關于家電下鄉(xiāng)政策過程的文獻綜述

摘 要 家鄉(xiāng)下鄉(xiāng)是國家為緩解金融危機，改善農(nóng)村生活質(zhì)量、完善農(nóng)村生產(chǎn)和流通服務體系頒布的一項新的財政補貼、惠農(nóng)公共政策。本文著重從公共政策過程的視角研究家電下鄉(xiāng)政策并綜述其主要研究成果。

關鍵詞 家電下鄉(xiāng) 公共政策過程 惠農(nóng)政策

中圖分類號：F720 文獻標識碼：A

我國是人口眾多的農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”問題是關系我國改革開放和現(xiàn)代化建設全局的根本性問題。為應對金融危機，實現(xiàn)“保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構、惠民生”目標，經(jīng)過試點，2009年家電下鄉(xiāng)政策在全國范圍內(nèi)推廣。依據(jù)現(xiàn)行文件規(guī)定，家電下鄉(xiāng)既是指國家對購買指定家電產(chǎn)品的農(nóng)民給予一定比例（13%）的財政補貼，以激活農(nóng)民購買能力，促進內(nèi)需和外需協(xié)調(diào)發(fā)展。家電下鄉(xiāng)政策是實踐中的熱點問題，經(jīng)濟發(fā)展中的新興產(chǎn)物，家電下鄉(xiāng)政策在實施后取得了不菲成績，但在實施中也暴露其不足。家電下鄉(xiāng)是我國獨有的惠農(nóng)經(jīng)濟政策，綜合已有文獻研究，國內(nèi)學者對“家電下鄉(xiāng)政策”研究的主要集中在以下幾個方面。

一、關于家電下鄉(xiāng)政策過程的研究綜述

家電下鄉(xiāng)政策出臺以來已經(jīng)得到了各界的關注，是實踐中的熱點問題。家電下鄉(xiāng)政策的研究也正處于一個逐漸深入的過程。從公共政策學角度，特別是把“家電下鄉(xiāng)”當作是惠農(nóng)公共政策過程研究的卻并不多見，譬如家電下鄉(xiāng)政策是如何制定出臺、各地方該如何實施執(zhí)行、政策出臺后該如何評估、監(jiān)督呢？關于這些方面的研究甚少，因此筆者認為以家電下鄉(xiāng)為例，從整個政策過程：制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)督來探尋農(nóng)村公共政策的實現(xiàn)機制具有實踐和理論意義。

公共政策過程有廣義和狹義之分，學界普遍認為，廣義的公共政策過程主要包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策終結(jié)、政策監(jiān)督五個方面，也有學者認為公共政策過程包括政策分析、制定、執(zhí)行、評估、終結(jié)。無論怎么分，概念的本質(zhì)還是一樣的。目前國內(nèi)還沒有學者對“家電下鄉(xiāng)”從政策制定、執(zhí)行、監(jiān)督政策過程等幾個方面進行系統(tǒng)的評估和分析。因此筆者認為以家電下鄉(xiāng)為例，對整個政策過程包括家電下鄉(xiāng)政策是如何的制定出臺的、出臺后又該如何更有效執(zhí)行政策，完善監(jiān)督機制、糾正終結(jié)政策，讓政策最大程度地達到預期效果。為方便統(tǒng)計歸納，對家電下鄉(xiāng)政策整個過程有一個更為直觀系統(tǒng)的了解，將公共政策過程采用廣義的定義。

（一）在公共政策制定方面。

公共政策制定作為公共政策過程的首要階段，對整個政策過程有著很大的影響。公共政策制定過程中存在的問題主要有：一是公共決策信息失真，偏離公共原則。二是違反程序?qū)е聸Q策失誤，損害公共利益。在決策制定過程中違反國家法律、法規(guī)、規(guī)章，超越權限決策，是無法保證公共利益的。三是公共政策價值取向偏頗，違背公正原則，這些都是公共政策價值取向偏頗，違背公正原則的客觀體現(xiàn)（賈金臻，2008） 。目前我國公民參與公共政策制定還存在著障礙性因素。其一，政府和公民對公民參與的認識存在誤區(qū)。其二，公民組織發(fā)育不成熟。部分公民組織管理欠佳、自律性差、監(jiān)督機制不健全，特別是利益表達組織化不足，公民對民間組織的認同度低，影響了公民通過民間組織參與政策過程的積極性。其三，制度化缺失。我國公共政策的制定是由政府精英代替人民進行利益的整合與表達，公民參與公共政策的制定大多是以非制度化的形式出現(xiàn)的，沒有法律上的制度保障（譚穎，2009） 。認為在“家電下鄉(xiāng)”制度構建方面的研究，家電下鄉(xiāng)政策的制定中要遵循以下的基本原則：遵循市場經(jīng)濟規(guī)律原則、切實保障農(nóng)民權益原則、有所為、有所不為原則（劉廣明，王艷寧，2009） 。

（二）在公共政策執(zhí)行方面。

目前家電下鄉(xiāng)的執(zhí)行效果的研究大多都是以實證調(diào)查，案例分析為主。譬如黃振華在《家電下鄉(xiāng)政策的實施現(xiàn)狀與績效評估——基于全國205個村莊的調(diào)查》中以全國205個村莊問卷調(diào)查作為研究基礎，對家電下鄉(xiāng)政策的現(xiàn)狀與績效予以分析和評估。孫雙義的《關于家電下鄉(xiāng)的調(diào)查報告——以河南省南召縣四棵樹鄉(xiāng)盆窯村為例》、朱文蔚、袁岳駟的《對“家電下鄉(xiāng)”工程的調(diào)查與思考》、王鑫芳的《家電下鄉(xiāng)對農(nóng)村消費的影響——以株洲市農(nóng)村地區(qū)為例》等都是以案例分析為主的研究。

許多學者通過實證調(diào)查表明由于這項政策在全國推廣經(jīng)驗不足，各項制度性規(guī)范不健全，基礎設施不完善，家電下鄉(xiāng)在執(zhí)行過程中存在不少問題。譬如農(nóng)村公共政策缺乏合理的梯度；農(nóng)村公共政策的實施環(huán)節(jié)過于繁瑣；農(nóng)村公共政策的實施缺乏相應配套的基礎設施和市場環(huán)境等（杜智民，2010） 。有學者認為由于部分家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品價格較高，農(nóng)民并沒有真正得到實惠；實行最高限價經(jīng)銷商所得利潤微?。粌陡冻绦驈碗s，款領取困難；翻新、假冒家電也去下鄉(xiāng)；售后服務不到位；農(nóng)村水電、通信等基礎設施落后限制了部分家電的銷售和使用（張順，孫天，張小彤，2009） 。李娟娟認為一項公共政策能否有效執(zhí)行，產(chǎn)生預期的政策效果，關鍵在于政策執(zhí)行中是否考慮到公共政策問題的性質(zhì)、公共政策本身的因素、公共政策以外的因素這三方面的因素（李娟娟，2009）。家電下鄉(xiāng)政策在執(zhí)行過程中的靈活性不夠，實行一刀切，無論地區(qū)全國范圍內(nèi)家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品的補貼比率一律為13%，并沒有依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平。也有學者提到了影響家電下鄉(xiāng)政策執(zhí)行的因素主要有：相關政府部門對政策的執(zhí)行沒有做到原則性、靈活性和創(chuàng)新性的有機統(tǒng)一、政策執(zhí)行的監(jiān)控不力，相關主體出現(xiàn)機會主義行為、政策宣傳不到位、政策配套措施不完善、經(jīng)濟環(huán)境使農(nóng)民對家電下鄉(xiāng)政策與效果缺乏信心。

（三）在公共政策評估方面。

政策評估是公共政策運行過程中的關鍵環(huán)節(jié)，決定著政策去向、配置政策資源、強化政府責任、檢驗決策質(zhì)量及補充合法性。政策評估應“依據(jù)一定的標準和程序，對政策的效益、效果、效果等價值進行判斷的一種政治行為”（陳振明，2003） 。

政策評估是尋求、論證、確定和校正政策價值的過程。我國政策評估的標準與指標理論普遍存在著三個問題：首先，過多強調(diào)政策評估的“價值標準”，較少關注“事實標準”，甚至以“以價值判斷代替事實分析”。其次，政策評估的“事實標準”過于泛化，未能結(jié)合特定的政策評估進行深入探討。再次，缺乏可操作化的一級、二級或三級指標，削弱了政策評估的有效性和可靠性。政策評估標準基本局限于抽象標準（楊成虎，2010）。

有學者認為科學的政策評估指標應是一個多維、立體的指標體系，構建這一體系首先應當根據(jù)評估對象確定一個綜合性標準，并在這一綜合性標準的規(guī)定下，通過選擇、排列和組合，制定出具體的、經(jīng)過細化且可以操作化的標準體系。

目前因缺乏恰當?shù)脑u估方法和技術、政策評估信息渠道的不暢、不確定的評估對象，學界少有對家電下鄉(xiāng)政策有系統(tǒng)的政策評估，僅有黃振華在《家電下鄉(xiāng)政策的實施現(xiàn)狀與績效評估——基于全國205個村莊的調(diào)查》中以全國205個村莊所獲得問卷作為研究基礎，從農(nóng)民滿意度、影響農(nóng)民消費的因素的若干因素等對家電下鄉(xiāng)政策的績效予以分析和評估。

（四）在公共政策監(jiān)督方面。

公共政策監(jiān)督是公共政策過程的重要組成部分。學者普遍認為，由于我國政策監(jiān)督主體較多、不明確的各監(jiān)督主體的分工使得我國公共政策監(jiān)督中存在的問題。目前我國專門監(jiān)督機構缺乏應有的地位和獨立性，在人、財、物等方面受制于監(jiān)督客體。在領導體制上這些部門受雙重領導；在組織上，監(jiān)督機構的負責人不是由同級行政機關的領導成員兼任就是由行政機關任命；在經(jīng)濟上，監(jiān)督機構一般都是從同級行政部門那里領取工資、辦公費、事業(yè)費和獎金等，從而在經(jīng)濟上受制于人。在社會監(jiān)督也存在問題：一是新聞輿論監(jiān)督程序不規(guī)范；二是公眾監(jiān)督投訴渠道不暢通（王宇穎，2007）。

譚彩蘭認為家電下鄉(xiāng)政府執(zhí)行的監(jiān)督機制存在問題：一是內(nèi)部監(jiān)督需要進一步加強，二是群眾監(jiān)督機制不夠深入。因此對家電下鄉(xiāng)決策的權力主體沒有形成直接的監(jiān)督。

二、已有的研究總結(jié)和評價

家電下鄉(xiāng)政策是實踐中的熱點，學界從不同的視角探討和研究了家電下鄉(xiāng)政策出臺后實施的現(xiàn)狀、取得的成績及其中存在的問題。這些研究成果有利于家電下鄉(xiāng)政策的評估、終結(jié)，為出臺其他“惠農(nóng)政策”提供寶貴借鑒。

綜觀已有研究，目前各界普遍認為“家鄉(xiāng)下鄉(xiāng)”政策自實施以來取得了積極成效，總體上利大于弊。首先，家電下鄉(xiāng)積極影響主要表現(xiàn)在五個方面：其一，有助于提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。其二， 有助于家電行業(yè)發(fā)展。第三，有助于提升消費在國民經(jīng)濟中的地位。其三， 有助于完善農(nóng)村生產(chǎn)和流通服務體系。其四，有助于緩解金融危機和我國外貿(mào)順差過快增長的態(tài)勢。其次，家電下鄉(xiāng)也存在一些問題，主要表現(xiàn)在：政府監(jiān)控不力，宣傳不到位，實施過程過于繁瑣、政策缺乏合理梯度，缺乏相應的配套設施。

由于研究時間還不長，已有關于家電下鄉(xiāng)政策機制的研究的廣度和深度還很不夠，歸納起來有三個方面的缺陷：

其一，研究方法上定性分析少，定量分析多；實證案例分析多，理論分析少。

其二，研究內(nèi)容上存在空白點，當前國內(nèi)還鮮有學者從整個政策過程的角度對家電下鄉(xiāng)政策進行制度反思并提出完善的建議。家電下鄉(xiāng)政策是實踐中的熱點問題，可是家電下鄉(xiāng)政策是如何制定出臺、各地方該如何實施執(zhí)行、政策出臺后該如何監(jiān)督、評估呢？對于這方面的研究甚少。

其三，有關研究還屬于初步階段，表現(xiàn)為“零散、理論支持少”。研究論文雖然數(shù)量不少，但在較高檔次雜志上發(fā)表的高水平成果很少，也沒有系統(tǒng)全面的研究成果隨著時間的推移進行。財政補貼為推動的家電下鄉(xiāng)活動，對刺激農(nóng)村消費具有一定促進作用，但這種作用是有限的，也暴露了公共政策實施中由于長效機制，政策實施和制度初衷相違背等弊端。所以，要擴大農(nóng)村消費僅僅采取家電下鄉(xiāng)這類措施是不夠的，必須采取一些根本性措施。綜上所述從通過對家電下鄉(xiāng)整個政策過程的研究來探尋農(nóng)村公共政策的優(yōu)化路徑具有實踐和理論意義。

（作者：湘潭大學公共管理學院09級行政管理專業(yè)研究生，研究方向：行政管理理論與實踐）

注釋：

賈金臻.關于我國公共政策中存在的主要問題總結(jié).科技信息，2008(24).

譚穎.論公共政策制定中的公民參與.新西部(下半月)，2009(4).

劉廣明，王艷寧. 家電下鄉(xiāng)制度構建的經(jīng)濟學解讀..財經(jīng)問題究，2009(07).

杜智民，雷曉康，夏云.從家電下鄉(xiāng)看我國農(nóng)村公共政策的優(yōu)化路徑.西安交通大學學報(社會科學版)，2010 (1).

張順，孫天，張小彤. 家電下鄉(xiāng)實施過程中的問題及對策.大連民族學院學報， 2009(11).

陳振明，公共政策分析.中國人民大學出版社，2003.

參考文獻：

[1]楊成虎.我國政策評估研究中的若干問題初探.北京科技大學學報(社會科學版)， 2010，12 (1).

[2]李娟娟.從影響公共政策有效執(zhí)行的視角看“家電下鄉(xiāng)”政策.社會發(fā)展， 2009(3).