新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)立法研究

摘要：老有所養(yǎng)、農(nóng)民社會保險(xiǎn)權(quán)、中國農(nóng)民的特殊性、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、國家財(cái)政收入快速增長，分別構(gòu)成新農(nóng)保立法的倫理基礎(chǔ)、權(quán)利基礎(chǔ)、社會基礎(chǔ)、政策基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。新農(nóng)保立法具有相應(yīng)的根本法律依據(jù)和一般法律依據(jù)，保障農(nóng)民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合構(gòu)成了新農(nóng)保的立法原則。立法可以提升農(nóng)民對新農(nóng)保的良好預(yù)期，可以明確新農(nóng)保在我國社會經(jīng)濟(jì)生活中的重要地位，可以為新農(nóng)保提供基本的法定標(biāo)準(zhǔn)和法律制度框架，可以妥善安排好不同農(nóng)村社會保障制度之間的銜接，可以為我國農(nóng)民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供法制保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會養(yǎng)老保險(xiǎn)；立法

中圖分類號：DF475 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

為了解決農(nóng)村的養(yǎng)老問題，我國從2009年起開始開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡稱“新農(nóng)?！?試點(diǎn)工作，并頒布了《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2009〕32號，以下簡稱“指導(dǎo)意見”）。新農(nóng)保不僅是一項(xiàng)重大的惠農(nóng)政策，更是國家促進(jìn)社會公平正義、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品均等化的重大舉措。目前，研究新農(nóng)保的成果很多，但鮮有專門探討新農(nóng)保立法方面的論文。由于新農(nóng)保立法是一個(gè)與新農(nóng)保密切相關(guān)的問題，具有相當(dāng)大的研究價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，新農(nóng)保要保持可持續(xù)發(fā)展，對其進(jìn)行立法是一個(gè)不能回避的現(xiàn)實(shí)問題?！傲⒎ㄊ怯商囟ǖ闹黧w，依據(jù)一定職權(quán)和程序，運(yùn)用一定技術(shù)，制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止法的活動(dòng)，其直接目的是要產(chǎn)生和變更這種特定的社會規(guī)范”［1］。在我國，立法包括中央立法和地方立法，除了特別指出之外，本文所指的立法為中央立法。

一、新農(nóng)保立法的必要性

到目前為止，我國還沒有一部專門規(guī)范農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的法律法規(guī)，只是在一些相關(guān)法律中對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)問題做了零散的規(guī)定。自新農(nóng)保試點(diǎn)以來，起主要作用的是國務(wù)院的規(guī)范性文件《指導(dǎo)意見》，該文件是全國新農(nóng)保試點(diǎn)工作的綱領(lǐng)性文件，實(shí)際上起到了法律法規(guī)的作用。但隨著新農(nóng)保試點(diǎn)工作的不斷深入和《社會保險(xiǎn)法》的頒布，《指導(dǎo)意見》的局限性日漸顯現(xiàn)出來，新農(nóng)保立法的必要性日趨強(qiáng)烈。

1.立法可以提升農(nóng)民對新農(nóng)保的良好預(yù)期?！伴L期以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一直是依靠各級政府的政策條例加以引導(dǎo)，實(shí)行農(nóng)民自愿參加的原則，由于政策條例不具有法律效力，其結(jié)果是制度的隨意性增大，容易隨著經(jīng)濟(jì)、政治和環(huán)境的變化而變化”［2］?！傲⒎ǖ臏蟛粌H嚴(yán)重影響了我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立與正常運(yùn)行，而且使我國在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方面取得的部分成果也很難從制度上給與鞏固，會使國家政策的民眾信任度降低”［3］。根據(jù)筆者對新農(nóng)保進(jìn)行調(diào)查研究的結(jié)果，由于新農(nóng)保是個(gè)新生事物，部分農(nóng)民擔(dān)心中央的政策將來有變而導(dǎo)致養(yǎng)老金不能及時(shí)足額發(fā)放，對新農(nóng)保缺乏良好的預(yù)期。筆者認(rèn)為解決這一問題除了加強(qiáng)宣傳工作之外，關(guān)鍵在于加快新農(nóng)保的立法工作，以法律的權(quán)威性、普遍適用性、穩(wěn)定性來提升農(nóng)民對新農(nóng)保的良好預(yù)期，給廣大農(nóng)民吃下“定心丸”，打消廣大農(nóng)民的顧慮。

2.立法可以明確新農(nóng)保在我國社會經(jīng)濟(jì)生活中的重要地位。長期以來，我國對于農(nóng)民的養(yǎng)老問題重視不夠，加劇了城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)，影響了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城鄉(xiāng)和諧。新農(nóng)保在我國社會經(jīng)濟(jì)生活中具有重要的地位，它關(guān)系到幾億農(nóng)民的晚年生活保障和城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品均等化的進(jìn)程。新農(nóng)保的實(shí)施顯示農(nóng)民養(yǎng)老問題已經(jīng)納入了社會全面進(jìn)步的國家戰(zhàn)略考慮之中，對于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有特別重要的意義。對于這樣一個(gè)具有長期戰(zhàn)略意義的國家行為，通過立法將其長期化和制度化，可以明確其在我國社會經(jīng)濟(jì)生活中的重要地位，符合我國當(dāng)前社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

3．立法可以為新農(nóng)保提供基本的法定標(biāo)準(zhǔn)和法律制度框架。法律制度因其公正性、嚴(yán)密性、可操作性比較強(qiáng)，在社會生活中起到的法定標(biāo)準(zhǔn)和基本框架作用無可替代。新農(nóng)保立法可以為新農(nóng)保提供基本的法定標(biāo)準(zhǔn)和法律制度框架，確保新農(nóng)保的健康發(fā)展。這種基本的法定標(biāo)準(zhǔn)和法律制度框架不同于政策標(biāo)準(zhǔn)和政策框架，它以法律的形式統(tǒng)一規(guī)定新農(nóng)保的基本原則、實(shí)質(zhì)內(nèi)容、籌資機(jī)制、支付條件、待遇水平、運(yùn)營方式、監(jiān)督管理及法律責(zé)任等內(nèi)容，從而為新農(nóng)保的有序?qū)嵤┖涂沙掷m(xù)發(fā)展提供良好的法制環(huán)境。

4．立法可以妥善安排好不同農(nóng)村社會保障制度之間的銜接。改革開放以來，我國農(nóng)村社會保障制度在社會急劇轉(zhuǎn)型的過程中逐步構(gòu)建，不同制度之間難免存在非協(xié)調(diào)性。目前，新農(nóng)保與失地農(nóng)民社會保障、農(nóng)民工社會保險(xiǎn)、農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助、農(nóng)村五保供養(yǎng)、農(nóng)村最低生活保障制度等之間存在著某些重疊和沖突，這些重疊和沖突最終必須依靠立法作出相應(yīng)的規(guī)定，從而在制度安排的統(tǒng)一框架內(nèi)得到比較完善的解決，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村不同社會保障制度之間的良性銜接。

5．立法可以為我國農(nóng)民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供法制保障。以法律法規(guī)的形式對農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利加以明確的規(guī)定是西方發(fā)達(dá)國家普遍遵守的一個(gè)原則。2009年以來，雖然我國的新農(nóng)保依靠各級政府的政策指導(dǎo)，取得了不少經(jīng)驗(yàn)和巨大的成績，但政策畢竟不同于法律，政策缺乏穩(wěn)定性和長久的約束性，不利于農(nóng)民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因此，我國應(yīng)當(dāng)借鑒國際上其他國家的通常做法，根據(jù)我國的實(shí)際情況，盡快制定具有中國特色的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)，將農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利法定化，從而促進(jìn)和保障我國廣大農(nóng)民的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

二、新農(nóng)保立法的法理基礎(chǔ)

新農(nóng)保立法的法理基礎(chǔ)是指客觀存在的，能夠從根本上對新農(nóng)保立法起到基本支撐作用的社會現(xiàn)實(shí)和社會理性，筆者認(rèn)為新農(nóng)保立法具有如下法理基礎(chǔ)：

1．老有所養(yǎng)是新農(nóng)保立法的倫理基礎(chǔ)。孔子說“大道之行也，天下為公，選賢與能，講信修睦。故人不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子；使老有所終，壯有所用，幼有所長，矜、寡、孤、獨(dú)、廢疾者皆有所養(yǎng)；男有分，女有歸”（《禮記·禮運(yùn)篇》），孟子說“五畝之宅，樹之以桑，五十者可以衣帛矣；雞豚狗彘之畜，無失其時(shí)，七十者可以食肉矣；百畝之田，勿奪其時(shí)，數(shù)口之家可以無饑矣；謹(jǐn)庠序之教，申之以孝悌之義，頒白者不負(fù)戴于道路矣”（《孟子·梁惠王上》），孟子還說“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”（《孟子·梁惠王上》）。從孔子、孟子的上述言論來看，老有所養(yǎng)是中華民族的傳統(tǒng)道德，在古代也是一種美好的社會理想。雖然如此，但中國幾千年以來并未建立社會化的農(nóng)村養(yǎng)老制度。1951年新中國頒布《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，我國的社會保障制度開始建立，但是當(dāng)時(shí)對城市居民實(shí)行傾斜政策，占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民沒有被納入社會保險(xiǎn)之列。自此以后，農(nóng)民一直被排除在正規(guī)的社會保險(xiǎn)制度之外，農(nóng)民的養(yǎng)老問題沿襲傳統(tǒng)的路徑，以家庭和自我保障為主，形成了典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)養(yǎng)老體系。

改革開放以后，基于以下原因，農(nóng)村的養(yǎng)老問題逐步顯性化：第一，計(jì)劃生育政策在農(nóng)村的嚴(yán)格執(zhí)行，使得我國農(nóng)村家庭小型化的趨勢越來越明顯；第二，雖然農(nóng)村的生育率高于城市，但農(nóng)村青年向城鎮(zhèn)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，大大削弱了農(nóng)村家庭的傳統(tǒng)養(yǎng)老功能，傳統(tǒng)的家庭代際養(yǎng)老模式遇到了無法逾越的障礙；第三，20世紀(jì)80年代以來，我國開始步入人口老齡化階段，根據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，大陸31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和現(xiàn)役軍人的人口中，60歲及以上老年人口達(dá)1.78億人，占總?cè)丝诘?3.26%①，而目前正在進(jìn)行的國家應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略研究表明我國農(nóng)村人口老齡化的程度已經(jīng)達(dá)到15.4％，比全國13.26％的平均水平高出2.14個(gè)百分點(diǎn)，高于城市老齡化程度②?？偟膩碇v，農(nóng)村核心家庭增多，家庭代際養(yǎng)老功能弱化，農(nóng)村老年人口急速增加，對傳統(tǒng)的老有所養(yǎng)倫理提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這就必然要求政府維護(hù)老有所養(yǎng)的傳統(tǒng)倫理底線，建立相應(yīng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以保障農(nóng)村居民晚年基本生活的需要。

2．農(nóng)民社會保險(xiǎn)權(quán)是新農(nóng)保立法的權(quán)利基礎(chǔ)。社會保險(xiǎn)權(quán)的內(nèi)容比較豐富，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)、工傷保險(xiǎn)權(quán)、失業(yè)保險(xiǎn)權(quán)、醫(yī)療保險(xiǎn)權(quán)、生育保險(xiǎn)權(quán)等子權(quán)利項(xiàng)目。在社會保障權(quán)的體系中，社會保險(xiǎn)權(quán)是最核心的一種權(quán)利，可以將其稱為“最核心社會保障權(quán)”。在現(xiàn)代工業(yè)化社會中，社會保險(xiǎn)權(quán)具有特別重要的意義，一方面，在社會化大生產(chǎn)的過程中，年老、疾病、失業(yè)、傷殘、生育等社會風(fēng)險(xiǎn)對勞動(dòng)者個(gè)人的影響加劇；另一方面，隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，家庭逐漸核心化，個(gè)人依托家庭抵御社會風(fēng)險(xiǎn)的可能性嚴(yán)重降低。在這種情形下，社會保險(xiǎn)權(quán)逐步成為勞動(dòng)者在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的關(guān)鍵性權(quán)利。需要指出的是，農(nóng)民社會保險(xiǎn)權(quán)的實(shí)在化與兩個(gè)背景有關(guān)。一是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)的市場化和專業(yè)化程度不斷提高，農(nóng)民作為市場主體參與各種市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成為普遍的社會現(xiàn)象，農(nóng)民實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成為了社會化大生產(chǎn)的重要參加者。二是社會保險(xiǎn)法由作為勞動(dòng)法體系的組成部分轉(zhuǎn)向作為社會保障法體系的組成部分?！吧鐣ｋU(xiǎn)制度作為社會保障法體系的組成部分較之作為勞動(dòng)法體系的組成部分，其中一個(gè)顯著區(qū)別在于，社會保險(xiǎn)的范圍不再以勞動(dòng)關(guān)系為界限，一國境內(nèi)的居民，無論有無勞動(dòng)關(guān)系，都可以成為社會保險(xiǎn)的對象”［4］。在上述兩個(gè)背景之下，農(nóng)民的社會保險(xiǎn)權(quán)構(gòu)成了建立新農(nóng)保制度的權(quán)利基礎(chǔ)。

3．中國農(nóng)民的特殊性是新農(nóng)保立法的社會基礎(chǔ)。盡管中國當(dāng)前正處于由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的重要?dú)v史時(shí)期，并且這種轉(zhuǎn)型已經(jīng)取得了巨大的成就，但是中國農(nóng)民的特殊性仍然非常突出，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）農(nóng)民作為一個(gè)社會主體將長期存在。無論是作為身份農(nóng)民還是作為職業(yè)農(nóng)民③，農(nóng)民在我國作為一個(gè)社會主體的存在將是一個(gè)長期的歷史過程。即使在城鄉(xiāng)一體化的框架下，一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，也還有很大部分的農(nóng)民將轉(zhuǎn)化為職業(yè)農(nóng)民，而且，這種將農(nóng)民從身份農(nóng)民轉(zhuǎn)化為職業(yè)農(nóng)民的路徑切合中國的實(shí)際情況和社會發(fā)展的需要。（2）農(nóng)民主體的貧弱性短期內(nèi)難以改變。在我國當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)中，農(nóng)民主要是與市民相對應(yīng)的身份群體，農(nóng)民雖然人數(shù)眾多，但相對于市民來說，農(nóng)民是弱勢群體，市民的經(jīng)濟(jì)收入整體上遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)民④，市民享受的公共服務(wù)也遠(yuǎn)多于農(nóng)民，并且由于制度的慣性，這種狀況在短期內(nèi)難以改變。（3）農(nóng)民人數(shù)的絕對規(guī)模巨大，盡管我國近年來的城市化一直保持著較快的速度，但農(nóng)民人數(shù)的絕對規(guī)模仍將非常巨大。社會存在決定了社會需要，中國農(nóng)民上述特殊性的存在，新農(nóng)保制度的建立無疑成為了一種農(nóng)村社會發(fā)展的長期需要，即中國農(nóng)民的特殊性是建立新農(nóng)保制度的社會基礎(chǔ)。

4．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是新農(nóng)保立法的政策基礎(chǔ)。黨的十六大提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會的重大任務(wù)”，黨的十六屆三中全會進(jìn)一步明確要按照“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求全面建設(shè)小康社會，將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展擺在首位。在黨的十六屆四中全會上，胡錦濤同志提出了“兩個(gè)趨向”的重要論斷：“縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程，在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向”。有學(xué)者認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是指黨和國家及各級政府在謀劃城鄉(xiāng)關(guān)系與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步時(shí)，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其賴以存在的政策和制度安排，構(gòu)建城市和鄉(xiāng)村相互兼顧、協(xié)調(diào)發(fā)展的平臺［5］。新農(nóng)保制度正是這樣一個(gè)平臺，它在削平城市與農(nóng)村的養(yǎng)老制度鴻溝方面邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，是打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要舉措，反過來看統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為新農(nóng)保制度的建立提供了充分的政策基礎(chǔ)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策的具體化之一［6］。

5．國家財(cái)政收入快速增長是新農(nóng)保立法的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。新農(nóng)保不同于商業(yè)保險(xiǎn)，在性質(zhì)上屬于社會保險(xiǎn)的一種，具有共濟(jì)性、公平性、安全性等特征，必須以國家的公共財(cái)政為支撐。因此，國家具有比較強(qiáng)的財(cái)政支付能力是建立新農(nóng)保制度的前提條件。改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)獲得了長足的發(fā)展，國家財(cái)政收入快速增長。1978年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值只有3 645億元，在世界主要國家中位居第10位。人均國民總收入僅190美元，位居全世界最不發(fā)達(dá)的低收入國家行列。改革開放的推進(jìn)不斷為發(fā)展注入生機(jī)和活力，我國經(jīng)濟(jì)迅速走上快速發(fā)展的軌道。1979-2007年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值年均實(shí)際增長9.8%，不僅明顯高于1953-1978年平均增長6.1%的速度，而且也大大高于同期世界經(jīng)濟(jì)年平均增3.0%的速度。國內(nèi)生產(chǎn)總值由1978年的3 645億元迅速躍升至2007年的249 530億元。到2010年年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到397 983億元，按平均匯率折算達(dá)到58 791億美元，成為僅次于美國的世界第二大經(jīng)濟(jì)體。經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展帶來了國家財(cái)政收入的穩(wěn)定增長。1978年我國財(cái)政收入僅1 132億元，1985年翻了一番，達(dá)到2005億元，1993年再翻一番，達(dá)到4 349億元，1999年跨上1萬億臺階，達(dá)到11 444億元，2003年超過2萬億元，達(dá)到21 715億元，2007年國家財(cái)政收入已經(jīng)超過5萬億元，達(dá)到51 322億元，2010年全國財(cái)政收入更是達(dá)到83 080億元⑤。從公共財(cái)政的特點(diǎn)和新農(nóng)保的社會保險(xiǎn)屬性來看，國家財(cái)政收入快速增長是建立新農(nóng)保立法的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

三、新農(nóng)保立法的法律依據(jù)

新農(nóng)保立法除了要求具備上述法理基礎(chǔ)外，還必須具有實(shí)在的法律依據(jù)。根據(jù)我國的法律體系的構(gòu)成，新農(nóng)保立法的法律依據(jù)如下：

1．新農(nóng)保立法的根本法律依據(jù)。新農(nóng)保立法的根本法律依據(jù)是指我國憲法對公民社會保障權(quán)利的有關(guān)規(guī)定。我國《憲法》第14條第4款規(guī)定“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”，第45條規(guī)定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險(xiǎn)、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘疾軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育”。從以上我國憲法對公民社會保障權(quán)利的有關(guān)規(guī)定來看，新農(nóng)保立法的根本法律依據(jù)非常明確和具體，新農(nóng)保立法實(shí)質(zhì)上是對憲法這些規(guī)定的具體實(shí)現(xiàn)。

2．新農(nóng)保立法的一般法律依據(jù)。新農(nóng)保立法的一般法律依據(jù)是指我國一般法律對新農(nóng)保的相關(guān)規(guī)定，這種一般法律依據(jù)主要有《立法法》、《老年人權(quán)益保障法》和《社會保險(xiǎn)法》的相關(guān)規(guī)定。我國《立法法》第2條規(guī)定“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法。國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止，依照本法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，第7條第1款規(guī)定“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)”，第56條第1款規(guī)定“國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)”。第56條第2款規(guī)定“行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)”。我國《老年人權(quán)益保障法》第22條規(guī)定“農(nóng)村除根據(jù)情況建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度外，有條件的還可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地，收益供老年人養(yǎng)老”，我國《社會保險(xiǎn)法》第20條規(guī)定“國家建立和完善新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合”，第21條規(guī)定“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成。參加新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村居民，符合國家規(guī)定條件的，按月領(lǐng)取新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇”。

從以上相關(guān)法律規(guī)定來看，新農(nóng)保立法具有充分的一般法律依據(jù)。特別是《社會保險(xiǎn)法》第一次明確提出“新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)”的法定概念，第一次明確賦予國家建立和完善新農(nóng)保制度的法定職責(zé)和義務(wù)，第一次對新農(nóng)保制度的籌資機(jī)制和待遇作出了基礎(chǔ)性的規(guī)定，為新農(nóng)保的進(jìn)一步立法提供了最直接的一般法律依據(jù)。

四、新農(nóng)保立法的基本原則

任何立法工作必須確定立法的基本原則，基本原則決定了立法的價(jià)值取向和成敗。立法的基本原則必須是從相關(guān)領(lǐng)域中抽象出來的最一般性的原則，我國新農(nóng)保立法的基本原則主要有以下三條：

1．保障農(nóng)民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的原則。新農(nóng)保作為我國社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要組成部分，其立法的核心內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是如何在法律制度的框架內(nèi)設(shè)計(jì)一個(gè)保障農(nóng)民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)的合理體系，所有的制度都應(yīng)當(dāng)圍繞著保障農(nóng)民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)而設(shè)計(jì)。保障農(nóng)民社會保險(xiǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)是新農(nóng)保立法的核心價(jià)值追求，它可以看作是新農(nóng)保立法是否成功的試金石。長期以來，農(nóng)民為我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)和犧牲，而其社會養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)在理論上沒有引起應(yīng)有的重視，在實(shí)踐上被嚴(yán)重忽視，這既是一種嚴(yán)重的社會不公，也是對農(nóng)民人權(quán)的嚴(yán)重傷害。新農(nóng)保立法就是對這種歷史不公的根本性糾正，是對農(nóng)民社會保險(xiǎn)權(quán)在法律層面最直接、最全面、最完整、最清晰的肯定和保障，其法律意義不言而喻。因此，在我國的新農(nóng)保立法中，保障農(nóng)民社會保險(xiǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)首要的原則。

2．與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則。新農(nóng)保的實(shí)行，對于解決我國農(nóng)村的養(yǎng)老問題，邁開了歷史性的一步，這必將對我國未來的社會發(fā)展產(chǎn)生良好的效應(yīng)。經(jīng)過改革開放30多年的快速發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了巨大的提高，正是這種經(jīng)濟(jì)實(shí)力的巨大提高為國家實(shí)施新農(nóng)保提供了財(cái)政支持。但必須指出的是，我國目前還是一個(gè)發(fā)展中國家，盡管經(jīng)濟(jì)總量在世界上已經(jīng)排名第二，但我國人均財(cái)政收入水平不僅遠(yuǎn)低于主要發(fā)達(dá)國家，而且世界排名也處于百位之后。按照IMF統(tǒng)計(jì)口徑計(jì)算，2010年美國、日本、德國、法國、意大利和英國的人均財(cái)政收入水平均在14 000美元以上，而我國人均財(cái)政收入按當(dāng)年平均匯率折算為1 166美元，僅為上述國家人均財(cái)政收入的8%左右⑥。因此，基于我國的實(shí)際情況，新農(nóng)保立法必須堅(jiān)持與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的原則，對農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老實(shí)行?；竞腿采w，重在體現(xiàn)新農(nóng)保的普惠性和公共性。當(dāng)然，隨著我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，適時(shí)、適當(dāng)提高新農(nóng)保的待遇也是題中應(yīng)有之義。如果脫離國情進(jìn)行新農(nóng)保立法，盲目地追求新農(nóng)保給付待遇的高水平和高標(biāo)準(zhǔn)，將難以保障新農(nóng)保的可持續(xù)發(fā)展，甚至可能引發(fā)嚴(yán)重的社會后果。

3．統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的原則。新農(nóng)保是一個(gè)全國實(shí)行的農(nóng)村基本社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，進(jìn)行全國統(tǒng)一立法是一種必然的選擇。這里所說的“統(tǒng)一性”，是指新農(nóng)保立法在一些基礎(chǔ)制度的設(shè)置上、在整個(gè)法律框架體系的設(shè)計(jì)上、在價(jià)值理念的選擇上應(yīng)該是統(tǒng)一的，而不允許各地各行其是，只有保持這種統(tǒng)一性才能保障作為農(nóng)村基本社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的新農(nóng)保發(fā)揮其功能作用；同時(shí)，保持立法的統(tǒng)一性也符合我國作為單一制國家的實(shí)際情況。另外，在強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性的同時(shí)也要注意新農(nóng)保立法的靈活性。所謂“靈活性”，是指新農(nóng)保立法必須考慮到我國農(nóng)村幅員遼闊、各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異性比較大的特點(diǎn)，在具體的制度設(shè)計(jì)上應(yīng)該保持一定的彈性，給地方結(jié)合自己的實(shí)際情況立法留有必要的空間。新農(nóng)保立法應(yīng)當(dāng)將統(tǒng)一性與靈活性結(jié)合起來，統(tǒng)一性與靈活性并不是一種對立的關(guān)系，而是一種相輔相成的關(guān)系。離開統(tǒng)一性談靈活性，將會導(dǎo)致新農(nóng)保立法整個(gè)法律框架體系和基礎(chǔ)法律制度建立的失??；離開靈活性談統(tǒng)一性，最終將會導(dǎo)致新農(nóng)保立法的僵化，對新農(nóng)保的具體實(shí)施和可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生消極影響。

五、新農(nóng)保立法的路徑選擇

根據(jù)我國的立法體制，新農(nóng)保立法有三種路徑選擇。第一種是部門立法的路徑，即由人力資源與社會保障部負(fù)責(zé)制定一個(gè)《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)定》，為新農(nóng)保提供法律制度上的支持。第二種是國務(wù)院行政立法的路徑，即以《指導(dǎo)意見》為基礎(chǔ)，由國務(wù)院制定《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》，作為《社會保險(xiǎn)法》的配套行政法規(guī)，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)的基本原則、主要內(nèi)容、管理體制、基金籌集、支付標(biāo)準(zhǔn)、基金運(yùn)營、監(jiān)督及相關(guān)法律責(zé)任等作出比較具體的規(guī)定，為新農(nóng)保的健康發(fā)展提供法律制度上的支持。第三種是全國人大立法的路徑，即在《社會保險(xiǎn)法》之外，由全國人大或全國人大常委會制定一個(gè)社會保險(xiǎn)特別法——《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，以法律形式明確規(guī)定新農(nóng)保各方面的內(nèi)容。相比較而言，這三種路徑各有其優(yōu)缺點(diǎn)。第一種路徑最為簡單，為中央相關(guān)部門立法，但層級最低，為部門規(guī)章，對建立全國的新農(nóng)保法基本律制度和法律框架體系的任務(wù)難以勝任。第二種路徑的優(yōu)點(diǎn)是立法難度比制定法律低，相對比較容易實(shí)現(xiàn)；缺點(diǎn)是立法層級為行政法規(guī)，穩(wěn)定性和權(quán)威性相對要比法律低一些。第三種路徑的優(yōu)點(diǎn)是將新農(nóng)保立法提高到法律層級，更具有穩(wěn)定性和權(quán)威性；缺點(diǎn)是立法難度比較大，近期恐怕難以實(shí)現(xiàn)。對于新農(nóng)保的立法，目前采用第二種路徑比較穩(wěn)妥，即暫時(shí)由國務(wù)院制定行政法規(guī)，到將來時(shí)機(jī)成熟之時(shí)，再將行政法規(guī)上升為法律，這種立法路徑既能解決目前新農(nóng)保全國性立法的迫切需要，又可以為將來新農(nóng)保立法提高法律層級打下成熟的基礎(chǔ)。

六、結(jié)語

以上筆者從立法的必要性、法理基礎(chǔ)、法律依據(jù)、基本原則、路徑選擇等方面對新農(nóng)保立法作出了相應(yīng)的闡述，但沒有對新農(nóng)保作出具體的法律制度設(shè)計(jì)，因?yàn)檫@在筆者看來還需作深入的系統(tǒng)研究方能完成。新農(nóng)保立法是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其立法成果將指引和規(guī)范新農(nóng)保的實(shí)施、發(fā)展和完善。筆者期待我國立法機(jī)關(guān)早日啟動(dòng)新農(nóng)保的立法工作，以便實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保的良法之治。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局官方網(wǎng)站2011年4月28日發(fā)布的《2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)（第1號）》，http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20110428_402722253.htm，訪問時(shí)間2011年9月26日。

② 數(shù)據(jù)來源：2011年09月19日新華網(wǎng)新聞《我國農(nóng)村人口老齡化程度高于城市達(dá)到15.4% 》，http://news.xinhuanet.com/society/2011-09/19/c_122056867.htm，訪問時(shí)間2011年9月26日。

③ 美國學(xué)者沃爾夫把農(nóng)民的存在劃分為身份農(nóng)民和職業(yè)農(nóng)民兩個(gè)階段，身份農(nóng)民的主要追求在于維持生計(jì)，并在一個(gè)社會關(guān)系的狹隘等級系列中維持其社會身份。相反地，職業(yè)農(nóng)民則充分地進(jìn)入市場，并傾向于在更小的風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)上進(jìn)行可獲更大利潤的生產(chǎn)。

④ 中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所2011年9月發(fā)布的《中國城市發(fā)展報(bào)告No.4——聚焦民生》顯示，目前我國城鄉(xiāng)收入差距比為3.23:1，成為世界上城鄉(xiāng)收入差距最大的國家之一。

⑤ 以上數(shù)據(jù)主要來自國家統(tǒng)計(jì)局綜合司2008年10月27日發(fā)布的《大改革 大開放 大發(fā)展——改革開放30年我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成就系列報(bào)告之一》，http://www.gov.cn/gzdt/2008-10/27/content_1132281.htm，訪問時(shí)間2011年9月26日。

⑥ 李麗輝.財(cái)政部：民生支出感受差異四大原因［EB/OL］．［2011-10-22］．http://finance.sina.com.cn/g/20111016/061510629214.shtml.

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Research on the Legislation of New Rural Social Pension Insurance

LI Le-ping

(School of Law， Shanghai University of Finance and Economics， Shanghai 200439，China)

Abstract：Supporting the old， farmer′s social insurance rights， Chinese farmer′s particularities， balancing the development of urban and rural areas， and rapid growth of national financial income respectively form the ethics foundation， rights foundation， social basis， policy basis and economic basis of the legislation of new rural social pension insurance. The legislation of new rural social pension insurance has a corresponding fundamental legal basis and common legal basis， adapting the safeguarding of farmer′s social insurance rights to economic development level of our country， and combining unity and flexibility construct the legislation principles of the new rural social pension insurance. Legislation can improve the farmers′ good expectation about the new rural social pension insurance， can clear the important position of it in China′s social and economic life， can provide it with basic legal standards and framework of the legal system， can properly join different rural social security systems together， and can provide legal safeguarding for the realization of farmer′s social insurance rights.

Key words:rural area; social pension insurance; legislation

（責(zé)任編輯：關(guān)立新）