氣候變化與貿(mào)易

摘 要 近年來(lái)，氣候變化議題備受?chē)?guó)際矚目，各國(guó)及國(guó)際組織都十分關(guān)注如何減少溫室氣體排放，而減排政策常與各國(guó)貿(mào)易政策相關(guān)。備受關(guān)注的碳邊境調(diào)節(jié)措施（也稱(chēng)碳關(guān)稅）正形成新型的貿(mào)易壁壘，對(duì)我國(guó)企業(yè)的產(chǎn)品貿(mào)易、企業(yè)自主創(chuàng)新能力，國(guó)家氣候談判都將產(chǎn)生重要的影響。目前，碳邊境調(diào)節(jié)措施尚存爭(zhēng)議，中國(guó)應(yīng)關(guān)注其動(dòng)態(tài)，以積極應(yīng)對(duì)。應(yīng)對(duì)碳邊境調(diào)節(jié)措施，我國(guó)應(yīng)重視可比性問(wèn)題，并堅(jiān)持“消費(fèi)者責(zé)任”原則，由進(jìn)口國(guó)承擔(dān)減排成本。

關(guān)鍵詞 氣候變化 貿(mào)易 碳邊境調(diào)節(jié)措施

中圖分類(lèi)號(hào)：F710 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、碳邊境調(diào)節(jié)措施的由來(lái)

在氣候變化領(lǐng)域，各國(guó)為內(nèi)化溫室氣體減排成本，為排放等設(shè)置了相應(yīng)的價(jià)格機(jī)制等國(guó)內(nèi)措施，這些內(nèi)化措施就包括一國(guó)國(guó)內(nèi)對(duì)溫室氣體排放征稅等。一般來(lái)說(shuō)，上述國(guó)內(nèi)政策會(huì)改變貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易的相對(duì)價(jià)格，并進(jìn)而影響到國(guó)際貿(mào)易。在此背景下，有國(guó)家提出通過(guò)“碳稅和能源稅的邊境稅調(diào)整”、“排放貿(mào)易的邊境調(diào)整措施”等“邊境措施”，來(lái)制衡一國(guó)因采取碳稅或排放貿(mào)易而增加的成本所帶來(lái)的與別國(guó)產(chǎn)品的價(jià)格差異的可能性。為解決“競(jìng)爭(zhēng)力”和“碳泄漏”問(wèn)題，歐盟和美國(guó)等國(guó)家提出采取碳邊境調(diào)節(jié)措施。

碳邊境調(diào)節(jié)措施最早提出是為對(duì)沒(méi)有簽署后2012氣候變化國(guó)際公約的國(guó)家的工業(yè)產(chǎn)品征收額外關(guān)稅。后來(lái)針對(duì)美國(guó)，現(xiàn)在則有針對(duì)發(fā)展中大國(guó)的趨勢(shì)。在歐盟和美國(guó)，雖然尚未形成有關(guān)“碳關(guān)稅”的有效立法，但近年來(lái)相關(guān)提議出現(xiàn)各類(lèi)政策法律文件中。例如，2009年6月美國(guó)眾議院通過(guò)的《美國(guó)清潔能源安全法案》。該法案第768條提出建立“國(guó)際貿(mào)易配額項(xiàng)目”，要求進(jìn)入美國(guó)境內(nèi)的特定工業(yè)部門(mén)的清單產(chǎn)品的進(jìn)口商必須提交適當(dāng)數(shù)量的配額，并使特定工業(yè)部門(mén)的清單產(chǎn)品的國(guó)際配額能夠出售、交換、購(gòu)買(mǎi)、轉(zhuǎn)讓以及進(jìn)入銀行業(yè)務(wù)。建立“國(guó)際貿(mào)易配額項(xiàng)目”是為了最大限度地減少由于遵守第722條“禁止超量排放”的直接和間接費(fèi)用與遵守其他國(guó)家減少溫室氣體排放措施可能產(chǎn)生的直接和間接費(fèi)用之間的差異而可能造成的碳泄漏。國(guó)際貿(mào)易配額不得用于符合第722條規(guī)定的企業(yè)。從以下國(guó)家進(jìn)口的產(chǎn)品無(wú)需交納配額：（1）符合第767條（c）項(xiàng)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)家；（2）聯(lián)合國(guó)確定的最不發(fā)達(dá)國(guó)家：（3）占世界溫室氣體排放比例不到0.5%，并且該國(guó)占美國(guó)特定工業(yè)部門(mén)清單產(chǎn)品進(jìn)口量不足5%的國(guó)家。雖然《美國(guó)清潔能源與安全法案》在參議院沒(méi)有獲得通過(guò)，但是針對(duì)碳采取邊境措施的趨勢(shì)卻已十分明顯，美國(guó)已經(jīng)著手實(shí)踐制定單邊的，主要指向發(fā)展中大國(guó)的邊境調(diào)節(jié)措施。

二、碳邊境調(diào)節(jié)措施的概念及特點(diǎn)

目前表達(dá)碳邊境調(diào)節(jié)措施，各國(guó)討論和法案以及學(xué)者研究使用的詞語(yǔ)尚無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。黃文旭（2011）使用“碳關(guān)稅”一詞，認(rèn)為“碳關(guān)稅”是基于碳排放的進(jìn)口環(huán)節(jié)邊境調(diào)節(jié)措施，表現(xiàn)為要求進(jìn)口商對(duì)進(jìn)口自未實(shí)施碳減排制度的國(guó)家的產(chǎn)品繳稅或購(gòu)買(mǎi)排放配額等形式。東艷（2010）認(rèn)為“碳邊界調(diào)節(jié)措施”是最合適的，并總結(jié)出五個(gè)特點(diǎn)。作者認(rèn)為使用“碳邊境調(diào)節(jié)措施”最為恰當(dāng)，其能包含現(xiàn)有的邊境調(diào)節(jié)稅、配額形式，并可涵蓋未來(lái)出現(xiàn)的其他形式。根據(jù)美國(guó)、歐盟內(nèi)部一些國(guó)家的政策提議以及國(guó)際上相關(guān)的理論探討，碳邊境調(diào)節(jié)措施主要包括如下特點(diǎn)：第一，碳邊境調(diào)節(jié)措施是基于碳。此類(lèi)邊境調(diào)節(jié)措施是基于實(shí)施或?qū)⒁獙?shí)施減排的國(guó)家，對(duì)沒(méi)有實(shí)施與本國(guó)相應(yīng)減排的國(guó)家的產(chǎn)品進(jìn)行征稅。第二，碳邊境調(diào)節(jié)措施的動(dòng)因是保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、解決碳泄漏問(wèn)題，重點(diǎn)還是解決企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題。第三，在具體的措施方面，一種是基于碳稅減排機(jī)制的邊境調(diào)節(jié)稅；另一種是基于碳交易減排機(jī)制的國(guó)際貿(mào)易配額制度。并且并不排除未來(lái)可能產(chǎn)生更多的形式。第四，邊境調(diào)節(jié)措施對(duì)不同國(guó)家的調(diào)節(jié)水平不同，與實(shí)施國(guó)家本國(guó)的減排承諾、政策有關(guān)，也可能與進(jìn)口國(guó)的減排承諾、政策等有關(guān)。

邊境調(diào)節(jié)稅是指在邊境對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品收稅，以反映如其在擬進(jìn)入國(guó)家國(guó)內(nèi)市場(chǎng)生產(chǎn)所要承擔(dān)的排放交易成本。根據(jù)國(guó)際貿(mào)易配額項(xiàng)目，任何產(chǎn)品的進(jìn)口商都需要購(gòu)買(mǎi)國(guó)內(nèi)排放權(quán)，以滿(mǎn)足所需的抵減，出口商可以出售其排放許可以獲得抵減。這種方式存在的一個(gè)更大的問(wèn)題是，造成減排的原因是根據(jù)生產(chǎn)地原則還是依據(jù)消費(fèi)地原則，我國(guó)35%的碳排放要?dú)w結(jié)于產(chǎn)品出口。

三、支持碳邊境調(diào)節(jié)措施的理由

歐盟和美國(guó)以解決“競(jìng)爭(zhēng)力”和“碳泄漏”為理由提出采取碳邊境調(diào)節(jié)措施。競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題的產(chǎn)生源自各國(guó)的國(guó)內(nèi)機(jī)制或稅制的不同，所以征收碳稅與否及多寡，將造成各國(guó)產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)條件不平等。為了保護(hù)本國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，發(fā)達(dá)國(guó)家希望對(duì)其他國(guó)家的進(jìn)口產(chǎn)品征稅，或采取其他邊境措施平衡其他國(guó)家進(jìn)口產(chǎn)品的價(jià)格。

碳泄漏現(xiàn)象是指在只有部分成員承擔(dān)減排義務(wù)的情況下，承擔(dān)減排義務(wù)的國(guó)家采取的減排行動(dòng)將導(dǎo)致不采取減排行為的國(guó)家增加排放，在全球角度，并未真正達(dá)到溫室氣體減排的現(xiàn)象。理論分析認(rèn)為，造成碳泄露的渠道主要有三個(gè)：能源產(chǎn)品的國(guó)際貿(mào)易、碳密集型產(chǎn)品的國(guó)際貿(mào)易和能源密集型產(chǎn)業(yè)的國(guó)際轉(zhuǎn)移。

除了解決“競(jìng)爭(zhēng)力”和“碳泄漏”問(wèn)題，還有一個(gè)支持理由是，可以促使發(fā)展中國(guó)家，在減排指標(biāo)上向發(fā)達(dá)國(guó)家看齊。美國(guó)參議員克里(John Kerry)和格拉姆(Lindsey Graham)認(rèn)為，碳邊境調(diào)節(jié)措施還能“為其他國(guó)家采取嚴(yán)格的環(huán)保措施提供了強(qiáng)勁的動(dòng)力”。

四、碳邊境調(diào)節(jié)措施的爭(zhēng)議性

碳邊境調(diào)節(jié)措施具有高度的爭(zhēng)議性。碳邊境調(diào)節(jié)措施是否能夠解決“競(jìng)爭(zhēng)力”和“碳泄漏”問(wèn)題，不少學(xué)者提出質(zhì)疑。碳邊境調(diào)節(jié)稅目前情況下是否符合WTO規(guī)則還有待商榷。碳邊境調(diào)節(jié)措施違背《氣候變化框架公約》并存在實(shí)施困難。

（一）碳邊境調(diào)節(jié)措施的有效性問(wèn)題。

碳邊境調(diào)節(jié)措施能否達(dá)到保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，阻止碳泄露的目的存在懷疑。首先，客觀的講，在執(zhí)行嚴(yán)格溫室氣體減排義務(wù)的某一經(jīng)濟(jì)體內(nèi)，并非所有生產(chǎn)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力都會(huì)遭受?chē)?guó)外廠(chǎng)商的不利影響?？扑关愓J(rèn)為如果邊境稅收調(diào)節(jié)措施的適用對(duì)象僅包括基礎(chǔ)原材料，可能保護(hù)了基礎(chǔ)原材料生產(chǎn)部的競(jìng)爭(zhēng)力，卻可能使下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門(mén)由于成本增加而削弱了競(jìng)爭(zhēng)力。然而基礎(chǔ)原材料部門(mén)在發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中所占比重較小，保護(hù)的現(xiàn)實(shí)意義并不大。如果同時(shí)涵蓋由這些原材料加工而成的制成品，則在行政操作上難度極大。再者如果邊境稅收調(diào)節(jié)措施的目標(biāo)國(guó)家的出口企業(yè)能夠輕易規(guī)避，而騰出的市場(chǎng)空間又被非目標(biāo)國(guó)家出口產(chǎn)品所填補(bǔ)，也達(dá)不到保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)的目的。

（二）邊境調(diào)節(jié)稅與WTO規(guī)則的兼容問(wèn)題。

碳邊境調(diào)節(jié)稅是否符合WTO規(guī)則，可以在WTO規(guī)則下直接適用，由于涉及到制造過(guò)程，在WTO下尚存爭(zhēng)議。臺(tái)灣學(xué)者施文真（2009）認(rèn)為被征收邊境稅的對(duì)象如果是礦物燃料等能源產(chǎn)品，因?yàn)椴簧婕爸圃爝^(guò)程問(wèn)題，所以無(wú)論對(duì)于進(jìn)出口收稅，只要不違反國(guó)民待遇原則且注意調(diào)整幅度不造成補(bǔ)貼，便沒(méi)有太大問(wèn)題；但是如果征收對(duì)象是非礦物燃料類(lèi)的能源產(chǎn)品，那么是否可以對(duì)于進(jìn)口時(shí)依據(jù)其制作過(guò)程中使用的能源，對(duì)其最終產(chǎn)品征稅，此部分在WTO下尚無(wú)定論；而能否在本國(guó)產(chǎn)品出口時(shí)實(shí)施邊境稅調(diào)整，依據(jù)邊境稅工作小組的判定，必須符合“該生產(chǎn)要素是物理上構(gòu)成出口產(chǎn)品的一部分、或在制作過(guò)程中使用且在物理上呈現(xiàn)在出口產(chǎn)品上”，才可以在出口時(shí)退稅。據(jù)此，邊境調(diào)節(jié)稅在WTO下并非完全不可適用，仍有可適用的幅度和空間。

（三）碳邊境調(diào)節(jié)措施違背《氣候變化框架公約》并存在實(shí)施困難。

新加坡2011年3月份向WTO下貿(mào)易與環(huán)境委員會(huì)提交的文件指出碳邊境稅違反《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》，及其實(shí)施困難。新加坡提案簡(jiǎn)述：在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC，以下簡(jiǎn)稱(chēng)公約）下，各國(guó)有不同責(zé)任和彈性去規(guī)劃其氣候變化應(yīng)對(duì)措施。各國(guó)可自行決定使用不同的碳減排措施，然而實(shí)行碳邊境稅，則意味著會(huì)員國(guó)需要采取類(lèi)似的碳減排措施，新加坡認(rèn)為這并不符合公約的彈性；并且如果要求會(huì)員國(guó)需要采取同等強(qiáng)度的碳稅措施和強(qiáng)制性碳邊境稅，則不符合公約規(guī)定的氣候變化應(yīng)對(duì)措施應(yīng)建立在平等、“共同但有區(qū)別責(zé)任”和不同能力的基礎(chǔ)上。此外，新加坡也認(rèn)為通過(guò)實(shí)施碳邊境稅，等同于懲罰那些因缺乏替代能源而無(wú)法棄用化石燃料的國(guó)家，這也是不公平的現(xiàn)象。有效執(zhí)行碳邊境稅需要先確立其征收標(biāo)準(zhǔn)并具備測(cè)量產(chǎn)品碳含量的能力，在實(shí)際執(zhí)行上目前仍有難度。征收碳邊境稅的前提是先確立碳稅征收的辦法和標(biāo)準(zhǔn)，但目前碳稅征收也難有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；另外，界定其他國(guó)家產(chǎn)品中碳或能源的多少也并不容易，并且各國(guó)測(cè)定碳含量設(shè)施的先進(jìn)程度也不相同，所以如果碳邊境稅想要實(shí)施仍有許多問(wèn)題。

五、碳邊境調(diào)節(jié)措施對(duì)我國(guó)的可能影響及其應(yīng)對(duì)

碳邊境調(diào)節(jié)措施，主要影響的行業(yè)包括水泥、鐵、鋼、鋁、紙漿和造紙，煉油和化肥。一份由世界銀行和美國(guó)彼德森研究所專(zhuān)家撰寫(xiě)的研究報(bào)告顯示，一旦實(shí)行碳關(guān)稅，中國(guó)制造業(yè)出口額較之目前規(guī)模將削減五分之一。

我國(guó)應(yīng)對(duì)碳邊境調(diào)節(jié)措施，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手。首先，由于碳邊境調(diào)節(jié)措施由先期針對(duì)美國(guó)，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕槍?duì)中印等發(fā)展中大國(guó)，我國(guó)應(yīng)重視可比性問(wèn)題?！堵?lián)合國(guó)氣候變化框架公約》提出的巴厘行動(dòng)計(jì)劃中，強(qiáng)調(diào)針對(duì)《京都議定書(shū)》附件一中的發(fā)達(dá)國(guó)家而言，減排目標(biāo)具有“可比性”。目前，歐盟和美國(guó)在碳邊界調(diào)節(jié)提議中認(rèn)為應(yīng)該對(duì)和本國(guó)減排措施非可比的國(guó)家實(shí)施邊界調(diào)節(jié)措施，相當(dāng)于把可比性原則向發(fā)展中國(guó)家擴(kuò)展，與《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》的規(guī)定完全不符。我國(guó)應(yīng)該注重這種趨勢(shì)， 應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”，對(duì)本國(guó)的減排舉措進(jìn)行更清晰的表述，同時(shí)重視減排措施的可比性問(wèn)題以及發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)調(diào)的減排行動(dòng)的可衡量、可報(bào)告、可核實(shí)原則。

其次，我國(guó)應(yīng)在氣候變化談判中堅(jiān)持消費(fèi)者責(zé)任原則，由進(jìn)口國(guó)而不是生產(chǎn)國(guó)承擔(dān)減排成本。美國(guó)、歐盟提出碳邊界調(diào)節(jié)措施的主要依據(jù)是減排的“生產(chǎn)者責(zé)任原則”。故而，如果碳邊境調(diào)節(jié)措施開(kāi)始實(shí)施，我國(guó)的一個(gè)補(bǔ)償性應(yīng)對(duì)政策可以是要求發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)施碳邊境調(diào)節(jié)措施的同時(shí)，進(jìn)行資金和技術(shù)轉(zhuǎn)移的配套措施。只有這樣，利益鏈條才具有合理性，才真正既解決了競(jìng)爭(zhēng)力問(wèn)題，又有助于全球的減排。

（作者:中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院2010級(jí)法學(xué)碩士，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法）

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