加拿大社會(huì)保障住房的發(fā)展及其啟示

摘要：大力發(fā)展社會(huì)保障住房，尤其是非盈利性住房是加拿大成功解決中低收入居民住房問(wèn)題的基本經(jīng)驗(yàn)，也是作為福利國(guó)家政府社會(huì)福利措施的重要體現(xiàn)。本文對(duì)加拿大社會(huì)保障住房的發(fā)展歷程進(jìn)行了概括介紹，對(duì)加拿大社會(huì)保障住房的主要形式包括公共住房、非盈利住房、合作住房等從供給主體、融資來(lái)源、租賃對(duì)象、運(yùn)作管理等進(jìn)行了梳理與概括，對(duì)政府在加拿大社會(huì)保障住房發(fā)展中的作用及其政策實(shí)際效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，并結(jié)合我國(guó)住房保障事業(yè)發(fā)展的實(shí)際思考加拿大經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們的啟示。

關(guān)鍵詞：加拿大保障住房；公共住房；非盈利住房

中圖分類號(hào)：F299.563 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

我國(guó)住房保障制度的實(shí)施，在一定程度上緩解了中低收入居民的居住困難。但近幾年房?jī)r(jià)不斷攀升，住房保障制度運(yùn)行中存在著的諸多矛盾與問(wèn)題日益凸顯。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)住房問(wèn)題已成為社會(huì)各界廣泛關(guān)注的社會(huì)性問(wèn)題，完善住房保障制度已迫在眉睫［1］。加拿大作為“福利國(guó)家”的典型代表，聯(lián)邦政府在社會(huì)住房上的法案制定、機(jī)構(gòu)建設(shè)、投融資機(jī)制創(chuàng)新、非政府組織參與等方面的成功經(jīng)驗(yàn)一直為其他國(guó)家廣為學(xué)習(xí)，無(wú)疑對(duì)構(gòu)建我國(guó)新型的住房保障制度有著較強(qiáng)的啟迪意義。

一、加拿大社會(huì)保障住房的發(fā)展歷程

加拿大的住房政策實(shí)際上始于20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，聯(lián)邦政府認(rèn)為應(yīng)該干預(yù)住房市場(chǎng)，希望通過(guò)為住房抵押提供保險(xiǎn)支持或大規(guī)模的住房建設(shè)促進(jìn)就業(yè)、強(qiáng)化政府對(duì)加拿大住房政策的影響。但20世紀(jì)30年代加拿大政府在社會(huì)住房上貢獻(xiàn)甚微［2］。

戰(zhàn)后初期，在經(jīng)濟(jì)重建、退伍軍人住房需求、戰(zhàn)時(shí)需求壓抑的壓力下，聯(lián)邦政府于1944年啟動(dòng)城市更新計(jì)劃（URP），并開始大規(guī)模的住房建設(shè)項(xiàng)目。此時(shí)的住房供應(yīng)主要關(guān)注中產(chǎn)階級(jí)，認(rèn)為通過(guò)過(guò)濾效應(yīng)低收入階層的住房問(wèn)題能夠自行解決；當(dāng)時(shí)的項(xiàng)目主要由聯(lián)邦政府開發(fā)，很少響應(yīng)于區(qū)域或省的需求。因此，戰(zhàn)后初期，加拿大在社會(huì)住房領(lǐng)域發(fā)展緩慢。聯(lián)邦政府第一個(gè)公共住房計(jì)劃是1949年的聯(lián)邦/省公共住房計(jì)劃（F/PPH），其成本與運(yùn)營(yíng)損失的資金分擔(dān)是：聯(lián)邦占75%，省占25%。盡管聯(lián)邦補(bǔ)貼很大，但到1964年，各省僅建了12 000套［3］。

由于貧民窟清理、大型公共住房項(xiàng)目的建設(shè)，導(dǎo)致公共住房社區(qū)貧困集中、犯罪率上升等眾多社會(huì)問(wèn)題，同時(shí)社區(qū)居民參與管理的意識(shí)日益提高，在這樣的背景下聯(lián)邦政府對(duì)社會(huì)住房項(xiàng)目進(jìn)行再評(píng)估與重新定向，并尋求解決之道。聯(lián)邦政府沒(méi)有求助于市場(chǎng)，而是將支持大部分給予了非盈利部門，原因在于加拿大人傳統(tǒng)上支持積極的政府，更相信政府的干預(yù)，求助于基于社區(qū)的非盈利部門是意識(shí)到公共住房失敗后的自然選擇［4］。聯(lián)邦政府于1964年、1973年對(duì)國(guó)家住房法案（NHA）進(jìn)行兩次重大修訂，目的就在于加強(qiáng)政府與非盈利機(jī)構(gòu)之間的伙伴關(guān)系；通過(guò)財(cái)富的再分配促進(jìn)居民獲得充分、可支付住房的社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；強(qiáng)化居民的社區(qū)參與意識(shí)。正是這兩次重大修訂使加拿大社會(huì)住房飛速發(fā)展。

1964年國(guó)家住房法的修訂包括一個(gè)公共住房建設(shè)計(jì)劃和一個(gè)非盈利住房計(jì)劃，授權(quán)省、市、其他公共機(jī)構(gòu)在建設(shè)低收入住房項(xiàng)目時(shí)貸款可達(dá)90%，這些項(xiàng)目中租戶根據(jù)收入支付租金，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)行損失的一半。此供應(yīng)創(chuàng)造了超過(guò)20套公共住房，到1978年這樣的供應(yīng)終止［3］。1973年國(guó)家住房法的修訂增加社會(huì)住房的聯(lián)邦領(lǐng)導(dǎo)性，響應(yīng)于更大的社區(qū)參與的要求，規(guī)定加拿大抵押與住房公司（CMHC）可以借款給非盈利的、合作的機(jī)構(gòu)，有資格的組織被授權(quán)獲得90%的貸款、8%的利率補(bǔ)貼，優(yōu)惠的利率、資本補(bǔ)貼、租金補(bǔ)貼意味著租金可以低至租戶收入的25%-30%［5］。在NHA的規(guī)定下，教會(huì)組織、原住民組織、服務(wù)與居住組織能夠在管理非盈利住房中發(fā)揮更大的作用。

20世紀(jì)70年代末面對(duì)經(jīng)濟(jì)衰退，聯(lián)邦政府在限制政府支出和減少公共部門借款上達(dá)成共識(shí)，實(shí)施政策緊縮。1978年，社會(huì)輔助的租賃住房設(shè)計(jì)完全改變，公共住房、非盈利的、合作建房計(jì)劃被合并成一個(gè)綜合的非盈利計(jì)劃；政府不再提供抵押貸款，非盈利的、合作的住房機(jī)構(gòu)從“核準(zhǔn)的私人貸方”而不是直接從CMHC獲得貸款；提供社會(huì)輔助性租賃住房的主要計(jì)劃被重新設(shè)計(jì)以減少公共部門借款。盡管對(duì)低收入家庭的資助水平不變，但針對(duì)中等收入的租戶和房主的大部分資助項(xiàng)目被終止［6］。1986年，面對(duì)嚴(yán)重的預(yù)算赤字，聯(lián)邦政府終止非盈利和合作建房計(jì)劃［3］。盡管計(jì)劃架構(gòu)在20世紀(jì)80年代中期到1993年沒(méi)有大的變化，但是用于新建社會(huì)住房的聯(lián)邦預(yù)算穩(wěn)步下降［5］。1993年，聯(lián)邦政府中止大部分社會(huì)住房計(jì)劃，盡管持續(xù)為現(xiàn)有的社會(huì)住房協(xié)議提供運(yùn)行補(bǔ)貼，但是不再建設(shè)新的社會(huì)住房。從1996年開始，對(duì)現(xiàn)有社會(huì)住房的管理通過(guò)雙邊協(xié)議轉(zhuǎn)移給省政府［5］。

二、加拿大社會(huì)保障住房的主要形式

（一）公共住房

在加拿大，公共住房建設(shè)主要集中在二戰(zhàn)后到20世紀(jì)80年代［7］。公共住房計(jì)劃由政府資助和管理的針對(duì)低收入家庭的項(xiàng)目構(gòu)成。公共住房是政府資助和擁有的，由住戶繳納租金的住房，租金是基于收入的一定比例收取的。這樣的住房單元通常被稱為據(jù)入付租（RGI）單元，租金約是收入的25%-30%，租金不能涵蓋建筑的按揭還款和運(yùn)行成本，因此這些單元需要一個(gè)年度補(bǔ)貼，這些補(bǔ)貼由聯(lián)邦與省分擔(dān)［6］。

作為加拿大最早的社會(huì)住房形式，公共住房幾乎占到加拿大社會(huì)住房總量（約65萬(wàn)套）的1/3（20.5萬(wàn)套）。公共住房最初強(qiáng)調(diào)為家庭而建，后來(lái)強(qiáng)調(diào)為老年人而建：1970年以前3/4是家庭導(dǎo)向的，1970年后57%是為老年人建的。安大略省是最大的公共住房提供者，占55%，魁北克占20%，埃爾伯塔占9%，曼尼托巴占7%［8］。

公共住房項(xiàng)目由政府指定人員構(gòu)成的單一的董事會(huì)（BODs）管理。政策來(lái)自管理者，但管理者遠(yuǎn)離社區(qū)所面對(duì)的問(wèn)題，居民對(duì)社區(qū)的發(fā)展與管理沒(méi)有直接的發(fā)言權(quán)。研究表明，政府的政策與實(shí)踐導(dǎo)致了大型公共住房社區(qū)的衰落。這些項(xiàng)目已經(jīng)很難管理，建設(shè)與維持相當(dāng)昂貴，犯罪率的上升以及與大量低收入家庭集聚產(chǎn)生的其他社會(huì)問(wèn)題在這些社區(qū)已相當(dāng)普遍。

（二）非盈利住房

到20世紀(jì)60年代晚期，民眾普遍對(duì)公共住房和城市更新項(xiàng)目不滿。加拿大的住房專業(yè)人士和活動(dòng)家在20世紀(jì)70年代早期開始探索公共住房的替代方法［9］。在1973年，聯(lián)邦政府采用一種新型社會(huì)融合的、非市場(chǎng)的住房提供形式，即通過(guò)社區(qū)的和市屬非盈利的組織（第三方組織）來(lái)提供。

提供社會(huì)住房的第三方組織主要有三種形式：私人非盈利組織、公共非盈利組織和住房合作社，其中私人非盈利組織、公共非盈利組織提供的住房稱為非盈利住房，而住房合作社提供的住房稱為合作住房。第三方組織提供的住房在性質(zhì)上都是非盈利的，不能上市銷售，因此統(tǒng)稱為非營(yíng)利性住房。

聯(lián)邦政府大力支持非盈利性住房的建設(shè)，如1973年的非盈利性住房計(jì)劃和合作建房計(jì)劃中規(guī)定有資格的組織被授權(quán)獲得90%的貸款，8%的利率補(bǔ)貼；1978年新的非盈利與合作建房計(jì)劃中規(guī)定機(jī)構(gòu)能夠獲得的最大補(bǔ)助為市場(chǎng)利率與2%利率之間的差額［3］。

非盈利住房有兩種類型——私人非盈利住房：由社區(qū)組織（CBOs）擁有和運(yùn)營(yíng)，社區(qū)組織可以是教會(huì)、福利俱樂(lè)部、老年人組織、協(xié)會(huì)、種族-文化組織等；公共非盈利住房：主要是市屬的，由當(dāng)?shù)卣⒌淖》抗竟芾?。非盈利住房的住戶是混合的，包括按市?chǎng)基準(zhǔn)支付的和按RGI基準(zhǔn)支付的住戶。政府通過(guò)租金補(bǔ)貼計(jì)劃（RSP），對(duì)租住在非盈利組織運(yùn)作的住房中的低收入租戶進(jìn)行補(bǔ)貼，租戶根據(jù)收入繳納租金，政府彌補(bǔ)這種租金與市場(chǎng)租金的差額。居民可以通過(guò)董事會(huì)對(duì)社區(qū)管理有發(fā)言權(quán)，但董事會(huì)沒(méi)有必要對(duì)居民負(fù)責(zé)。

（三）合作住房

CMHC在1966年建造了第一個(gè)合作社住房項(xiàng)目——溫尼伯柳樹公園［10］，從那時(shí)起，盡管聯(lián)邦政府、省政府在不同時(shí)期對(duì)這一方式的資助差異很大，此種方式一直是加拿大社會(huì)住房發(fā)展的主要方式。

住房合作社的主導(dǎo)形式是非權(quán)益的，住房不能在私有市場(chǎng)上出售，房產(chǎn)是集體產(chǎn)權(quán)。在一個(gè)合作社中，居民被稱為成員，他們有居住安全感，因?yàn)橹灰麄冏袷厣鐓^(qū)規(guī)定并交納社區(qū)住房建設(shè)費(fèi)用，他們就可以長(zhǎng)期居住。合作社的成員是混合的，包括按市場(chǎng)基準(zhǔn)支付的和按RGI基準(zhǔn)支付的住戶。

住房合作社由居民管理，每個(gè)成員有平等的表決權(quán)，完全有機(jī)會(huì)參與合作社事務(wù)。董事會(huì)每年從成員中選舉產(chǎn)生。有些合作社雇傭員工或外部資源從事某些或全部的物業(yè)管理工作。最終的責(zé)任和決策制定由所有成員通過(guò)董事會(huì)和成員大會(huì)決定。合作社居民在管理和運(yùn)營(yíng)上的自愿貢獻(xiàn)顯著降低了運(yùn)行支出。根據(jù)CMHC1992年的研究，與公共住房（由聯(lián)邦或省政府所有）相比，住房合作社節(jié)省40%的運(yùn)營(yíng)費(fèi)，原因：（1）不同的目標(biāo)，公共住房100%是為低收入家庭的，合作住房支持混合收入社區(qū)；（2）不同的管理方法，合作住房主要依賴于居民的參與，而公共住房完全由員工管理。

通過(guò)對(duì)超過(guò)300個(gè)項(xiàng)目的9 000個(gè)居民的訪談，每月合作社成員平均參與管理活動(dòng)的時(shí)間在6.72-12.39小時(shí)之間。另外，與公共或私人的非盈利住房相比，住房合作社也節(jié)省20%的運(yùn)行費(fèi)。

三、加拿大社會(huì)保障住房發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）完善的法律法規(guī)

加拿大政府主要通過(guò)頒布法律法規(guī)來(lái)促進(jìn)社會(huì)住房的健康發(fā)展，正確處理社會(huì)住房與私有市場(chǎng)住房的關(guān)系，保證住房市場(chǎng)與社會(huì)發(fā)展的繁榮、可持續(xù)。在加拿大，與社會(huì)住房密切相關(guān)的法律主要有兩部：《國(guó)家住房法（NHA）》與《加拿大抵押與住房公司法（CMHCA）》。

NHA制定于1935年，為加拿大聯(lián)邦政府住房政策的總綱領(lǐng)，該法明確指出其宗旨為“促進(jìn)新房屋建造，促進(jìn)現(xiàn)有住房的維修更新和改善住宅和生活條件”。該法案自制定之日起經(jīng)過(guò)不斷的修訂，其要素不斷完善，現(xiàn)已包括住房貸款、租賃住房、土地集中與出租、建筑改造與維護(hù)、住房調(diào)查與研究、公共住房、新區(qū)開發(fā)、住房發(fā)展等重要方面［11］。NHA明確CMHC、省政府、市政府在住房相關(guān)方面的責(zé)任與義務(wù)，如在公共住房領(lǐng)域，NHA規(guī)定CMHC可以與任何省及其代理機(jī)構(gòu)或任何公共住房機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)項(xiàng)目；CMHC可以向省、市政府當(dāng)局或公共住房機(jī)構(gòu)提供貸款和優(yōu)惠或免除債務(wù)等。CMHCA則規(guī)定了CMHC的董事會(huì)的構(gòu)成、公司的宗旨與權(quán)力、公司的業(yè)務(wù)運(yùn)作、附帶權(quán)力等，對(duì)抵押貸款、貸款擔(dān)保、合作、協(xié)議、儲(chǔ)備金等做了明確說(shuō)明［12］。

（二）強(qiáng)有力的住房管理機(jī)構(gòu)

按照CMHCA，聯(lián)邦政府設(shè)立專門的國(guó)營(yíng)機(jī)構(gòu)——加拿大抵押和住房公司（CMHC）參與社會(huì)住房項(xiàng)目的開發(fā)和管理。CMHC成立于1946年，成立之初為中央抵押與住房公司，1979年更名為加拿大抵押和住房公司。國(guó)家住房法案賦予其在住房金融、社會(huì)住房、住房研究與開發(fā)領(lǐng)域的權(quán)力，也是政府在住房政策上的首要顧問(wèn)。CMHC是加拿大15家最大型金融機(jī)構(gòu)之一，管理接近139億美元的資產(chǎn)，主要是在土地與住房項(xiàng)目的貸款與投資［9］。

聯(lián)邦政府通過(guò)CMHC提供住房補(bǔ)助的大部分資金，決定政策走向。省負(fù)責(zé)詳細(xì)的計(jì)劃提供與設(shè)計(jì)。市負(fù)責(zé)土地利用規(guī)劃與區(qū)劃，對(duì)住房建設(shè)與發(fā)展的進(jìn)度產(chǎn)生重要影響。CMHC與省的住房項(xiàng)目的年度運(yùn)行協(xié)議決定：公共住房機(jī)構(gòu)或私人的非盈利組織是否將獲得資助？將服務(wù)于什么群體？以及新建住房的地理位置［6］。

另外，加拿大大部分城市設(shè)立了非盈利的住房機(jī)構(gòu)，目的是管理公共住房。有些城市也形成準(zhǔn)市屬的企業(yè)來(lái)開發(fā)住房，如蒙特利爾住房與開發(fā)公司購(gòu)買與翻新內(nèi)城老物業(yè)，然后將管理和所有權(quán)轉(zhuǎn)交給社區(qū)非盈利組織和住房合作社。除了城市住房機(jī)構(gòu)，有大量的非盈利社區(qū)組織在不同層級(jí)政府住房計(jì)劃下管理、改善、提供住房。始于1973年并于1978年得以強(qiáng)化的CMHC非盈利與合作住房建設(shè)計(jì)劃不僅為住房提供資金，也為社區(qū)資源組織（CROs）提供資金。這些組織由住房活動(dòng)家和專業(yè)人士如建筑師、規(guī)劃師、律師、會(huì)計(jì)師組成，已成為強(qiáng)大的、富有知識(shí)的住房游說(shuō)團(tuán)體［9］。

（三）多元化的社會(huì)住房融資

加拿大社會(huì)住房建設(shè)與管理的資金來(lái)源廣泛，主要包括政府財(cái)政直接撥款、抵押貸款、擔(dān)?；稹⒚耖g資本等多種形式。政府財(cái)政直接撥款在戰(zhàn)后初期的城市更新、貧民窟清理、聯(lián)邦-省公共住房項(xiàng)目中十分常見，通常的分擔(dān)比例是聯(lián)邦政府占75%、省政府占25%。1954年，為降低抵押貸款首付款比例，提高中低收入家庭住房購(gòu)買能力，加拿大議會(huì)重新修訂《國(guó)家住房法》，授權(quán)CMHC向低首付款的抵押貸款提供100％擔(dān)保，以此鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放低首付款的抵押貸款。1973年修訂的《國(guó)家住房法》，規(guī)定非盈利的、合作的機(jī)構(gòu)可以從CMHC獲得貸款。CMHC通過(guò)優(yōu)惠的利率、資本補(bǔ)貼等方式充分調(diào)動(dòng)了第三方組織參與社會(huì)住房建設(shè)與管理上的積極性，使教會(huì)組織、原住民組織、服務(wù)與居住組織等第三方組織在管理非盈利性住房中發(fā)揮更大的作用。1991年，CMHC建立加拿大住房公私伙伴中心，進(jìn)一步促進(jìn)非盈利性、可支付住房項(xiàng)目上的公私合作。

同時(shí)，政府還積極推動(dòng)社會(huì)住房融資來(lái)源的創(chuàng)新。1987年，CMHC引入抵押貸款擔(dān)保證券作為其在個(gè)人居住抵押投資上的一種替代，有助于確保對(duì)住房金融的低成本資金供應(yīng)，保持房主盡可能低的抵押貸款成本。2001年，通過(guò)引入加拿大抵押貸款債券，住房支付能力得到提升，抵押債券的目的旨在確保低成本抵押資金的供應(yīng)和保持利率低水平［10］。融資手段的創(chuàng)新在減輕政府經(jīng)濟(jì)壓力的同時(shí)，也確保了社會(huì)住房資金來(lái)源的可持續(xù)與穩(wěn)定性，為確保中低收入家庭住房供給和降低社會(huì)住房的開發(fā)與管理成本提供了保證。

（四）不同收入家庭的混合居住政策

加拿大支持混合收入住房，包括多種單元的混合。這種住房在20世紀(jì)70年代早期和80年代中期得以發(fā)展。為了避免“貧民窟”社區(qū)的產(chǎn)生及不同收入階層居住空間的分異，聯(lián)邦政府通過(guò)實(shí)施非盈利的、合作住房等不同的社會(huì)住房計(jì)劃，制定計(jì)劃實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)與要求，有效促進(jìn)不同收入階層居民的混合居住，在很大的程度上促進(jìn)了社會(huì)融合。

20世紀(jì)60-70年代，由于人們批評(píng)公眾住房使得窮人集中居住造成諸多社會(huì)問(wèn)題，從1973年開始，新的社會(huì)住房計(jì)劃的作法是政府出錢為低收入者建非盈利房屋，并以稍低于市場(chǎng)房屋的價(jià)格賣給或租給低收入或中等收入的家庭，同時(shí)在這種住房的居民中參夾進(jìn)去享受公眾住房條件的房客。聯(lián)邦政府還創(chuàng)造性的推行住房合作社，規(guī)定合作社必須由5人以上組成，他們的收入不一定低但有公德心，不牟利，愿為社會(huì)住房出力；住房公司對(duì)這類住房給予支持；合作社資金來(lái)源一般從工會(huì)或銀行貸款，利息為11％，房屋建好后不許出賣，只租給合作社的成員和窮人居住，除本金外房客只付2％的利息，余9％由住房公司貼息補(bǔ)助；住房的各個(gè)方面管理工作由合作社董事會(huì)負(fù)責(zé)，全部過(guò)程不贏利；CMHC特別要求必須把所建房屋的1/4租給窮人。這些人享有如同公眾住房房客根據(jù)收入交房租的補(bǔ)貼，且合作社董事會(huì)還必須對(duì)此情況保密，以維護(hù)這部分房客的體面和尊嚴(yán)。上述做法極大的促進(jìn)了非盈利住房和合作住房中不同階層，如合作社成員、中等收入家庭、低收入家庭等的混合居住。

四、對(duì)我國(guó)住房保障體系建設(shè)的啟示

（一）法律法規(guī)完善

加拿大社會(huì)住房保障政策的有效實(shí)施，依賴于完善的住房保障法律、法規(guī)的規(guī)范與約束。我國(guó)自20世紀(jì)80年代啟動(dòng)的住房制度改革，雖然在不同的時(shí)期曾經(jīng)頒布了相應(yīng)的條令，但迄今為止，還沒(méi)有一部專門涉及住房保障的法令，與國(guó)民生活密切相關(guān)的《住宅法》、《住房保障法》尚處于空白狀態(tài)［13］。住房保障的很多政策措施主要是以國(guó)務(wù)院和各部委文件或辦法的形式出臺(tái)，如1999年住建部頒布的《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》、2004年住建部頒布的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》、2007年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》、2010年住建部聯(lián)合七部委制定的《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》等。在以文件指導(dǎo)為主的行政管理政策下，住房保障制度往往變化較大，且缺乏權(quán)威性，同時(shí)因地方行政主管部門的不同認(rèn)識(shí)也會(huì)使政策出現(xiàn)難以為繼的現(xiàn)象；而法律的不健全更會(huì)給一些享受住房保障的弱勢(shì)群體造成維權(quán)的困難。

為貫徹執(zhí)行國(guó)家住房保障的意圖，保證公民的基本居住權(quán)，維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，我國(guó)應(yīng)盡快制定出臺(tái)住房保障的法律，如《住房保障法》或《基本住房保障法》。結(jié)合加拿大的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，該法律應(yīng)該包括以下主要內(nèi)容：保障性住房的明確含義、主要保障對(duì)象的選擇（最低收入家庭、中低收入家庭、外來(lái)務(wù)工人員、新就業(yè)大學(xué)生等）、住房保障的主要方式（廉租房、公共租賃住房、租金補(bǔ)貼等）、不同利益主體在住房保障中的責(zé)任與義務(wù)（各級(jí)政府的責(zé)任、政府與非政府組織的關(guān)系等）、住房保障的資金籌集與融資創(chuàng)新（財(cái)政投資、低息貸款、抵押擔(dān)保、基金證券等）。

（二）管理機(jī)構(gòu)建設(shè)

由于歷史的原因，我國(guó)的保障性住房管理機(jī)構(gòu)十分龐雜，這導(dǎo)致了住房保障政出多門的現(xiàn)象。一般來(lái)說(shuō)，保障性住房的土地出讓由國(guó)土部門負(fù)責(zé)，保障性住房的建設(shè)由建設(shè)部門管理，保障性住屋的日常管理由房屋管理部門負(fù)責(zé)，保障對(duì)象的資格審查由民政部門以及街道辦事處（居委會(huì)）等來(lái)完成，此外還需要財(cái)政、稅務(wù)等部門的配合。在目前的政府機(jī)構(gòu)職能中，即使在大部制改革之后，無(wú)論是“住房和城鄉(xiāng)建設(shè)”部門或者“住房保障和房屋管理”部門或者政府其他部門中都沒(méi)有設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，對(duì)保障性住房這一房地產(chǎn)市場(chǎng)的重要組成部分進(jìn)行管理，因此保障性住房容易處于“多人管理”，卻又“無(wú)人管理”的局面［14］。

為避免不同部門之間的協(xié)調(diào)困難、改善責(zé)任關(guān)系，保證保障性住房的建設(shè)速度、質(zhì)量、后續(xù)管理，真正服務(wù)于最需要的群體，借鑒加拿大社會(huì)住房的管理經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合加拿大抵押與住房公司（CMHC）的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)住房社會(huì)保障制度中可采取由中央政府宏觀管理，地方政府(特別是城鎮(zhèn)政府)微觀管理，社會(huì)有關(guān)力量共同參與的實(shí)施辦法［15］；有必要成立從中央到地方統(tǒng)一的保障性住房管理部門，對(duì)保障性住房的土地獲取、資金籌集、房屋建設(shè)、保障對(duì)象等進(jìn)行綜合管理，明確各級(jí)機(jī)構(gòu)之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系，通過(guò)合同協(xié)議、資金分?jǐn)?、抵押?dān)保等方式推動(dòng)中央、省、市政府部門加快保障性住房的建設(shè)；通過(guò)創(chuàng)新保障方式、融資模式、利益共享關(guān)系等建立政府部門與非政府組織的合作伙伴關(guān)系，充分發(fā)揮其在保障性住房建設(shè)、管理中的作用。

（三）融資機(jī)制創(chuàng)新

融資機(jī)制是住房保障體系的核心環(huán)節(jié)，明確政府在保障性住房融資機(jī)制中的主導(dǎo)地位是確保建設(shè)資金有效供給，實(shí)現(xiàn)保障性住房建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵［16］。從目前情況看，我國(guó)保障性住房建設(shè)資金來(lái)源較多：財(cái)政預(yù)算、住房公積金、銀行貸款、土地出讓凈收益，但每一項(xiàng)能提供的資金都很少，影響保障性住房建設(shè)順利推進(jìn)。以2011年我國(guó)保障性住房建設(shè)為例，全年計(jì)劃新開工建設(shè)保障性住房、棚戶區(qū)改造住房共1 000萬(wàn)套，重點(diǎn)發(fā)展公共租賃住房。中央財(cái)政預(yù)算擬安排補(bǔ)助資金1 030億元。以每套10萬(wàn)元（含公共設(shè)施配套投資）投資來(lái)保守估計(jì)，就需要10 000億元，而中央財(cái)政投入僅占1/10。同時(shí)考慮到地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展局部利益、短期利益的驅(qū)使下對(duì)投資保障性住房努力不足，因此完成年度住房保障任務(wù)的資金壓力很大。

為保證保障性住房資金來(lái)源的充足與穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)政府保障住房的目標(biāo)，需要積極探索融資的新路，獲取多元化的資金來(lái)源。結(jié)合CMHC運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，（1）可以通過(guò)完善法律、簽訂合同與協(xié)議明確中央、省、市在保障性住房建設(shè)中的資金分擔(dān)；（2）在上海、重慶探索房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在全國(guó)層面逐步鋪開（在發(fā)達(dá)國(guó)家房產(chǎn)稅是保障性住房長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)政來(lái)源）；（3）可以探索中長(zhǎng)期債券、保險(xiǎn)資金、信托資金和房地產(chǎn)信托投資基金等融資渠道；（4）可以嘗試建立保障性住房抵押貸款的公共擔(dān)保機(jī)制，低息減稅等優(yōu)惠政策支持、鼓勵(lì)、刺激民間資本參與保障性住房的建設(shè)與管理等。

（四）空間選址優(yōu)化

目前我國(guó)保障性住房的運(yùn)作模式加劇了低收入群體的空間集聚，原因在于：（1）在空間布局保障性住房大多選址過(guò)于偏遠(yuǎn)的、配套設(shè)施不全的區(qū)域；同時(shí)由于《廉租住房管理辦法》規(guī)定，廉租房以收購(gòu)現(xiàn)有舊住房為主，限制集中興建廉租住房，因而我國(guó)保障性住房的新建以經(jīng)濟(jì)適用房為主，而經(jīng)濟(jì)適用房當(dāng)前的建設(shè)方式絕大多數(shù)為獨(dú)立集中建設(shè)，混合建設(shè)的方式較為少見［17］。（2）在我國(guó)現(xiàn)行的保障性住房有關(guān)的規(guī)劃、辦法、政策中并沒(méi)有混居政策的相關(guān)設(shè)計(jì)，同時(shí)我國(guó)又存在保障性住房集中建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)——被市場(chǎng)放大了的地方利益驅(qū)動(dòng)［18］。

為防止低收入群體的集聚所帶來(lái)的一系列社會(huì)問(wèn)題，如貧困惡性循環(huán)、犯罪率上升、社會(huì)安全感的喪失等，實(shí)現(xiàn)保障性住房在社會(huì)保障中的作用，維護(hù)社會(huì)的和諧、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，結(jié)合加拿大社會(huì)住房的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)的保障性住房的政策措施中應(yīng)貫徹“混居”的理念。可以借鑒加拿大住房合作社在非政府組織、私有市場(chǎng)參與的住房中規(guī)定中低收入群體的比例以及對(duì)這些群體保護(hù)其隱私的獨(dú)特做法，在制度設(shè)計(jì)上促進(jìn)混合居?。幌虻褪杖胝咛峁?biāo)準(zhǔn)住房補(bǔ)貼，使他們有能力在市場(chǎng)尋找合適的住房。

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Development and Enlightenment of Canadian Social Security Housing

ZHAN Hao-yong1，CHEN Zai-qi2

(1.Department of Finance and Economy，Guangxi University of Technology，Liuzhou 545006，China;

2.Institute of Macro Economy，Guangdong Academy of Social Sciences，Guangzhou 510610，China)

Abstract:To develop social housing， particularly non-profit housing， not only is a successful resolution for Canadian families with a low and moderate income to deal with housing problems， but also is an important manifestation of social welfare of Canada， as a welfare state. This article firstly outlines the development process of social housing in Canada. Then it generally summaries the main forms of social housing in Canada， including public housing， non-profits housing， cooperatives housing， from such perspectives as the key suppliers， sources of financing， levels of tenants， operation and management. And then the government′s role on the development of social housing in Canada and its actual effect of policy evaluation are evaluated. Finally， based on existing problems on affordable housing in China， the enlightenment of Canadian experience for our future are presented.

Key words:social housing in Canada; public housing; non-profit housing

（責(zé)任編輯：嚴(yán)元）