問題銀行的處理等方面，幾經(jīng)修改完善。

次貸危機中，流動性危機此起彼伏，在注入流動性、救助金融機構同時，美國提高了存款保險限額，并為各類金融機構提供債務擔保，以提高公眾對金融機構的信心，遏止恐慌情緒蔓延，避免金融機構因遭擠兌或無法融資而缺乏流動性、倒閉。

在提高存款保險限額方面：2008年10月3日，美國由布什總統(tǒng)簽署的《緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法案》暫時提高了存放在存款機構以及全國信用社股份保險基金中存款的保險額度，法案規(guī)定在2009年12月31日前，將儲戶的保險額度從10萬美元提高到25萬美元。美國還擴大了提供擔保的銀行債務范圍，囊括了企業(yè)存款和此前未覆蓋的一些銀行債務。

為了降低存款保險公司的支出，需要加強存款保險與銀行監(jiān)管的配合。2010年7月12日，美國聯(lián)邦存款保險公司與另外三家聯(lián)邦銀行監(jiān)管機構（美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署、儲蓄機構監(jiān)理局）達成備忘錄，該公司將獲得徹底監(jiān)管美國金融機構的“無限制性權力”，一度遭到質(zhì)疑的其監(jiān)管地位問題得到了解決。

雖然存款保險制度在次貸危機中起到了較為重要的作用，但目前實行的存款保險制度也存在不少問題。

一是擴大存款保險范圍，可能加大存款保險會引起的道德風險不管是提高存款擔保限額或?qū)嵭腥~保險，還是擴大擔保賬戶和債務種類，都可能加大銀行和存款人的道德風險。一方面，銀行可能因債務得到更多擔保，從事更多高風險投資和信貸；另一方面，存款人，尤其是大額存款人以及其他大債權人，會放松對銀行的監(jiān)督。

二是由于銀行危機的程度和范圍難以預測，存款保險費率難以合理確定，危機時期，存款保險公司往往面臨資金短缺問題。危機發(fā)生后，臨時加收保費，往往會遭受銀行的反對，也可能產(chǎn)生順周期問題。而通過財政部向存款保險公司提供貸款，又可能加重財政負擔，甚至增加中央政府或有負債。

三是現(xiàn)有的存款保險制度嚴重缺乏國際協(xié)調(diào)。危機時期，多國先后調(diào)整其存款保險范圍和限額，各國間不同的存款保險范圍和限額會對各國銀行的比較優(yōu)勢產(chǎn)生影響，引起存款等資金跨國轉(zhuǎn)移，尤其在交易成本較小、匯率風險較低時，這種套利活動會更為突出。

四是一國存款保險制度使參與和未參與存款保險的機構之間和保險覆蓋范圍之內(nèi)外同樣存在比較優(yōu)勢不公問題。例如，當愛爾蘭政府宣布對其六大銀行債務提供擔保時，其他銀行顯然會處于劣勢。

五是選擇臨時性存款保險政策的合適退出時機將成為一個問題。臨時性存款保險政策將加大道德風險和保險開支，需要在合適時機及時退出。一般認為，在銀行危機過去之后、壞銀行大致處置完之后，退出較為合適。然而，如何把握這個度和時機將成為一個問題。存款保險制度的存在可以給銀行危機處理提供時間，但要徹底醫(yī)治銀行危機，還需要從其根源著手，而不是造成銀行對存款保險制度的依賴。

三、金融監(jiān)管改革

大蕭條時期，美國力圖通過對商業(yè)性金融機構的業(yè)務和利率管制等措施，限制過度競爭和投機，減少金融欺詐和操縱。如1933年通過《格拉斯-斯蒂格爾銀行條例》，將商業(yè)銀行與投資銀行業(yè)務分離，并禁止商業(yè)銀行向活期存款支付利息，由聯(lián)儲規(guī)定商業(yè)銀行可為定期存款支付的最高利率（Q條例），以降低商業(yè)銀行資金成本，防止其高息攬存從事高風險信貸和投資。同年通過的《證券法》規(guī)范了證券注冊、發(fā)行程序和信息披露，禁止證券發(fā)行和信息披露中的欺詐和舞弊行為，規(guī)定對欺詐行為造成的損失采取補救措施。1934年通過的《證券交易法》要求對二級市場上交易的證券進行持續(xù)、充分的信息披露，成立證券交易委員會（SEC）負責制定披露要求、頒布交易行為規(guī)則、充當監(jiān)管角色，規(guī)范證券交易，防止人為操縱和控制，并授權聯(lián)儲制定買方賒購股票、債券時的最低保證金要求。大危機促成了主要國家金融監(jiān)管制度和金融安全網(wǎng)的全面建設，使金融業(yè)由自由走向規(guī)制[2]。

次貸危機是在80年代以來金融自由化和全球化加速的大背景下發(fā)生的。危機中顯示出的一些領域金融監(jiān)管真空、漏洞或交叉重疊問題推動了危機后各國加快金融監(jiān)管改革，國際組織也發(fā)揮了較大推動作用。危機后的金融監(jiān)管改革主要包括以下幾方面[3]。

（一）加強宏觀審慎監(jiān)管

本次危機發(fā)生后，加強宏觀審慎監(jiān)管成為各方共識。國際組織通過建立宏觀審慎監(jiān)管的國際組織架構和理論體系、提出宏觀審慎監(jiān)管方法和指標體系，為各國樹立宏觀審慎監(jiān)管理念、做好相應監(jiān)管改革奠定了基礎。

2009年的倫敦峰會上，正式提出將金融穩(wěn)定論壇（FSF）更名為金融穩(wěn)定委員會，賦予其更加廣泛的促進金融穩(wěn)定職責，并正式提出宏觀審慎監(jiān)管國際架構以及加強監(jiān)管的若干建議，為之后監(jiān)管體系的改革指明了方向。

國際清算銀行對宏觀審慎監(jiān)管給予了系統(tǒng)論述，為其理論發(fā)展奠定了基礎，為其政策操作提供了指導性原則，IMF對宏觀審慎監(jiān)管指標的設計提供了參考。

美國《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》中，強調(diào)監(jiān)控系統(tǒng)性風險的重要性，成立了金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會和金融研究辦公室。金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會由10個聯(lián)邦金融機構監(jiān)管者和5個獨立的無選舉權成員構成，由財政部長擔任委員會主席。在建立跨部門的系統(tǒng)性風險防范機構的同時，明確了美聯(lián)儲的權力和在宏觀審慎監(jiān)管框架中的地位、作用，包括由它監(jiān)管金融控股公司、系統(tǒng)重要性金融機構等方面。

（二）其他方面的改革

危機發(fā)生后，美國及其他國家在以下方面做了改進：加強對衍生品和對沖基金的監(jiān)管；加強對信用評級機構的監(jiān)管；加強對系統(tǒng)重要性金融機構的監(jiān)管；加強金融機構薪酬制度監(jiān)管，促進公司治理改革；要求銀行承擔證券化產(chǎn)品的部分風險；加強消費者和投資人保護。另外，美國還進一步加強對銀行和互助儲蓄機構的監(jiān)管，實行沃爾克法則，進行抵押貸款改革。

四、其他金融政策

除了以上金融政策外，美國政府還實行了對重點非金融企業(yè)的救助。例如，美國政府利用TARP資金對通用汽車和克萊斯勒等公司的金融救助。2008年12月19日布什總統(tǒng)公布《汽車業(yè)重組及資產(chǎn)盤活救助方案》。根據(jù)該方案，通用汽車和克萊斯勒公司獲得總共174億美元的政府資助，首批貸款總額為134億美元，第二批40億美元貸款于2009年2月發(fā)放。

在對個人的金融救助方面，美國政府首先實行了“救生索”計劃，后來又由聯(lián)邦住房署主導修改個人房貸條件，以避免個人喪失住房抵押品或止贖，從而同時防止住宅市場繼續(xù)惡化。

在政策性金融方面，上世紀30年代大蕭條中美國成立了聯(lián)邦住房局（federal housing administration，1965年并到住房和城市發(fā)展部HUD）和房利美等機構。聯(lián)邦住房局管制房貸利率和條款，使更多家庭能買得起住宅，并為住宅貸款提供擔保。房利美起初只通過收購由聯(lián)邦住房局擔保的住宅抵押貸款，來在住房金融二市場上為銀行提供流動性。由于房利美和房地美持有和擔保的美國住房抵押貸款在危機前就已達到美國居民房地產(chǎn)市場的50%，“兩房”對于美國住房金融體系具有重要支撐作用。而次貸危機中，由于“兩房”因購買的次優(yōu)級和次級房貸及支持證券虧損，美國聯(lián)邦住房金融管理局接管，為救助“兩房”耗費了大量財政資金，因此，美國政府已討論住房金融改革問題，有方案擬最終關閉“兩房”。目前，美國的金融改革中尚未真正觸及其住房金融體系的根本問題（過度信貸、依靠證券化回流資金、作為支柱的“兩房”已難維系），未來還需關注相關改革措施。

五、對我國的啟示

面對尚未結束的世界金融和經(jīng)濟危機，反觀他國危機應對政策及走向，我國可從防范風險、借鑒經(jīng)驗、吸取教訓、抓住機遇四方面著手應對。一是防范匯率、利率、對外資產(chǎn)貶值和損失風險，采取外儲投資多元化策略、改變對外投資結構、擴大對外直接投資和戰(zhàn)略性投資，積極開展海外維權，減少對外資產(chǎn)損失。二是借鑒金融安全網(wǎng)建設的經(jīng)驗。平衡金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管關系，加強金融監(jiān)管，包括加強宏觀審慎監(jiān)管，加強對混業(yè)經(jīng)營、私募股權基金、衍生品等的監(jiān)管等。在宏觀審慎框架下加快構建系統(tǒng)性金融風險防范機制，強化防火墻建設，防止區(qū)域性、全局性系統(tǒng)性金融風險的發(fā)生。三是加快推進存款保險制度建設。吸取最后貸款人救助經(jīng)驗。加快構建完善的金融消費者保護體系，有效保障普通金融消費者的權益。四是抓住危機機遇，推進人民幣區(qū)域化和國際化，加強區(qū)域金融合作，推動國際貨幣體系漸次改革，逐漸提升我國國際地位。抓住債務國出售國有資產(chǎn)、吸引外資的機遇，購買優(yōu)良資產(chǎn)，發(fā)展對外投資。抓住發(fā)達經(jīng)濟體就業(yè)形勢不佳的機會，吸引人才?！?/p>

（責任編輯：陳薇）

參考文獻：

[1]本·S·伯南克.大蕭條[M].大連：東北財經(jīng)大學出版社，2009.

[2]約翰·肯尼斯·加爾布雷斯.1929年大崩盤[M].上海：上海財經(jīng)大學出版社，2006.

[3]周小川.金融政策對金融危機的響應[J].比較，2011（1）.