淺析撤銷街道辦事處加強(qiáng)城市社區(qū)自治的可行性

摘 要 近年來，隨著城市經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，街道辦事處在城區(qū)基層治理中扮演了重要角色。但是，街道辦事處在其發(fā)展和管理的過程中逐漸暴露了它的缺陷和不足，弱化了社區(qū)居委會的自治能力。因此，隨著社會的不斷變遷和改革的不斷深化，政府開始嘗試精簡管理層級，撤銷街道辦事處，實(shí)行社區(qū)自治，形成“市 - 區(qū) - 社區(qū)”三級管理模式。

關(guān)鍵詞 街道辦事處 撤銷 自治

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、街道辦事處的產(chǎn)生與定位

通1954年12月，第一屆全國人大四次會議通過了《城市街道辦事處組織條例》，簡稱《五四條例》，在國家級法律規(guī)范中正式設(shè)立了市或區(qū)人民政府的派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處，并對街道辦事處做出了明確的法律確認(rèn)，正式將其納入了國家政治制度。

在我國，街道辦事處是市轄區(qū)人民政府或功能區(qū)管委會的派出機(jī)關(guān)，是政府在城市基層的最后一層政權(quán)屏障，受市轄區(qū)人民政府或功能區(qū)管委會領(lǐng)導(dǎo)，行使區(qū)人民政府或功能區(qū)管委會賦予的職權(quán)。為了加強(qiáng)城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會可以按照工作需要設(shè)立街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。街道辦事處一般要辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，指導(dǎo)居民委員會的工作，反映居民的意見和要求。

二、街道辦事處存在的缺陷和不足

街道辦事處作為市區(qū)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，為城市的建設(shè)和發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。但是，街道辦事處的行政管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置存在很大的問題。

（一）街區(qū)、條塊、街居關(guān)系不順，辦事效率不高。

首先，街區(qū)關(guān)系不順。在實(shí)際工作中，街道辦事處沒有理順區(qū)政府和街道辦事處的關(guān)系。區(qū)里總是會對街道辦事處的能力有所防范，把有些應(yīng)由街道辦事處管理的事情放在自己的權(quán)限內(nèi)，不肯給街道辦事處下放應(yīng)有的權(quán)利。其次，條塊關(guān)系不順。按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級負(fù)責(zé)，重心下移，強(qiáng)化基層的原則，要把條條延伸到街道的機(jī)構(gòu)、工作、編制和人員。然而，街道辦事處并沒有根據(jù)實(shí)際情況和要求實(shí)行以條為主的工作由條條負(fù)責(zé)，以塊為主的由街道負(fù)責(zé)，致使條塊關(guān)系混亂。最后，街居關(guān)系不順。社區(qū)居民委員會沒有把城管衛(wèi)生、治安、文化娛樂、衛(wèi)生保健、勞動就業(yè)再就業(yè)等社區(qū)服務(wù)工作落到實(shí)處，沒有給街區(qū)居民提供滿意的服務(wù)。

（二）政企、政事不分，影響街道正常發(fā)展。

首先，街道辦事處與自辦的企業(yè)在人、財(cái)、物等方面沒有徹底脫鉤，有些企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)就是街道辦事處的工作人員，對企業(yè)的各種活動進(jìn)行干預(yù)和指令，使街道轄區(qū)企業(yè)不能真正成為市場經(jīng)濟(jì)的主體。其次，街道辦事處將所有的街道事務(wù)攬?jiān)谧约菏种?，沒有將政事分開，沒有把應(yīng)由社會辦的事轉(zhuǎn)移給社會或中介組織，沒有按照“小政府、大社會”的改革要求，把街道辦事處建成精干、高效的行政管理機(jī)關(guān)。最終，街道辦事處所管轄的事務(wù)繁雜， 增加了街道辦事處處理街道事務(wù)和問題的難度。此外，街道辦事處的工作沒有好好分配，缺乏重點(diǎn)，重政治職能，輕視了社會、經(jīng)濟(jì)綜合管理和服務(wù)職能，使得城市社會經(jīng)濟(jì)生活不能正常進(jìn)行。

（三）街道辦下設(shè)的社區(qū)居委會行政化嚴(yán)重，自治功能弱。

街道辦事處經(jīng)常扮演“二傳手”的角色，將區(qū)里交代的任務(wù)直接布置給居委會，因此，作為居民自治組織的社區(qū)居委會把絕大部分時間放在完成政府的任務(wù)上，致使居委會行政化嚴(yán)重，留給自己實(shí)現(xiàn)自治的時間和精力并不多，自治由其“課堂作業(yè)”變成“課外作業(yè)”，“有時間、有精力就做，沒時間、沒精力就拉倒”的現(xiàn)象既非常普遍又實(shí)為無奈。居民反映的要求、解決的很多問題逐漸積累起來，拖延解決，甚至是無力解決，自治功能大為減弱，儼然一級官僚機(jī)構(gòu)。因?yàn)槿鄙僬嬲饬x上的公民自治組織，公民自治精神得不到發(fā)育和培養(yǎng)的土壤，民主意識甚至在社區(qū)范圍內(nèi)都無法進(jìn)行像樣的實(shí)際訓(xùn)練。這不僅不利于為中國的民主化進(jìn)程提供堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)，而且也日益造成城市社區(qū)的碎片化和居民對公共事務(wù)的冷漠化。

三、社區(qū)的優(yōu)勢

社區(qū)是指“以一定地域?yàn)榛A(chǔ)，由具有相互聯(lián)系、共同交往、共同利益的社會群體、社會組織所構(gòu)成的一個社會實(shí)體。” 社區(qū)在我國是我國城市社會管理與發(fā)展的基本單元，是城區(qū)基層群眾性自治組織。在這個城市社區(qū)里，居民實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，社區(qū)中的各個成員之間在服務(wù)性的活動和設(shè)施上有著共同的利害關(guān)系。

在我國的行政管理體制改革探索中，政府在某些地級市開始試行撤銷街辦事處，建立大社區(qū)。在撤銷街道辦事處后，按照區(qū)域把街道整合成大社區(qū)，街道原有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城管執(zhí)法等主體職能收歸區(qū)級職能部門，而社會管理、服務(wù)等職能全部下放到社區(qū)。這樣，區(qū)政府就可以直接服務(wù)社區(qū)，實(shí)現(xiàn)市——區(qū)的兩級政府、三級管理，居民在社區(qū)就可直接辦理民政社保、計(jì)劃生育、綜合治理等事務(wù)。整合后的新社區(qū)，設(shè)置社區(qū)黨工委、社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)中心，前者主要承擔(dān)社區(qū)范圍內(nèi)總攬全局、協(xié)調(diào)各方的職責(zé)，社區(qū)服務(wù)中心負(fù)責(zé)對居民的事項(xiàng)實(shí)行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理。居委會則還原自治功能，組織居民開展各類活動。 在“撤銷街道辦事處，建立大社區(qū)”的實(shí)踐中，政府也取得了巨大的成功。2009年6月，全國人大常委會廢止了施行五十多年的《城市街道辦事處組織條例》，為之后銅陵市撤銷街道辦事處提供了法律依據(jù)。2010年8月18日，銅官山區(qū)6個街道被撤銷，49個社區(qū)撤并為18個。2011年7月，銅陵將另一個主城區(qū)獅子山區(qū)4個街道撤銷，至此，“街道辦”這一存在了五十多年的基層政權(quán)機(jī)構(gòu)從銅陵完全退出。 銅陵市也因此成為我國第一個全部撤銷“街道”的地級市。透過銅陵成功的改革經(jīng)驗(yàn)，我們看到了撤銷街道，成立大社區(qū)，減少管理層級，加強(qiáng)基層力量和居民自治的改革方向。

四、加強(qiáng)城市社區(qū)自治的對策性建議

（一）政府要切實(shí)分清與社區(qū)的關(guān)系，提高工作效率。

在撤銷街道辦以后，政府必須理清行政事務(wù)與社區(qū)自治事務(wù)、政府委托事務(wù)與社區(qū)自治事務(wù)的邊界，避免“下改上不改、與外界對接不順”的困局，實(shí)行上下一致、共頻共振的改革構(gòu)想，促使政府實(shí)現(xiàn)從“全面干預(yù)社區(qū)”到“政策引導(dǎo)扶持”的職能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力運(yùn)作模式由“統(tǒng)制”、“管制”向治理、自治的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由政府絕對主導(dǎo)向引導(dǎo)、疏導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由行政命令向協(xié)調(diào)、溝通的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由直接提供服務(wù)向購買服務(wù)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)由“全能政府”、“管制政府”向“有限政府”、“服務(wù)政府”的華麗轉(zhuǎn)身， 確立社區(qū)在基層社會管理中的主體地位，真正解決社區(qū)居民遇到的困難和問題，提高政府和社區(qū)的辦事效率。同時，政府要在社區(qū)真正做到去行政化，做到由“為民做主”向“讓民做主”的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化社區(qū)的自治能力，以保證改革不走“行政化”的回頭路。

（二）組織動員社區(qū)非營利組織參與社區(qū)治理，提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量。

隨著城市街道辦的撤銷、新社區(qū)的構(gòu)建和發(fā)展，政府將從一些經(jīng)濟(jì)事務(wù)、社會事務(wù)的管理中退出，由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理， 由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，因此，讓社區(qū)非營利組織參與到社區(qū)治理、承擔(dān)政府的某些職能，可以提高社區(qū)的服務(wù)質(zhì)量。具體來講，由于社區(qū)非營利組織是社區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的載體，對拓寬社區(qū)居民就業(yè)渠道，緩解社區(qū)建設(shè)資金壓力以及城市社區(qū)和諧文化的形成和發(fā)展也起到了積極的導(dǎo)向作用。首先，社區(qū)非營利組織源于社區(qū)，立足于社區(qū)，熟悉廣大人民群眾的需要，所以能夠?yàn)槿藗兲峁┮陨鐓^(qū)為基礎(chǔ)的工作機(jī)會。社區(qū)非營利組織可以通過入戶調(diào)查，摸清轄區(qū)內(nèi)所有下崗失業(yè)者個人和家庭情況， 然后編制有勞動能力的下崗失業(yè)人員登記表。由社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)中心組織有勞動能力的下崗失業(yè)人員進(jìn)行社區(qū)公益勞動、公共服務(wù)和集體活動，這不僅促進(jìn)了社區(qū)下崗失業(yè)人員的再就業(yè)，同時也滿足了社區(qū)下崗失業(yè)人員的精神需求，促進(jìn)了社區(qū)成員之間的互助。其次，社區(qū)非營利組織可以通過各種慈善性、公益性的募款活動籌集善款、吸納各種社會捐贈用于社區(qū)的建設(shè)，同時也可以通過自身的經(jīng)營收入來為社區(qū)提供便利和服務(wù)，減少政府的財(cái)政壓力。最后，社區(qū)非營利組織可以通過在社區(qū)開展科、教、文、衛(wèi)、體等方面的活動、 修建社區(qū)綠化帶、倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)、舉行科普知識和法律知識講座等， 把和諧社區(qū)創(chuàng)建活動與精神文明創(chuàng)建活動結(jié)合起來， 廣泛吸引群眾參與。 總之，社區(qū)非營利組織要充分利用社區(qū)資源，實(shí)行自我組織，自我管理，自我發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治。

（三）加強(qiáng)居民自治意識，鼓勵居民參與社區(qū)自治。

由于街居制體制的存在、社區(qū)居委會嚴(yán)重行政化、居民自治意識缺乏、社區(qū)組織力量薄弱，致使社區(qū)居民不能真正實(shí)現(xiàn)自治。在撤銷街道辦、建立大社區(qū)后，社區(qū)居民應(yīng)把社區(qū)事務(wù)當(dāng)作自己的義務(wù)和責(zé)任，逐漸提高自己的自治意識。首先，公民自身要有參與治理社區(qū)的意識。社區(qū)治理關(guān)系到每個社區(qū)居民的切身利益，只有社區(qū)居民共同參與，社區(qū)才能得到持續(xù)發(fā)展。只要與社區(qū)居民有關(guān)的事物，社區(qū)居民都有權(quán)參與并發(fā)揮作用，居民的積極性和創(chuàng)造性才能被激發(fā)和調(diào)動起來，社區(qū)治理才能走上內(nèi)源性發(fā)展的良性道路。 其次，政府在撤銷街道辦后，應(yīng)該適當(dāng)扶持大社區(qū)的治理，以提高居民的自治意識。一般來說，社區(qū)居民會有“搭便車”的心理，認(rèn)為社區(qū)公共利益對自身沒有直接的影響，漠視對社區(qū)的治理。這主要是由于政府長期的管理錯位，沒有給居民有限的自治空間，讓社區(qū)居民形成了對政府的依賴。因此，政府應(yīng)該在建立社區(qū)之初，引導(dǎo)社區(qū)居民自治，并給社區(qū)居民自治提供法律上的保障和政策上的支持。但政府必須明確，在幫助社區(qū)居民提高自治意識的時候，只是在我國社區(qū)發(fā)展不成熟的時候進(jìn)行的適當(dāng)干預(yù)。當(dāng)社區(qū)發(fā)展成熟的時候，政府應(yīng)該不干預(yù)社區(qū)自治，讓社區(qū)真正作為一個自治組織，發(fā)揮它應(yīng)有的功能和作用。最后，社區(qū)組織應(yīng)協(xié)助社區(qū)居民，提高居民對社區(qū)的安全感和歸屬感。 社區(qū)內(nèi)部的黨工委、居委會和社區(qū)服務(wù)中心應(yīng)發(fā)揮自身的作用，為社區(qū)居民創(chuàng)造更多的機(jī)會，開展誠信宣傳活動，倡導(dǎo)社區(qū)和諧治理，把居民集合起來，討論協(xié)商、掌握社區(qū)居民不同利益訴求，與社區(qū)居民一起解決利益糾紛與沖突，從而營造社區(qū)居民的安全感與歸屬感。

五、結(jié)語

綜述所述，我國撤銷街辦事處，建立大社區(qū)的構(gòu)想是可行的。我國政府要切實(shí)分清與社區(qū)的關(guān)系，提高辦事效率；組織動員社區(qū)非營利組織參與社區(qū)治理，提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量；加強(qiáng)居民自治意識，鼓勵居民參與社區(qū)自治。

（作者：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2011級碩士研究生）

注釋：

董娟.關(guān)于撤銷街道辦事處的行政學(xué)思考.長春市委黨校學(xué)報， 2010.

http://baike.baidu.com/view/300244.htm.

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