小產(chǎn)權(quán)房的法律困境及出路探析

摘 要 “小產(chǎn)權(quán)”房涉及國家、集體組織、農(nóng)民、購房者以及房產(chǎn)開發(fā)商等多方利益，因此，要解決好“小產(chǎn)權(quán)”房問題，還需平衡多方利益。本文將通過分析“小產(chǎn)權(quán)”房問題之現(xiàn)狀，解析現(xiàn)行法律與政策的相關(guān)規(guī)定，以探尋合理解決“小產(chǎn)權(quán)”房問題的法律途徑。

關(guān)鍵詞 小產(chǎn)權(quán)房 法律政策 利益平衡

中圖分類號：D915 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

“小產(chǎn)權(quán)”房，也即“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”房，廣泛意義上的“小產(chǎn)權(quán)”房，是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會單獨或聯(lián)合房地產(chǎn)企業(yè)在農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地，甚至農(nóng)業(yè)用地上開發(fā)建造的房屋。

一、“小產(chǎn)權(quán)”房的現(xiàn)狀及其劃分

（一）“小產(chǎn)權(quán)”房的現(xiàn)狀。

國家屢屢發(fā)布“風(fēng)險提示”或者“嚴(yán)禁通知”。然“小產(chǎn)權(quán)”房卻并沒有因此銷聲匿跡，不僅鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會熱衷于開發(fā)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)”房，購房者的購買熱情亦是有增無減。據(jù)搜房網(wǎng)所做的網(wǎng)上調(diào)查顯示 ，有65.5%的網(wǎng)民認(rèn)為，假如看不到明顯的降價信號，會考慮買“小產(chǎn)權(quán)”房。

（二）“小產(chǎn)權(quán)”房的分類。

本文重點探討后兩種“小產(chǎn)權(quán)”房，也即實體上和程序上違法的“小產(chǎn)權(quán)”房。

1、實體上就違法的“小產(chǎn)權(quán)”房。房屋所持證書僅為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會頒發(fā)的“權(quán)屬證明”。此類“小產(chǎn)權(quán)”房絕大部分以對外銷售為目的，最為典型的就是建筑在農(nóng)地上的成片住宅房。

2、程序上違法的“小產(chǎn)權(quán)”房。根據(jù)《物權(quán)法》第30條之規(guī)定，此類“小產(chǎn)權(quán)”房的建造符合土地和建設(shè)規(guī)劃；建造者可原始取得房屋所有權(quán)，且其所有權(quán)屬于事實所有權(quán)，并不以登記為要件；若為取得房屋所有權(quán)證書而申請辦理初始登記，此登記也屬“宣示登記”，而非“創(chuàng)設(shè)登記”。

二、“小產(chǎn)權(quán)”房的法律、政策及其分析

（一）法律規(guī)定模糊。

根據(jù)《中華人民共和國憲法》第八條規(guī)定，“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動者，有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山”我們看出，只要集體組織沒有違背《憲法》、《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，集體組織可自行經(jīng)營相關(guān)土地，農(nóng)民自建的住房是可以進(jìn)行交易。

（二）政策導(dǎo)向不明確。

國務(wù)院辦公廳于2007年12月30日制發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》規(guī)定，“……城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)’房?！倍S著“小產(chǎn)權(quán)”房的事實交易份額越來越大，國家政策似乎有所松動。2008年10月28日，國土資源部部長徐紹史強(qiáng)調(diào)，各地可根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展來修訂宅基地占地標(biāo)準(zhǔn)。

三、利益平衡中尋求出路

筆者認(rèn)為，可將解決路徑分為短期改良措施和長期根本措施。

（一）短期改良措施之分類解決 。

首先，對于違反土地利用總體規(guī)劃，在耕地和基本農(nóng)田上開發(fā)建造的房屋，觸犯了國家對耕地予以特殊保護(hù)的基本國策，應(yīng)追究相關(guān)人員的法律責(zé)任，嚴(yán)令要求按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

其次，對于利用合法取得的宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房，在補辦相關(guān)手續(xù)補繳相關(guān)費用后，賦予其合法身份。 對此，有以下方式值得考慮： （1）分步式解決方法。先允許不危及農(nóng)民基本生存的房屋流轉(zhuǎn)，在社會保障問題基本解決后，再推廣至其他房屋，最終過渡到無限制的自由流轉(zhuǎn)。（2）一體式解決方法。允許房屋自由流轉(zhuǎn)，規(guī)定該類房屋買主將土地使用費的一定比例必須納入集體經(jīng)濟(jì)組織成員的經(jīng)濟(jì)收益，同時保證第三方對房屋交易的監(jiān)管力度。

（二）長期根本措施之完善法律制度。

1、遵循國際慣例，在憲法中確定公民的住房權(quán)等憲制原則?！吨腥A人民共和國憲法》是我國的根本大法，擁有最高的法律效力，但尚沒確立公民的住房權(quán)。因此，建議將公民的住房權(quán)在憲法中予以確認(rèn)，此可為合乎土地利用總體規(guī)劃的“小產(chǎn)權(quán)”房的流轉(zhuǎn)以憲制原則上的導(dǎo)向。

2、建立完整的集體所有土地法律體系。應(yīng)盡快修改和完善《土地管理法》、《房地產(chǎn)法》及《擔(dān)保法》等法律， 確定農(nóng)村集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度。需要注意的是，部分被承認(rèn)的“小產(chǎn)權(quán)”房，只需擴(kuò)大農(nóng)村土地權(quán)能即可，規(guī)定集體土地與國有土地能夠在法律地位上獲得同等待遇，使二者在產(chǎn)權(quán)方面平等，亦允許農(nóng)村集體對集體所有土地?fù)碛姓加?、使用、收益和處分的?quán)利。

3、完善土地流轉(zhuǎn)的配套制度。土地流轉(zhuǎn)決定制度應(yīng)在《村民委員會組織法》中予以確認(rèn)，應(yīng)明確村委會或者集體經(jīng)濟(jì)組織是土地使用權(quán)交易的主體及三分之二以上多數(shù)村民同意才可實施房屋改造與建設(shè)。合理處理好土地流轉(zhuǎn)中村民、集體經(jīng)濟(jì)組織和國家之間的利益分配，原則上收益應(yīng)大部分歸村民所有，國家則以稅、費等形式分享。

四、結(jié)語

“小產(chǎn)權(quán)”房問題的背后是購房者、村民和集體經(jīng)濟(jì)組織、國家等多方利益的博弈。土地財產(chǎn)亦為商品，自然可進(jìn)入市場中流通。允許“小產(chǎn)權(quán)”房的逐步流轉(zhuǎn)是在回歸其農(nóng)村土地的自然屬性。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然趨勢，也為構(gòu)建和諧社會的必然要求，應(yīng)歷史潮流而動，逐步放開“小產(chǎn)權(quán)”房流轉(zhuǎn)，進(jìn)而促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

（作者單位：西南大學(xué)法學(xué)院）

注釋：

搜房網(wǎng)，“小產(chǎn)權(quán)趨熱，您動心了嗎？”http://survey.soufun.com/data/page_files/10/q_10000.html，2011年10月20日.

參見鄭經(jīng).小產(chǎn)權(quán)房并沒有違背.憲法.中國改革報，2007-08-14.

參加唐華.小產(chǎn)權(quán)房的法律、社會心理及道德訴求.法制與社會.2010年第6期.

陳耀東，吳彬.‘小產(chǎn)權(quán)’房及其買賣的法律困境與解決.法學(xué)論壇.2010年第1期.

參見魯曉明.論小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)—原罪的形成與應(yīng)然法的選擇.法學(xué)雜志.2010年第5期.

參見程其明.小產(chǎn)權(quán)房規(guī)制政策研究.博士論文，2010年4月.

參見白雪.“小產(chǎn)權(quán)”房的形成原因及出路探析.法制與社會.2010年第1期.

參見張茂林.現(xiàn)行法律框架下小產(chǎn)權(quán)房的出路.法制與社會.2010年第9期.

參見馬碧娟.新農(nóng)村建設(shè)中宅基地流轉(zhuǎn)的法律的困境探析—以北京市宅基地流轉(zhuǎn)為例.法制與社會.2010年第2期.