平衡計(jì)分卡和地方稅務(wù)局績效考核體系建設(shè)探索

摘 要 本文在分析績效管理工具——平衡計(jì)分卡的基礎(chǔ)上，結(jié)合《稅收征管法》對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)職能的相關(guān)規(guī)定，以依法治稅貫穿主線，從保障納稅人利益角度出發(fā)，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的績效評(píng)價(jià)進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞 稅務(wù)績效評(píng)價(jià) 平衡計(jì)分卡

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

本文在分析績效管理工具——平衡計(jì)分卡的基礎(chǔ)上，結(jié)合《稅收征管法》對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)職能的相關(guān)規(guī)定，以依法治稅貫穿主線，從保障納稅人利益角度出發(fā)，對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的績效評(píng)價(jià)進(jìn)行探討。首先明確了稅務(wù)機(jī)關(guān)的使命和戰(zhàn)略目標(biāo)是在為納稅人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的基礎(chǔ)上提高稅收效率；其次，用平衡計(jì)分卡的核心思想——“平衡”和“因果”分析，指出稅務(wù)機(jī)關(guān)的績效應(yīng)是稅收收益最大化和納稅人滿意之間平衡的結(jié)果。然后按照平衡計(jì)分卡的財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部控制、學(xué)習(xí)與成長等四個(gè)層面對(duì)戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行層層分解，通過因果關(guān)系鏈，找出推動(dòng)稅收收入指標(biāo)（內(nèi)部指標(biāo)）和納稅人指標(biāo)（外部指標(biāo)）背后的若干要素，分析其中對(duì)實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)影響最大的核心推動(dòng)因素，據(jù)此設(shè)計(jì)關(guān)鍵績效指標(biāo)體系，形成了稅務(wù)機(jī)關(guān)特定績效評(píng)價(jià)方案。

一、平衡計(jì)分卡理論

平衡計(jì)分卡（Balanced Score Card，以下簡稱BSC），是一種綜合績效管理體系。平衡計(jì)分卡的概念是由哈佛商學(xué)院教授羅伯特·卡普蘭（Robert Kaplan）和諾朗頓研究院（Nolan Norton lnstitute）的大衛(wèi)·P·諾頓（David Norton）提出并發(fā)展的。它將組織經(jīng)營任務(wù)的決策轉(zhuǎn)化為四大部分的指標(biāo)：財(cái)務(wù)、顧客、內(nèi)部過程、學(xué)習(xí)和成長，將組織戰(zhàn)略分解為這四個(gè)方面的考察目標(biāo)，每一考察目標(biāo)分別設(shè)置幾個(gè)獨(dú)立的指標(biāo)，多種指標(biāo)組成了相互聯(lián)系的一個(gè)系列的指標(biāo)體系，這些目標(biāo)和指標(biāo)既保持一致又相互加強(qiáng)，構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的統(tǒng)一體，從而達(dá)到財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)、短期與長期、內(nèi)部與外部、過去與未來之間的平衡。

二、基于平衡計(jì)分卡的稅務(wù)績效評(píng)價(jià)方案應(yīng)用設(shè)計(jì)

將稅務(wù)機(jī)關(guān)的戰(zhàn)略目標(biāo)按照平衡計(jì)分卡的四個(gè)層面進(jìn)行分解，并對(duì)每一層面目標(biāo)達(dá)成的因素進(jìn)行考察，應(yīng)用實(shí)例：

2010年開始，某地方稅務(wù)局開始對(duì)實(shí)施績效考核的可行性進(jìn)行調(diào)研，并在通過對(duì)多個(gè)績效考核方案的論證后，吸收了國內(nèi)外績效考核的經(jīng)驗(yàn)成果，引入了平衡計(jì)分卡Balanced Score Card，簡稱BSC和關(guān)鍵績效指標(biāo)Key Performance Indicator（KPI）兩個(gè)績效管理工具，推行了全新的績效考核方案體系：

（一）主觀性考核轉(zhuǎn)向客觀性考核。

實(shí)行分類分項(xiàng)、加權(quán)量化分解描述性指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)非客觀性內(nèi)容的細(xì)化考核。該局從納稅人、財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)與成長四個(gè)緯度將德、能、勤、績、廉五方面內(nèi)容細(xì)化為20多項(xiàng)指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)非客觀性內(nèi)容的細(xì)化考核。

從顧客緯度即納稅人的緯度，將考核內(nèi)容分為服務(wù)程度、服務(wù)質(zhì)量、對(duì)服務(wù)改善貢獻(xiàn)度、服務(wù)及時(shí)性等細(xì)化指標(biāo)；

從內(nèi)部流程緯度，將考核內(nèi)容細(xì)化為勞動(dòng)紀(jì)律、工作能力和工作態(tài)度、工作規(guī)范流程、與他人的團(tuán)隊(duì)協(xié)作等細(xì)化指標(biāo)；

從財(cái)務(wù)緯度，將考核內(nèi)容細(xì)化為工作質(zhì)量、工作數(shù)量、工作效益和貢獻(xiàn)、個(gè)人工作成本大小等；

從學(xué)習(xí)與成長緯度，考核工作人員持續(xù)學(xué)習(xí)與創(chuàng)新、個(gè)人前途發(fā)展目標(biāo)、工作滿意度和離職意向等。在將德、能、勤、績、廉分類分項(xiàng)地細(xì)化成各項(xiàng)指標(biāo)后，按照各項(xiàng)指標(biāo)的重要性程度分配不同的權(quán)重，同時(shí)給予考核人一定的分?jǐn)?shù)平衡權(quán)力。

（二）定性考核轉(zhuǎn)向量化考核。

一方面，該地方稅務(wù)局各績效考核單位在市局的統(tǒng)一框架下，根據(jù)各自實(shí)際情況，結(jié)合IS09000標(biāo)準(zhǔn)化管理和目標(biāo)考核，設(shè)計(jì)了1000多個(gè)量化考核指標(biāo)，建立了覆蓋面較廣、結(jié)構(gòu)相對(duì)合理、具有可操作性的考核指標(biāo)體系，把執(zhí)法責(zé)任制考核和行政管理質(zhì)量目標(biāo)考核結(jié)果直接導(dǎo)入到績效考核中。

另一方面，利用稅收電子征管手段自動(dòng)提取關(guān)鍵績效指標(biāo)。該地方稅務(wù)局依托中國稅收管理信息系統(tǒng)簡稱CTAIS提取有關(guān)考核數(shù)據(jù)，如申報(bào)率、處罰率、存根聯(lián)采集率、接收申報(bào)量等，既提高了考核數(shù)據(jù)的采集效率，又保證了考核數(shù)據(jù)的權(quán)威性、準(zhǔn)確性和便捷性。避免了多重考核，提高了考核效率。

（三）統(tǒng)一考核轉(zhuǎn)向分類考核。

根據(jù)工作性質(zhì)的不同，將考核對(duì)象劃分為綜合部門和業(yè)務(wù)部門進(jìn)行考核。由于綜合部門工作內(nèi)容較為復(fù)雜、工作難以準(zhǔn)確量化，所以適當(dāng)加大綜合部門主觀指標(biāo)所占的比重；而業(yè)務(wù)部門具有工作相對(duì)單一、業(yè)務(wù)較好量化、客觀評(píng)這定標(biāo)準(zhǔn)較好掌握的特點(diǎn)，加大業(yè)務(wù)部門客觀評(píng)定的比例，減少主觀評(píng)定的比例。

以兩個(gè)代表性的做法為例：其中的一種做法是，綜合部門的客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)的比重為66%和34%，業(yè)務(wù)部門兩者的比重為80%和20%。其次充分考慮工作難度對(duì)績效的影響，根據(jù)責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，確定每個(gè)工作職級(jí)的考核基準(zhǔn)分和每項(xiàng)主要工作的難度系數(shù)。另一種做法是，規(guī)定正科長、副科長、科員的考核基準(zhǔn)分分別為：110、102和100分。工作難度系數(shù)主要根據(jù)工作任務(wù)量化八大評(píng)價(jià)要素包括基本素質(zhì)、工作經(jīng)驗(yàn)、工作量大小、工作復(fù)雜性、承擔(dān)責(zé)任、工作規(guī)律性、吸引力及影響范圍，確定難、中、易三個(gè)檔次，并通過計(jì)算確定每項(xiàng)工作的難度系數(shù)，作為計(jì)算考核結(jié)果的依據(jù)之一。通過確定工作難度系數(shù)，可以更準(zhǔn)確地反映工作業(yè)績，也有助于工作人員更關(guān)注主要工作和重點(diǎn)工作。

（四）片面考核轉(zhuǎn)向立體考核。

建立了一體化考核模式，就是將原有的一次性考核分解為日?？己恕⒓径瓤己撕湍甓瓤己?。季度績效考核的依據(jù)是各單位的日?？己私Y(jié)果如個(gè)人工作報(bào)告、考勤記錄、顧客滿意度等量化指標(biāo)的日常記錄，而年度考核的結(jié)果，是綜合全年前三個(gè)季度的績效考核結(jié)果和年終360度考核結(jié)果計(jì)算生成，克服了一次性考核的弊端，增強(qiáng)年度考核結(jié)果的準(zhǔn)確性和信服力。

引入360度考核方法，將考核面拓寬為上級(jí)、平級(jí)、下級(jí)互評(píng)窗口單位還包含顧客一納稅人的多角度評(píng)價(jià)模式，三者的評(píng)鑒各以一定的比例計(jì)入總分，實(shí)現(xiàn)了從多方面收集考核信息，增強(qiáng)考核結(jié)果的合理性。

在績效考核中導(dǎo)入顧客滿意度指標(biāo)，以考核工作人員的服務(wù)態(tài)度和服務(wù)質(zhì)量。開發(fā)推行了客戶評(píng)價(jià)系統(tǒng)，在該分局所有征收窗口安裝納稅人評(píng)價(jià)器，評(píng)價(jià)系統(tǒng)可以雙向接收評(píng)價(jià)指令，工作人員每處理完一項(xiàng)業(yè)務(wù)，可主動(dòng)要求納稅人進(jìn)行評(píng)價(jià)，納稅人也可主動(dòng)進(jìn)行滿意、不滿意的評(píng)價(jià)選擇。該系統(tǒng)重點(diǎn)考察納稅人對(duì)征收前臺(tái)窗口人員納稅服務(wù)的滿意率，按滿意評(píng)價(jià)次數(shù)在被評(píng)價(jià)總次數(shù)中所占的比例換算考核分?jǐn)?shù)。

（五）考核結(jié)果與薪酬掛鉤。

首先，在規(guī)范原有的獎(jiǎng)金發(fā)放辦法的基礎(chǔ)上，實(shí)行可浮動(dòng)的績效考核獎(jiǎng)勵(lì)。按等級(jí)分配法、系數(shù)分配法、提取部分獎(jiǎng)勵(lì)再分配法、預(yù)發(fā)與年終結(jié)算相結(jié)合分配法、連帶責(zé)任分配法、捆綁式分配法等分?jǐn)?shù)計(jì)算辦法，依托獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)算子系統(tǒng)，將每位工作人員績效考核結(jié)果轉(zhuǎn)換為績效獎(jiǎng)勵(lì)。

其次，建立績效考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，工作人員如在廉政建設(shè)與違法亂紀(jì)、稅收征管與服務(wù)承諾、執(zhí)法責(zé)任制、行政質(zhì)量管理、遵守工作紀(jì)律等方面發(fā)生違規(guī)、違紀(jì)等行為，將按文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)扣發(fā)相應(yīng)的績效獎(jiǎng)勵(lì)，達(dá)到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、獎(jiǎng)勤罰懶的目的。該地方稅務(wù)局將原來平均發(fā)放的獎(jiǎng)金福利改為與業(yè)績掛鉤的績效獎(jiǎng)勵(lì)，打破了分配上的平均主義。以2011年第四季度的數(shù)據(jù)為例，全局績效獎(jiǎng)勵(lì)高于、等于和低于平均標(biāo)準(zhǔn)的人員比例分別為44%、12%、44%，其中績效獎(jiǎng)勵(lì)最高額為平均標(biāo)準(zhǔn)的1.4倍，最低的被全額扣除績效獎(jiǎng)勵(lì)。

三、結(jié)論

納稅人滿意和提高稅收效率是保證稅務(wù)機(jī)關(guān)戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的兩個(gè)關(guān)鍵要素，兩者之間應(yīng)達(dá)到一種平衡狀態(tài)。通過對(duì)該地方稅務(wù)局各評(píng)價(jià)指標(biāo)間因果關(guān)系分析，我們發(fā)現(xiàn)，推動(dòng)這兩個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的最核心因素是人員素質(zhì)。人是最根本的動(dòng)力，稅務(wù)機(jī)關(guān)只有加強(qiáng)教育培訓(xùn)，使人員素質(zhì)提高、意志勃發(fā)、內(nèi)部信息系統(tǒng)的質(zhì)量和部門協(xié)調(diào)合作得力，才能提高組織的整體創(chuàng)新能力，從而達(dá)到在征管手段和程序上不斷創(chuàng)新。一方面，從稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部來說，加強(qiáng)征管，勢必為稅收收入的完成提供保障；另一方面，稅收服務(wù)質(zhì)量的提高和程序的完善則會(huì)促使納稅人滿意度和納稅人主動(dòng)納稅積極性的提高，從而更加推動(dòng)稅收效率的提高，以促使稅務(wù)機(jī)關(guān)職能實(shí)現(xiàn)和管理的良性發(fā)展。

（作者單位：山東財(cái)經(jīng)大學(xué)MPA研究中心）