“復(fù)合治理”理念下我國地方政府綜合改革模式探究

摘 要 伴隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展，其與行政區(qū)經(jīng)濟的矛盾越來越深，再加上促進地方經(jīng)濟發(fā)展的需要，復(fù)合行政模式應(yīng)運而生。但是在實踐的操作中我們發(fā)現(xiàn)復(fù)合行政也存在條件缺失和操作性缺陷，在此基礎(chǔ)上，多名學(xué)者提出了復(fù)合治理的概念。本文主要對復(fù)合行政的概念、缺陷進行討論，并綜合各學(xué)者的觀點，對復(fù)合治理的概念、研究的必要性、其與復(fù)合行政的關(guān)系以及實現(xiàn)途徑進行簡要闡述。

關(guān)鍵詞 復(fù)合治理 復(fù)合行政 地方政府改革

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A

一、前言

（一）研究背景。

伴隨著長三角、珠三角以及京津冀地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展，傳統(tǒng)的行政區(qū)劃、行政運行制度以及由其派生的地方保護主義越來越成為區(qū)域內(nèi)資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的障礙，從而形成了區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)經(jīng)濟的矛盾沖突。

針對這一矛盾沖突，一批學(xué)者基于目前我國既處于由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會的過渡期，又處于傳統(tǒng)工業(yè)化時代向后工業(yè)時代的轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實，提出了要在理性官僚制、新公共管理和新公共服務(wù)之間走出一條“管理+服務(wù)”的“復(fù)合行政”新模式①，以轉(zhuǎn)變政府職能、加強地方政府改革，實現(xiàn)社會經(jīng)濟的和諧發(fā)展。然而，也有學(xué)者認為“復(fù)合行政”存在著“條件缺失”和“操作性缺陷”兩方面的缺陷②。基于以上兩方面的缺陷，有學(xué)者提出了“復(fù)合治理”的模式，并積極探索其在解決區(qū)域經(jīng)濟一體化及行政區(qū)經(jīng)濟矛盾過程中的效用。

（二）研究現(xiàn)狀。

為適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟一體化的發(fā)展，常用的一個方法就是對行政區(qū)劃進行調(diào)整，如撤縣設(shè)區(qū)、撤縣改市、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、實行省管縣等。但行政區(qū)劃是國家根據(jù)政治和行政管理的需要，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，充分考慮經(jīng)濟聯(lián)系、地理條件、民族分布、歷史傳統(tǒng)、人口密度等客觀因素建立起來的，行政區(qū)劃的頻繁調(diào)整會產(chǎn)生較高的調(diào)整成本，并且容易陷入“行政區(qū)劃調(diào)整——新的行政區(qū)經(jīng)濟——新的區(qū)域經(jīng)濟一體化和行政區(qū)劃的沖突——行政區(qū)劃再調(diào)整”的惡性循環(huán)怪圈(王健、鮑靜、劉小康、王佃利，2004)。

但是造成當代中國區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)沖突的根本原因既不在于行政區(qū)劃的調(diào)整，也不在于政府權(quán)力的重新分割，為切實解決二者之間的矛盾，一些學(xué)者提出了“復(fù)合行政”的理念。

“復(fù)合行政”理念在一定程度上解決了區(qū)域經(jīng)濟一體化和行政區(qū)經(jīng)濟的矛盾沖突，但其在理論基礎(chǔ)以及實踐的可操作性等方面也存在一些問題。接下來，本文將從條件缺失和操作性缺陷兩個方面來分析復(fù)合行政理念的不足，進而提出“復(fù)合治理”模式的理念。

二、復(fù)合行政模式的概念與缺陷

（一）復(fù)合行政模式的概念。

復(fù)合行政是本土理念，最早由我國學(xué)者王健、鮑靜等人受到“復(fù)合共和制”這一術(shù)語的啟發(fā)，結(jié)合文森特·奧斯特羅姆夫婦的多中心理論，最終提出復(fù)合行政這一概念。

王健等人給“復(fù)合行政”下了定義，即在經(jīng)濟全球化背景下，為了促進區(qū)域經(jīng)濟一體化，實現(xiàn)跨行政區(qū)公共服務(wù)，跨行政區(qū)劃、跨行政層級的不同政府之間、吸納非政府組織參與，經(jīng)交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制。復(fù)合行政的核心思想有三個：多中心、交疊與嵌套、自主治理。多中心強調(diào)跨行政區(qū)公共服務(wù)，要通過地方政府之間、地方政府與非政府組織之間的合作形成的多中心來提供，而非傳統(tǒng)的行政方式集中提供。交疊與嵌套強調(diào)多層次合作，即不同層級政府之間、政府與非政府組織之間，上下左右交疊與嵌套形成的合作網(wǎng)絡(luò)。自主治理強調(diào)要更多地依靠地方政府提供公共服務(wù)，發(fā)動非政府組織積極參與。

（二）復(fù)合行政模式的缺陷。

1、條件缺失。

條件缺失是指在理念的引入或設(shè)計過程中沒有考慮到原有理念或者是基礎(chǔ)理念的基本條件，從而使所設(shè)計的理念缺乏科學(xué)性。通過考察“復(fù)合行政”，我們不難發(fā)現(xiàn)其分析的基本單位是區(qū)域經(jīng)濟一體化涉及范圍的各級政府以及非政府組織，這一點首先不符合政治經(jīng)驗的個人主義假設(shè)。此外，“復(fù)合行政”理念也不符合政治設(shè)計中其他幾項理念。

2、操作性缺陷。

操作性缺陷主要是指所設(shè)計的理念在具體實踐上存在操作性障礙。首先，交疊與嵌套過程中，復(fù)合行政難以處理各個中心的地位平等問題，尤其是不同層級政府之間的地位關(guān)系。其次，復(fù)合行政無法解決作為主體參與的各個政府組織、非政府組織之間的核心問題，即是最高級別的政府組織處于核心，還是所有參與主體都可以作為核心。最后，對于如何處理行政區(qū)內(nèi)部與跨行政區(qū)公共事務(wù)的問題、如何處理主體進入和退出問題等沒有提出解決辦法。

三、復(fù)合治理模式的構(gòu)想

（一）概念引入。

首先應(yīng)該注意到的是，對于“復(fù)合治理”的概念適用范圍，不同的學(xué)者理論的側(cè)重點不同。有的學(xué)者認為是它是一種“解決區(qū)域經(jīng)濟一體化和行政區(qū)經(jīng)濟矛盾”③的手段，也有學(xué)者認為它是一條“城市公共事務(wù)管理”④的新路徑。這里我們采用第一種研究思路。

“復(fù)合治理”的提法最初可見于楊雪冬的《全球化——風(fēng)險社會與復(fù)合治理》一文。范巧、郭愛軍等人給“復(fù)合治理”直接下了定義，即 “復(fù)合治理”是指在小政府的善政和大市場的自由化基礎(chǔ)上，將政府公共服務(wù)等職能通過轉(zhuǎn)包、招標等形式讓渡給公民社會組織，通過公民社會的良好運行彌補政府失靈、市場失靈，從而達到政府、公民社會、市場的和諧發(fā)展。根據(jù)定義，復(fù)合治理的核心思想體現(xiàn)在小政府的善政、大市場的自由化、公民社會的良好運行以及政府、市場、公民社會三者和諧關(guān)系的實現(xiàn)等四個方面⑤。

1、善政的小政府。

政府的規(guī)模是一直都在爭論的話題，不同的學(xué)者都提出了不同的觀點。但是政府職能對國民經(jīng)濟增長的作用是有限的，進而說明政府職能轉(zhuǎn)變的方向是政府職能范圍不斷縮小。即便是政府的規(guī)模很小，也仍然存在政府失靈的現(xiàn)象，因此要建立一個“善政的小政府”。

2、自由化的大市場。

要在“善政的小政府”前提下，充分發(fā)揮市場在資源配置上的基礎(chǔ)性作用，建立自由化的大市場。市場相對于政府更加的靈活，能不斷適應(yīng)外界環(huán)境的變化，而且有利于引入競爭機制，提高政府工作效率。

3、良好運行的公民社會。

公民社會概念是指相對獨立于政治國家與市場經(jīng)濟組織的公民結(jié)社和活動領(lǐng)域，包括個人領(lǐng)域、非政府組織、非官方的公共領(lǐng)域和社會運動等四個基本要素。良好運行的公民社會是復(fù)合治理有效實現(xiàn)的基礎(chǔ)。

4、政府、市場與公民社會的和諧關(guān)系。

公民社會與政府、市場的和諧是整個復(fù)合治理理論的關(guān)鍵。政府與公民社會通過委托代理關(guān)系達到和諧，政府與市場通過政府維護共有意識和民眾擁護達到和諧，公民社會與市場通過公民社會組織提供公共服務(wù)以及公眾認同感的形成達到和諧。

用“復(fù)合治理”理念來指導(dǎo)當前中國地方政府改革，其必要性在于：它為中國地方政府改革開拓了新的理論視野，有助于為中國地方政府改革營造良好的制度環(huán)境，為解決地方政府制度創(chuàng)新過程提供有效的制度路徑。

（二）“復(fù)合行政”與“復(fù)合治理”。

“復(fù)合行政”與“復(fù)合治理”在某一程度上講，均強調(diào)治理，但是二者也存在明顯的不同。

首先，復(fù)合行政與復(fù)合治理的重點和核心不同；其次，復(fù)合治理則比較好的協(xié)調(diào)了條件缺失，其對政府主體的行為內(nèi)在化的承認以及大市場自由化思想解決了政治經(jīng)驗的個人主義假設(shè)。同時，復(fù)合治理也解決了復(fù)合行政的操作性缺陷，他主要通過有約束的政府主體、市場主體、公民社會主體的和諧解決了多中心交疊與嵌套問題，避免了角色定位問題以及行政區(qū)內(nèi)的事務(wù)與跨行政區(qū)公共服務(wù)的協(xié)調(diào)問題的產(chǎn)生；也通過公民社會統(tǒng)一提供社會服務(wù)消除了區(qū)域經(jīng)濟一體化中不同層級的行政區(qū)加入和退出的壁壘。

（三）復(fù)合治理模式實現(xiàn)途徑。

對于實現(xiàn)復(fù)合治理模式的途徑，不同的學(xué)者提出了不同的意見，總結(jié)起來主要途徑有三點：

1、樹立管理與服務(wù)雙重理念。

不僅要重視新公共管理的效率原則，同時要注重新公共服務(wù)的服務(wù)原則，做到“效率優(yōu)先，兼顧公平”。樹立管理與服務(wù)雙重理念不僅要體現(xiàn)在政府的日常工作中，也要體現(xiàn)在政府工作人員身上。從政府工作人員自身素質(zhì)培養(yǎng)下手，樹立管理與服務(wù)的理念，切實轉(zhuǎn)變政府職能，掌舵而非劃槳。

2、引入競爭機制。

要適當引入競爭機制，提高政府管理和服務(wù)的雙重職能。在奧斯本看來，政府之所以沒有商界那樣富有效率，其主要原因就在于它缺乏競爭機制。適當?shù)匾敫偁帣C制和企業(yè)管理方法，在政府部門之間、政府部門與非政府部門之間展開競爭，以提高公共服務(wù)的管理效率。

3、公共事務(wù)治理模式現(xiàn)代化。

要實現(xiàn)多中心治理和自主治理模式，就需要在公共事務(wù)的處理上引入法制、經(jīng)濟、高新技術(shù)等更為科學(xué)、合理的治理手段，尤其是在擴大公眾參與渠道和實施電子政務(wù)方面。要體現(xiàn)民主原則就要切實保證公眾參與政府公共事務(wù)管理中，通過電話渠道、郵件渠道以及網(wǎng)絡(luò)渠道等加強公眾參與，同時要適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展的要求，加強電子政務(wù)的建設(shè)。

四、結(jié)語

雖然復(fù)合治理能在一定程度上解決復(fù)合行政的缺陷，但我們也要認識到目前實行復(fù)合治理障礙重重，它的實踐基礎(chǔ)尚淺，具體理論還需驗證。復(fù)合治理模式中提到的打造小規(guī)模政府、自由化大市場以及公民社會的極大發(fā)展，是一個長期的過程。□

（作者：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院本科，主要從事行政管理研究）

參考文獻：

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[2]范巧，郭愛君. 從“復(fù)合行政\"到“復(fù)合治理\"——區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)經(jīng)濟矛盾解決的新視角.南方經(jīng)濟.2009(6).

[3]王健，鮑靜，劉小康.王佃利.“復(fù)合行政”的提出——解決當代中國區(qū)域經(jīng)濟一體化與行政區(qū)劃沖突的新思路.中國行政管理.2004，(3).

[4]丁煌.西方行政學(xué)說史.武漢大學(xué)出版社， 1999

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