健全農(nóng)民工社會(huì)保障制度的“三步走”思想

摘 要 農(nóng)民工正成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主體，使工人隊(duì)伍結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性的變化。近年來(lái)隨著農(nóng)民工規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及由此引起的各種矛盾和問(wèn)題的出現(xiàn)，農(nóng)民工問(wèn)題受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，而對(duì)于農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益也有了一部分研究。本文介紹幾種關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保障代表性觀點(diǎn)，提出對(duì)于農(nóng)民工應(yīng)建立起一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的過(guò)渡性社會(huì)保障體系，并且總結(jié)為農(nóng)民工社會(huì)保障體系“三步走”思想。

關(guān)鍵詞 農(nóng)民工 社會(huì)保障 對(duì)比分析

中圖分類號(hào)：C913．7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、一些代表性的觀點(diǎn)

在建立農(nóng)民工社會(huì)保障的基本思路上，當(dāng)前理論界還存在著較大分歧和爭(zhēng)論，沒(méi)能形成相對(duì)一致的意見，更沒(méi)有能為大家基本接受的成熟方案，主要有以下幾種觀點(diǎn)。

（一）將農(nóng)民工納入到現(xiàn)有的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。

對(duì)于大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家而言，廉價(jià)的勞動(dòng)力往往是其工業(yè)化初期的一個(gè)相對(duì)優(yōu)勢(shì)。為了充分利用這一優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化的進(jìn)程，經(jīng)常使用的手段是國(guó)家政策向現(xiàn)代工業(yè)部門傾斜，由此而致城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)幾乎成為工業(yè)化過(guò)程中的普遍現(xiàn)象。我國(guó)就是這樣一個(gè)發(fā)展中國(guó)家。建國(guó)初期所建立的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，實(shí)際上是在主要的現(xiàn)代工業(yè)部門（基本是“國(guó)營(yíng)”的）建立終身就業(yè)和雇主（企業(yè)）全部負(fù)擔(dān)費(fèi)用的“小”社會(huì)保險(xiǎn)制度。而對(duì)城鎮(zhèn)非現(xiàn)代工業(yè)部門（或“非國(guó)營(yíng)”企業(yè)）職工以及農(nóng)村人口，則沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)。而政府又將“社會(huì)救助”降到了最低限度，從而使中國(guó)最初建立起來(lái)的社會(huì)保障制度既同多數(shù)發(fā)展中國(guó)家相似，是與二元經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的；同時(shí)又具有“中國(guó)特色”：極度向社會(huì)保險(xiǎn)傾斜、極度向城市傾斜，而過(guò)度保護(hù)了城市中既得利益群體，同時(shí)剝奪了農(nóng)村和非現(xiàn)代、非國(guó)營(yíng)部門群體的利益。在經(jīng)濟(jì)體制改革的今天，大批農(nóng)村富余勞動(dòng)力涌入城市，形成一個(gè)新的龐大的“邊緣”群體——農(nóng)民工，而此時(shí)，社會(huì)保障制度就必須改革。在建立健全社會(huì)保險(xiǎn)體系和完善社會(huì)保險(xiǎn)制度時(shí)，應(yīng)分步解決農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題：首先，建立規(guī)范的用工制度；其次，解決與生產(chǎn)密切相關(guān)、與農(nóng)民工的身心健康以及生命至關(guān)重要的工傷保險(xiǎn)；最后，考慮農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。

（二）應(yīng)對(duì)農(nóng)民工實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)保障制度。

近年來(lái)，上海、成都等地以建立農(nóng)民工綜合保險(xiǎn)為標(biāo)志，在這方面進(jìn)行了積極探索。這種辦法比較適合農(nóng)民工流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，制度“門檻”低，政策可操作性也強(qiáng)。據(jù)此，有不少專家學(xué)者重點(diǎn)推薦這種辦法，認(rèn)為仍將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)保障體系既不現(xiàn)實(shí)也不可靠，但對(duì)農(nóng)民工一開始即推出比較完善的社會(huì)保障制度也缺乏財(cái)源及其他資源，因此現(xiàn)階段應(yīng)推出相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)民工社會(huì)保障制度，建構(gòu)一種作為過(guò)渡形態(tài)的“三元社會(huì)保障模式”。另有人指出農(nóng)民工身份的過(guò)渡性要求必須建立有利于城鄉(xiāng)銜接的農(nóng)民工社會(huì)保障制度，其勾勒了一種農(nóng)民工社會(huì)保障的基本架構(gòu)和中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，并從該制度的保障對(duì)象、保障項(xiàng)目、基金籌集與管理等方面進(jìn)行了較為系統(tǒng)的論述。

（三）將農(nóng)民工納入到農(nóng)村社會(huì)保障體系。

將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)保障制度，加快改革、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，并在適當(dāng)時(shí)機(jī)，與城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度統(tǒng)一接軌。我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后于城鎮(zhèn)，建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系的原則是：低水平，廣覆蓋，逐步完善。農(nóng)村社會(huì)保障體系的內(nèi)容主要包括：最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保障、教育救助，實(shí)現(xiàn)“生（存）有所靠、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、于有所學(xué)”。考慮到東、中、西部農(nóng)村區(qū)域發(fā)展的不均衡現(xiàn)狀，在進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)保障制度再選擇時(shí)采取的策略是梯度推進(jìn)，即根據(jù)不同的經(jīng)濟(jì)類型地區(qū)選擇不同的社會(huì)保障內(nèi)容。在東部地區(qū)可選擇社會(huì)保險(xiǎn)型的社會(huì)保障體系，而中西部地區(qū)選擇社會(huì)救助型的社會(huì)保障體系。最后建成正式保障與非正式保障相結(jié)合，涵括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利與社會(huì)互助等基本保障項(xiàng)目的、資源得到充分整合的農(nóng)村社會(huì)保障體系。待其條件成就后，向統(tǒng)一的社會(huì)保障體系過(guò)渡，形成適應(yīng)全面小康社會(huì)發(fā)展要求的具有中國(guó)特色的社會(huì)保障體系。

（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，重新構(gòu)建我國(guó)社會(huì)保障體系

農(nóng)民工社會(huì)保障既不能強(qiáng)行把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，也不能簡(jiǎn)單地另外建立一套專門針對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障制度；而要從根本上打破城鄉(xiāng)分立的二元社會(huì)保障結(jié)構(gòu)，著力于建立制度模式全國(guó)統(tǒng)一、覆蓋城鄉(xiāng)居民、城鄉(xiāng)和地區(qū)保障待遇有所差別的社會(huì)保障體系，以此一并解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題。

二、建立獨(dú)立的過(guò)度性社會(huì)保障體系

從以上可以看出，如果將農(nóng)民工直接納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，那么較高的收費(fèi)勢(shì)必得不到農(nóng)民工以及其所在的工作單位支持，而對(duì)本就薄弱社會(huì)保障基金更無(wú)疑是雪上加霜；如果將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)保障體系，繼續(xù)使其亦工亦農(nóng)、在甲地貢獻(xiàn)，在乙地享受社會(huì)保障，就違背了工作地點(diǎn)與其享受社會(huì)保障的地點(diǎn)相統(tǒng)一的原則，產(chǎn)生的種種不公平、不合理現(xiàn)象也勢(shì)必阻礙其向更好的方向發(fā)展；如果將現(xiàn)有的各種社會(huì)保障制度打破，重新建立起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，一方面這需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間，另一方面新舊制度的交替必然引起更多、更大的問(wèn)題；所以，目前，對(duì)于農(nóng)民工應(yīng)該建立獨(dú)立的過(guò)度性社會(huì)保障體系。這種獨(dú)立的過(guò)度性社會(huì)保障體系，并不是簡(jiǎn)單的將農(nóng)民工社會(huì)保障另立出來(lái)，造成“三元”社會(huì)保障結(jié)構(gòu)——那樣只會(huì)使以后的改革越來(lái)越困難，而是在農(nóng)民工現(xiàn)狀和城鎮(zhèn)社會(huì)保障中間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，給農(nóng)民工建立一條通向城鎮(zhèn)社會(huì)保障的道路，使其逐漸過(guò)度并最終納入到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中來(lái)。

首先，最迫切的是盡快確立農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度。從層出不窮的農(nóng)民工工傷事故到規(guī)模驚人的農(nóng)民工職業(yè)病群體，以及由此而導(dǎo)致的數(shù)不清的勞資糾紛，均決定了針對(duì)農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)作為最基本的社會(huì)保障項(xiàng)目?jī)?yōu)先得到確立。

其次，要建立農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)。因?yàn)榧膊∮绕涫侵卮蠹膊〔粌H會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民工失去工作，而且極易使其陷入貧困境地，這使得疾病保障成為農(nóng)民工的現(xiàn)實(shí)需要。而養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，由于目前進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工總體年齡不大，所以對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)訴求與工傷保險(xiǎn)相比較而言并不是十分突出，但作為政府必須考慮到誰(shuí)為農(nóng)民工的未來(lái)“買單”的問(wèn)題，讓農(nóng)民工在城市中貢獻(xiàn)青春，然后回鄉(xiāng)養(yǎng)老是行不通的，所以應(yīng)及早建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為他們的將來(lái)作好打算。

再次，建立健全農(nóng)民工社會(huì)保障體系，同時(shí)收回其在農(nóng)村的土地使用權(quán)。

具體來(lái)說(shuō)，可以將農(nóng)民工的社會(huì)保障體系總結(jié)為“三步走”：

（一）改革和完善不合理制度，并建立起農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)。

這是“三步走”的第一步，所指的不合理制度主要是指戶籍制度、勞動(dòng)用工制度和土地使用制度。

城市的“二元用工制度”很難打破，勞動(dòng)力市場(chǎng)存在著嚴(yán)重的扭曲。在國(guó)有企業(yè)，職工享受著全面的社會(huì)保障，而在非公有制企業(yè)，企業(yè)職工基本上沒(méi)有養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保險(xiǎn)，而且用工也很不規(guī)范，勞動(dòng)者的權(quán)益得不到有效保護(hù)，勞動(dòng)力流動(dòng)過(guò)于頻繁。尤其是近幾年來(lái)，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)與高失業(yè)并存，大量國(guó)有企業(yè)職工下崗失業(yè)與大量農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的特有現(xiàn)象。在此情況下，大多數(shù)城市政府采取了清退農(nóng)民工，甚至規(guī)定了不準(zhǔn)農(nóng)民工進(jìn)入的行業(yè)和崗位，從而將城市的就業(yè)崗位留給本地人特別是下崗職工的做法。在外來(lái)民工清而不退的情況下，城市政府又轉(zhuǎn)而大大提高了對(duì)農(nóng)民工及雇傭民工企業(yè)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)通過(guò)提高民工用工成本的辦法來(lái)迫使民營(yíng)企業(yè)接納下崗職工。然而用工成本的提高只會(huì)導(dǎo)致企業(yè)愿意提供的就業(yè)減少，進(jìn)一步造成了經(jīng)濟(jì)萎縮。可見，在目前的情況下，企業(yè)試圖單靠行政手段清退和限制使用農(nóng)民工行不通，只能導(dǎo)致城市“灰色勞動(dòng)市場(chǎng)”和“打黑工”現(xiàn)象的盛行。這樣更不利于農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的社會(huì)保障制度的建立。

完善戶籍制度、勞動(dòng)用工制度和土地使用制度，是農(nóng)民工社會(huì)保障體系建設(shè)的基礎(chǔ)和推動(dòng)力量，許多問(wèn)題在此之后都可以迎刃而解。

在改革和完善各種不合理制度的同時(shí)應(yīng)初步建立起農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)，這種保障項(xiàng)目不存在賬戶積累與保險(xiǎn)關(guān)系接轉(zhuǎn)問(wèn)題，成本亦不高，對(duì)農(nóng)民工是一種職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的分散機(jī)制，對(duì)用人單位則是符合國(guó)際慣例和建立在《勞動(dòng)法》基礎(chǔ)之上的工傷賠償機(jī)制，政府部門負(fù)責(zé)組織賠償也比較容易操作，且無(wú)需政府付出特別的成本。因此，政府在農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)中的責(zé)任主要是制度設(shè)計(jì)和依法強(qiáng)制推行。

（二）建立農(nóng)民工醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)，逐步向城鎮(zhèn)養(yǎng)老體系邁進(jìn)。

這是“三步走”的第二步。

上文中提到，農(nóng)民工的平均工資水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)勞動(dòng)者，由于工資水平低，農(nóng)民工支付基本生活費(fèi)用后，結(jié)余的工資收入再去支付建房、子女上學(xué)、贍養(yǎng)老人等急迫指出后，往往所剩無(wú)幾，因而本人參加社會(huì)保險(xiǎn)的能力十分有限。因此，農(nóng)民工的醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持低標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)入。建立之初，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)，企業(yè)按照本企業(yè)工資總額10%左右繳納，農(nóng)民工本人按照工資的5%左右繳納；對(duì)于醫(yī)療保險(xiǎn)，企業(yè)按照本企業(yè)工資總額5%左右繳納，農(nóng)民工本人按照工資的2%左右繳納；然后每隔2-3年，上升一個(gè)臺(tái)階，按實(shí)際情況將繳費(fèi)比例上調(diào)一次，這樣用7-12年的時(shí)間，將農(nóng)民工完全納入到城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系中。

制度模式方面，農(nóng)民工醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)采取完全的個(gè)人帳戶模式，因?yàn)槠淞鲃?dòng)性極大，采取統(tǒng)帳結(jié)合的模式，勢(shì)必會(huì)帶來(lái)極大麻煩。待到其工作穩(wěn)定，并有能力進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系后，再將其個(gè)人帳戶分割，一部分劃分到社會(huì)統(tǒng)籌中。

（三）土地?fù)Q保障，使農(nóng)民工真正成為城鎮(zhèn)養(yǎng)老體系的覆蓋者。

這是“三步走”的第三步，待到農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之后，要收回其農(nóng)村土地的使用權(quán)，給予失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和社會(huì)救助等，同時(shí)在醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)方面給予適當(dāng)補(bǔ)助。使農(nóng)民工真正成為城鎮(zhèn)養(yǎng)老體系的覆蓋者。

最后需要指出，建立農(nóng)民工獨(dú)立的過(guò)渡性社會(huì)保障體系，特別是在“三步走”的第二步，要想順利調(diào)高醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)比例，就必須努力提高農(nóng)民工收入、徹底解決欠薪問(wèn)題、多渠道為農(nóng)民工就業(yè)提供信息，否則制度的實(shí)施將困難重重，與此同時(shí)要加大宣傳和教育力度，讓農(nóng)民工認(rèn)識(shí)到參加社會(huì)保障的好處，為以后收回土地使用權(quán)做好準(zhǔn)備。

（作者：侯鳳石，內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院勞動(dòng)與社會(huì)保障專業(yè)09級(jí)本科；侯瑩石，內(nèi)蒙古大學(xué)哲學(xué)學(xué)院哲學(xué)專業(yè)11級(jí)本科）

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