論我國信賴保護(hù)原則的立法完善

摘 要 我國目前僅在《行政許可法》中規(guī)定了信賴保護(hù)原則，其適用范圍過窄， 而且存在種種問題，因此應(yīng)對其進(jìn)行完善，本文提出了自己的意見。

關(guān)鍵詞 信賴保護(hù) 立法現(xiàn)狀 完善

中圖分類號D920.0. 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

行政法信賴保護(hù)原則肇始于德國行政法院判例，后經(jīng)日本及我國臺(tái)灣地區(qū)等的效仿、繼受與發(fā)展，現(xiàn)已成為大陸法系行政法之一般原則。依據(jù)該原則進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)在保障人權(quán)、維護(hù)法的安定性、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的法治行政方法發(fā)揮著不可替代的作用。然而，主要仿照大陸法系建立起行政法制度的我國，僅在《行政許可法》中規(guī)定了信賴保護(hù)原則，其適用范圍過窄， 而且存在種種問題，應(yīng)對此進(jìn)行完善。

一、信賴保護(hù)原則概述

行政信賴保護(hù)原則是指當(dāng)行政相對人對行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出的行政行為產(chǎn)生了具有正當(dāng)性的信賴?yán)鏁r(shí)，這種信賴?yán)鎽?yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)，行政機(jī)關(guān)不得隨意的變更或撤銷已作出的行政行為，如果撤銷必須補(bǔ)償相對人因信賴所產(chǎn)生的損失。無疑，行政權(quán)在國家的各種權(quán)力中是最桀驁不遜的，為了防止行政權(quán)的濫用和不正當(dāng)行使給公民合法權(quán)益造成的損害，確立這個(gè)原則是非常有必要的。行政信賴保護(hù)原則是德國行政法院根據(jù)法律的安定性原則和民法的誠實(shí)信用原則逐步確立起來的，目的在于維護(hù)法律秩序的安定性和保護(hù)社會(huì)成員的正當(dāng)利益。信賴保護(hù)原則在很多國家和地區(qū)，如德國，日本，韓國，我國的臺(tái)灣地區(qū)等得到了程度不同的運(yùn)用。在我國，《行政許可法》的頒布和實(shí)施標(biāo)志著信賴保護(hù)已經(jīng)納入法制規(guī)范。

在以上信賴保護(hù)原則簡單的介紹下，下面我們分析下它的特征：⑴信賴保護(hù)原則是一項(xiàng)法原則，是使一個(gè)法律行為具有法律效力或法律強(qiáng)制力的依據(jù)。只要行政相對人對行政主體的行政行為賦予了信賴，而且這種信賴是應(yīng)當(dāng)合理的，那么其信賴?yán)媸艿綋p害時(shí)，行政相對人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)與補(bǔ)償?shù)囊缶褪怯蟹梢罁?jù)的，這個(gè)依據(jù)就是行政信賴保護(hù)原則。⑵信賴保護(hù)原則是法的正統(tǒng)理論或正統(tǒng)法律規(guī)定的背向理論或例外規(guī)定。一般而言，對于同一種情形適用正統(tǒng)法律理論與適用信賴保護(hù)理論是會(huì)出現(xiàn)完全不同的結(jié)果的。依正統(tǒng)的法律理論，行政主體撤銷或變更不適當(dāng)?shù)幕驅(qū)ι鐣?huì)公共利益有損害的行政行為不但無不妥之處，而且應(yīng)該受到推崇與提倡。但依據(jù)信賴保護(hù)理論，對于行政相對人已產(chǎn)生信賴?yán)娴男姓袨?，行政主體就不能隨意的變更或撒銷。而應(yīng)該對相對人的信賴?yán)嬗枰匝a(bǔ)償，甚至說，行政主體就不得予以撤銷。⑶信賴保護(hù)原則的實(shí)質(zhì)與最終目的是對行政相對人的信賴?yán)嬗枰匝a(bǔ)償。信賴保護(hù)原則以行政相對人存在合理信賴為基礎(chǔ)，并且以信賴?yán)娴膿p失為前提，適用信賴保護(hù)原則的直接結(jié)果是使得信賴?yán)娴膿p失得到某種形式的補(bǔ)償，并且這種補(bǔ)償?shù)囊缶哂蟹缮系囊罁?jù)。

二、我國行政法上信賴保護(hù)原則的立法現(xiàn)狀

我國行政立法對信賴保護(hù)原則的關(guān)注始于最高人民法院在1999年通過的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，其第59條規(guī)定，人民法院判決撤銷被訴具體行政行為將會(huì)給國家利益、公共利益或他人利益造成損失的，在判決撤銷的同時(shí)，可以責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。該規(guī)定已在一定程度上促使信賴保護(hù)的理念得以在行政審判實(shí)踐中發(fā)揮作用。此外，國務(wù)院于2004年3月頒發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，將“誠實(shí)守信”作為依法行政的一項(xiàng)基本要求予以規(guī)定：“非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對行政管理相對人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償?！边@一規(guī)定已涵括了信賴保護(hù)原則的基本內(nèi)容。

上述兩個(gè)文件雖然對信賴保護(hù)原則已有所涉及，但它們并不是嚴(yán)格意義的行政立法。真正在行政立法中明確信賴保護(hù)原則的，是于2004年7月1日開始施行的《中華人民共和國行政許可法》。該法第8條對合法行政許可決定的信賴保護(hù)作了規(guī)定：確認(rèn)合法行政許可決定的效力，明確它的受法律保護(hù)性；對行政相對人由此產(chǎn)生的信賴?yán)鎯?yōu)先適用存續(xù)保護(hù)；只有在變更或撤回合法行政許可決定所維護(hù)的公共利益大于相對人的信賴?yán)鏁r(shí)，才適用財(cái)產(chǎn)保護(hù)。該法第69條規(guī)定了對違法行政許可決定的信賴保護(hù)：行政許可決定由行政機(jī)關(guān)違法作出，或因被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段獲取，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以撤銷；行政許可決定由行政機(jī)關(guān)違法作出、政相對人對此無過錯(cuò)且合法權(quán)益受到損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以賠償。從這一規(guī)定可以看出，對違法行政許可決定的信賴保護(hù)主要是財(cái)產(chǎn)保護(hù)。

三、我國行政法上信賴保護(hù)原則立法存在的問題

信賴保護(hù)原則在《行政許可法》中的確立，對維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，創(chuàng)建誠信政府、責(zé)任政府，具有重要的意義。但總體來看，我國行政立法中關(guān)于信賴保護(hù)原則的規(guī)定還相當(dāng)薄弱，存在著諸多不足之處。這主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： ⑴信賴保護(hù)原則的適用范圍問題。信賴保護(hù)原則作為行政法的一項(xiàng)基本原則，應(yīng)貫穿于行政權(quán)力運(yùn)行的全過程。其既可適用于具體行政行為，也可適用于抽象行政行為；既可適用于授益行政行為，也可適用于負(fù)擔(dān)行政行為。但目前我國僅在《行政許可法》中確立了信賴保護(hù)原則，即該原則只適用于行政許可這一授益行政行為。對于其他各類行政行為是否適用信賴保護(hù)原則，尚無明文規(guī)定。⑵公共利益界定問題。依信賴保護(hù)原則，對行政相對人的信賴?yán)媸怯枰源胬m(xù)保護(hù)還是財(cái)產(chǎn)保護(hù)，關(guān)鍵在于對公共利益與信賴?yán)娴暮饬?，?shí)踐中公共利益也常常成為行政主體撤銷、廢止行政行為的主要原因。雖然公共利益在信賴保護(hù)原則的適用中是如此重要，但我國相關(guān)立法對公共利益的內(nèi)涵與外延至今尚無明文規(guī)定。⑶行政補(bǔ)償問題。行政補(bǔ)償是國家調(diào)整公共利益與個(gè)人利益、全局利益與局部利益之間關(guān)系的一項(xiàng)基本制度，也是與信賴保護(hù)原則直接相銜接的重要保障措施。在我國，近年來雖已有一些單行法律、法規(guī)對行政補(bǔ)償作了規(guī)定，但從總體上講，行政補(bǔ)償并未形成制度，零散的立法中也存有不少問題。①如補(bǔ)償范圍過窄、缺乏統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序混亂等。這些問題的存在，不利于在我國全面貫徹信賴保護(hù)原則，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，也不利于我國行政法治建設(shè)的推進(jìn)。

四、我國行政法上信賴保護(hù)原則的立法完善

信賴保護(hù)原則在行政法上的確立，標(biāo)志著行政法治由形式意義向?qū)嵸|(zhì)意義的轉(zhuǎn)變，它貫穿于行政權(quán)運(yùn)行的全過程。信賴保護(hù)原則所體現(xiàn)的現(xiàn)代法治精神及其對推進(jìn)我國行政法治建設(shè)的重要意義，決定了其在我國行政法中確立的必要性。但目前我國僅在《行政許可法》中確立了信賴保護(hù)原則，不僅適用范圍過窄，而且缺乏相應(yīng)的配套制度。對此應(yīng)從以下兩個(gè)方面加以完善:

（一）制定行政程序法時(shí)，擴(kuò)充信賴保護(hù)原則的內(nèi)容。

目前，我國已有學(xué)者提出《行政程序法草案》建議稿，如由馬懷德主編的行政程序立法研究：《行政程序法》草案建議稿及理由說明書，在其草案第11條提到“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，應(yīng)當(dāng)遵循誠實(shí)信用的原則，維護(hù)公民、法人和其他組織與行政機(jī)關(guān)的信賴關(guān)系。行政行為不能隨意變更和廢止，由于所依據(jù)的法律、法規(guī)修改、變更、廢止，或者由于實(shí)施行政行為所依據(jù)的客觀情況發(fā)生變化，嚴(yán)重影響公共利益或第三人利益，需要變更或廢止行政行為，由此給公民、法人或者其他組織造成損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償?！雹谖覀冋J(rèn)為，馬懷德教授在草案中所提到的也是信賴保護(hù)原則，而沒有涉及到合法預(yù)期的保護(hù)。在現(xiàn)在依法行政的大環(huán)境下，應(yīng)該把合法預(yù)期保護(hù)原則規(guī)定在《行政程序法草案》中。信賴保護(hù)、合法預(yù)期保護(hù)指的是同一種制度，并且都源于德國法，合法預(yù)期原則應(yīng)包括在信賴保護(hù)原則里面的，它是屬于信賴保護(hù)原則下的子原則，當(dāng)然我們并不是偏低合法預(yù)期原則，它們是屬于同樣重要的原則，從行政相對人利益出發(fā)，合法預(yù)期原則較信賴保護(hù)原則更有利于保護(hù)行政相對人：

1、合法預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)更具有操作性?！昂戏A(yù)期源于政府機(jī)關(guān)及其工作人員的言語或者行為，以致相對人有理由預(yù)期行政機(jī)關(guān)將以特定的方式行事?！雹郛?dāng)行政機(jī)關(guān)作出某一行政行為時(shí)，它就在行政機(jī)關(guān)與行政行為相對人之間形成了一定的社會(huì)關(guān)系。合法預(yù)期保護(hù)原則保護(hù)的是因行政機(jī)關(guān)的行為必然引發(fā)的一般的人對行政機(jī)關(guān)將來必然作出特定行為或者按照特定程序作出行為的正當(dāng)合理預(yù)期，這是客觀標(biāo)準(zhǔn)，是中等智商的“一般通情達(dá)理的人”④的標(biāo)準(zhǔn)。

2、合法預(yù)期保護(hù)原則不僅符合對公民合法權(quán)益保護(hù)范圍不斷擴(kuò)展的現(xiàn)代行政法發(fā)展趨勢。在對個(gè)人合法權(quán)益的保護(hù)機(jī)制上，實(shí)際上是呈現(xiàn)出從權(quán)利到合法利益這樣一個(gè)不斷擴(kuò)展的過程，而利益包括現(xiàn)在享有的利益和預(yù)期享有的利益。以我國1999年《合同法》為例，該法第113條第1款規(guī)定：違約一方的“損失賠償額相當(dāng)于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益”。個(gè)人違約就要賠償合同相對方預(yù)期收益，政府違法也應(yīng)該賠償行政管理相對人預(yù)期利益受到的損失，這樣才能使法治原則平等地適用于個(gè)人與政府。

（二）完善信賴保護(hù)原則相關(guān)制度。

1、行政行為的撤銷與廢止制度。信賴保護(hù)原則在行政法上主要體現(xiàn)為對行政行為的撤銷與廢止設(shè)置必要的限制，因此要落實(shí)該原則，首先要完善行政行為的撤銷與廢止制度。依信賴保護(hù)原則，行政行為一經(jīng)作出，既發(fā)生效力，非因法定事由并經(jīng)法定程序，不得撤銷、廢止。具體來說，對于違法的行政行為，行政主體不得任意撤銷，特別是在撤銷該行政行為將嚴(yán)重危害公共利益，或該行政行為賦予行政相對人的權(quán)益明顯大于撤銷所欲維護(hù)的公共利益時(shí)，禁止撤銷該行政行為；于合法的行政行為，行政主體也不得隨意廢止，只有在行政行為作出時(shí)所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章等已被修改或廢止，行政行為所依據(jù)的客觀情況已發(fā)生重大變化，其繼續(xù)存在會(huì)對公共利益造成重大損害等情形下，行政行為才允許廢止，但相對人因此遭受損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)予以補(bǔ)償。

2、公共利益界定。對公共利益的界定，是涉及到對行政相對人的信賴?yán)嬗枰源胬m(xù)保護(hù)還是財(cái)產(chǎn)保護(hù)的關(guān)鍵問題。然而什么是公共利益，立法中尚無明確規(guī)定，理論界也是眾說紛紜。這不僅給法律適用帶來困難，而且給行政主體以公共利益的名義濫用職權(quán)留下了空間。從理論上看，關(guān)于公共利益的界定，可從以下幾方面加以把握: (1)公共利益是涉及不特定多數(shù)人的利益，在主體上具有公共性；(2)公共利益是因公眾的需要而產(chǎn)生的，在內(nèi)容上具有公共性；(3)公共利益是為了實(shí)現(xiàn)大多數(shù)人共同利益的需要，在性質(zhì)上具有公益性。⑤在立法上，則可采取大量法律列舉的方式，具體確定公共利益的范圍。

3、行政補(bǔ)償制度。行政補(bǔ)償是與信賴保護(hù)原則直接相銜接的重要保障措施，但目前一些單行法律、法規(guī)中關(guān)于行政補(bǔ)償?shù)牧闵⒁?guī)定，大多十分原則，實(shí)踐中難以操作。如《行政許可法》僅規(guī)定，當(dāng)行政相對人的信賴?yán)嬖獾綋p害時(shí)，“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償”，至于補(bǔ)償什么、應(yīng)如何補(bǔ)償，則缺乏明文規(guī)定。為全面貫徹信賴保護(hù)原則，切實(shí)推進(jìn)法治行政，目前迫切需要從兩方面對行政補(bǔ)償制度加以完善: 一是明確行政補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。一般而言，信賴?yán)嬗杉鹊美婧推诖鏄?gòu)成。如果僅以受損的既得利益作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通常不足以彌補(bǔ)行政相對人信賴?yán)娴膿p失，而把兩者都納入補(bǔ)償范圍，又受到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制。因此，我國目前的行政補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以受損失的既得利益為下限，以期待利益為上限，即以直接損失為主，適當(dāng)考慮相對人可以預(yù)期得到的利益的損失，實(shí)踐操作中可由行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況裁量。二是規(guī)范行政補(bǔ)償程序。通常情況下，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)對行政相對人的信賴?yán)鎿p失進(jìn)行補(bǔ)償。具體可設(shè)定申請、協(xié)商、調(diào)解、裁決四個(gè)步驟，經(jīng)前三個(gè)步驟達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的，按補(bǔ)償協(xié)議執(zhí)行；達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議的，則由行政機(jī)關(guān)依法作出補(bǔ)償裁決。在窮盡行政程序后仍不能解決行政補(bǔ)償爭議的，必須確保司法審查這一最終救濟(jì)途徑———行政相對人可提起行政訴訟，通過法院的司法審查來確保行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)?！?/p>

（作者單位：湘潭大學(xué)法學(xué)院2010級法律碩士班）

注釋：

熊文釗.現(xiàn)代行政法原理.法律出版社，2000:156

馬懷德.行政程序立法研究：《行政程序法》草案建議稿及理由說明書.法律出版社，2005:352

張興祥.行政法合法預(yù)期保護(hù)原則研究.北京大學(xué)出版社，2006:234

張興祥.行政法合法預(yù)期保護(hù)原則研究.北京大學(xué)出版社，2006:235

劉丹.論行政許可法的信賴保護(hù)原則.湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2005(3):60