淺議檢察建議的完善與適用

摘 要 檢察建議是人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式，本文旨在從其監(jiān)督方式、內(nèi)容、適用條件和程序規(guī)則等方面對(duì)檢察建議進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞 檢察建議 監(jiān)督 程序規(guī)則

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、實(shí)踐中形成的建議性行政檢察監(jiān)督方式

為適應(yīng)新形勢(shì)的需要，在近幾年的檢察實(shí)踐中，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)除了按照審判監(jiān)督程序提起抗訴外，還創(chuàng)造了一些有效的建議性檢察監(jiān)督方式：（1）檢察意見。在檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)同級(jí)人民法院的生效判決、裁定確有錯(cuò)誤時(shí)，通過協(xié)商的方式，提出檢察意見，建議人民法院再審糾正錯(cuò)誤。這種做法，有利于將矛盾消滅在基層，有利于檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)的合作，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了檢察監(jiān)督的效果，是一個(gè)較為成功的監(jiān)督方式。（2）檢察建議。對(duì)于審判機(jī)關(guān)在審判中有需要改進(jìn)的問題，檢察機(jī)關(guān)可以發(fā)出檢察建議，建議糾正或者改進(jìn)。檢察建議的適用在實(shí)踐中還存在一些問題，主要是檢察建議的法律依據(jù)和監(jiān)督的力度問題。這些問題影響了檢察建議的監(jiān)督力度，也降低了檢察建議的監(jiān)督效果。（3）糾正違法通知。對(duì)于審判機(jī)關(guān)正在進(jìn)行中的程序問題，或者審判雖然已經(jīng)終結(jié)，但在程序上確實(shí)存在問題又不影響實(shí)體判決的，檢察機(jī)關(guān)可以通知審判機(jī)關(guān)予以糾正。

上述監(jiān)督方式在實(shí)踐中取得了一定的效果，有的也得到了規(guī)范性文件的確認(rèn)，如《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》中對(duì)檢察建議的規(guī)定。但由于缺少法律層面的明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在具體操作中會(huì)遇到較大的阻力。另外，上述監(jiān)督方式大多是各地檢察機(jī)關(guān)在實(shí)踐探索中自下而上形成的，缺少統(tǒng)一的規(guī)范性文件，各地在具體做法上存在較大差異也就不足為奇了。

檢察建議作為一種靈活的檢察監(jiān)督方式，亟待在理論層面予以探討，并在操作層面加以規(guī)范。

二、檢察建議的內(nèi)容

從內(nèi)容上來看，檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán)至少應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面的內(nèi)容，即糾錯(cuò)建議權(quán)、整改建議權(quán)、處置建議權(quán)。

1、糾錯(cuò)建議權(quán)對(duì)于其他執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)或者所作出的決定，如果發(fā)現(xiàn)或者認(rèn)為其中可能存在錯(cuò)誤，并有必要提出糾正意見時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，根據(jù)法律的授權(quán)，可以提出自己的意見，要求有關(guān)機(jī)關(guān)重新審查所作出的決定?！度嗣窬旆ā返?2條規(guī)定：“人民警察執(zhí)行職務(wù)，依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督?！彪m然該法沒有規(guī)定人民檢察院如何監(jiān)督人民警察執(zhí)行職務(wù)的行為，但是按照該法的精神，筆者認(rèn)為，如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為人民警察執(zhí)行職務(wù)的行為存在違法的情況，應(yīng)當(dāng)有權(quán)提出糾正意見，人民警察應(yīng)當(dāng)根據(jù)檢察機(jī)關(guān)提出的糾正意見，及時(shí)檢查自己的行為，或者及時(shí)審查已經(jīng)做出的決定。許多法律對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為設(shè)定了一定的義務(wù)或作出了一定的程序性規(guī)定。如果有關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中違反這些義務(wù)性、程序性規(guī)定，而又沒有導(dǎo)致處理決定的根本性錯(cuò)誤，不足以否定己經(jīng)做出的處理決定或者不足以啟動(dòng)救濟(jì)程序時(shí)，為了保證法律的正確實(shí)施和法律規(guī)定的嚴(yán)格遵守，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)有權(quán)向有關(guān)單位和人員發(fā)出檢察建議，要求其糾正，并在以后的執(zhí)法過程中引起足夠的注意。

2、整改建議權(quán)。這種建議權(quán)雖然也有督促監(jiān)督對(duì)象為一定行為的強(qiáng)制力，但是它發(fā)揮作用主要是通過指出問題，曉以利害，提供對(duì)策，讓監(jiān)督對(duì)象認(rèn)識(shí)到自己的管理工作中存在的問題，自覺地進(jìn)行改正或改進(jìn)，從而達(dá)到糾錯(cuò)和防錯(cuò)的目的。弱勢(shì)建議權(quán)的行使方式，主要是提出建設(shè)性的意見，其中既包括糾正錯(cuò)誤的意見，也包括改進(jìn)工作的意見。例如，實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)對(duì)于職務(wù)犯罪發(fā)案較多或者比較嚴(yán)重的單位發(fā)出檢察建議，建議其采取措施，改進(jìn)工作，或者指出問題，要求其引以為戒。

3、處置建議權(quán)。對(duì)于違反法律的行政機(jī)關(guān)工作人員，行政機(jī)關(guān)沒有及時(shí)予以處理的，檢察機(jī)關(guān)可以提出建議。另外，在檢察機(jī)關(guān)查處瀆職犯罪時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)工作人員有瀆職行為，但尚不構(gòu)成犯罪時(shí)，也可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出處置建議權(quán)。

三、檢察建議的適用條件

第一，必須基于一定的事實(shí)根據(jù)。只有當(dāng)一定的事實(shí)發(fā)生并且這種事實(shí)的存在不利于或者妨礙了法律的實(shí)施時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才可以行使這種權(quán)力，要求其采取必要的措施消除或改變這種情況或者防止其再發(fā)生。這種事實(shí)根據(jù)應(yīng)當(dāng)是有關(guān)機(jī)關(guān)及其工作人員已經(jīng)實(shí)施的違反法律或者沒有履行法定職責(zé)造成一定危害后果的行為事實(shí)。因?yàn)檫@樣的事實(shí)不利于或妨礙了法律的實(shí)施，危害了社會(huì)的整體利益，而檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有責(zé)任督促有關(guān)機(jī)關(guān)保障法律的遵守和實(shí)施。

第二，必須向特定的對(duì)象提出。既然是根據(jù)一定的事實(shí)提出的，這種建議也就只能適用于有這種特定事實(shí)存在的主體，而不能向不存在這種特定事實(shí)的其他主體提出。

第三，必須是確有必要。既然是一種權(quán)力，就不能隨意行使，而必須控制在確有必要的范圍內(nèi)。檢察機(jī)關(guān)行使這種權(quán)力時(shí)必須權(quán)衡可能涉及到的各種利益，在認(rèn)為確有必要時(shí)，再針對(duì)特定的對(duì)象提出。首先，應(yīng)當(dāng)通過立法將檢察建議規(guī)定為行政檢察監(jiān)督的法定方式，這是保證檢察建議監(jiān)督力度的前提。其次，在將檢察建議規(guī)定為法定的監(jiān)督方式的同時(shí)，明確適用檢察建議的范圍。

四、檢察建議的程序規(guī)則

防止權(quán)力濫用的最基本的手段是為權(quán)力的行使設(shè)定必要的程序規(guī)則。法律在賦予檢察機(jī)關(guān)建議權(quán)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)為這種權(quán)力的行使設(shè)定必要的程序規(guī)則。檢察機(jī)關(guān)在行使建議權(quán)時(shí)，要嚴(yán)格遵守法律設(shè)定的程序規(guī)則，特別是在檢察建議發(fā)出前，要按照預(yù)先設(shè)定的程序進(jìn)行必要的審查和核準(zhǔn)，以避免檢察建議的隨意性，保證其嚴(yán)肅性。

首先，檢察建議權(quán)要由人民檢察院統(tǒng)一行使。按照憲法和人民檢察院組織法的規(guī)定，人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。檢察權(quán)是由人民檢察院行使的，而不是由檢察官個(gè)人行使的，檢察建議權(quán)的行使同樣要以人民檢察院的名義進(jìn)行。只有能夠代表人民檢察院的組織和個(gè)人，按照一定的決策程序作出決定，并以人民檢察院的名義，才有權(quán)向行政機(jī)關(guān)發(fā)出。

其次，檢察建議權(quán)應(yīng)當(dāng)以書面方式行使。檢察機(jī)關(guān)向其他單位發(fā)出檢察建議，應(yīng)當(dāng)以人民檢察院的名義制作法律文書。檢察建議的法律文書應(yīng)當(dāng)寫明提出檢察建議的根據(jù)和理由，以及建議的具體內(nèi)容。

再次，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察建議的采納情況進(jìn)行跟蹤。通過跟蹤，了解所發(fā)出的檢察建議是否被有關(guān)單位采納以及采納的情況；如果沒有被采納，應(yīng)當(dāng)了解沒有采納的原因。如果發(fā)現(xiàn)檢察建議的內(nèi)容有誤，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正。

最后，檢察建議權(quán)的行使必須有一定的救濟(jì)渠道。既然是一種權(quán)力，當(dāng)權(quán)力行使不當(dāng)時(shí)，就應(yīng)當(dāng)給權(quán)力行使的對(duì)象提供一定的救濟(jì)渠道，以防止其成為權(quán)力的受害者。一旦法律把檢察建議規(guī)定為檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)權(quán)力，就應(yīng)當(dāng)同時(shí)設(shè)定：接受檢察建議的機(jī)關(guān)或單位認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的建議不當(dāng)時(shí)，有在一定時(shí)間內(nèi)向發(fā)出檢察建議的檢察機(jī)關(guān)要求撤銷該建議或者向其上級(jí)主管機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利。發(fā)出檢察建議的檢察機(jī)關(guān)及其上級(jí)主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查已經(jīng)發(fā)出的檢察建議，回復(fù)申請(qǐng)撤銷或復(fù)議的單位或部門。如果檢察機(jī)關(guān)或其上級(jí)主管機(jī)關(guān)堅(jiān)持已經(jīng)發(fā)出的檢察建議，有關(guān)單位或部門就應(yīng)當(dāng)按照檢察建議的要求認(rèn)真改進(jìn)自己的工作?！?/p>

（作者均系北京市石景山區(qū)人民檢察院干警）

注釋：

楊立新.民事行政訴訟監(jiān)督與監(jiān)督方式完善.載孫謙、劉立憲主編.檢察論叢.（第2卷）.法律出版社2001年版.

《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第48條第一款規(guī)定：有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或者企業(yè)事業(yè)單位存在制度隱患的，人民檢察院可以向有關(guān)單位提出檢察建議?！蹲罡呷嗣駲z察院、公安部、國(guó)土資源部、海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)家工商行政管理局、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國(guó)家保密局關(guān)于在查辦瀆職案件中加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合建立案件移送制度的意見》第6條規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)在查辦公安、國(guó)土資源等部門工作人員的瀆職犯罪案件中，如發(fā)現(xiàn)發(fā)案單位和相關(guān)部門在管理和制度等方面存在漏洞，需要進(jìn)行整改的，應(yīng)提出檢察建議。發(fā)案單位和相關(guān)部門在接到檢察機(jī)關(guān)提出的檢察意見或檢察建議后，應(yīng)認(rèn)真處理或整改，并將處理和整改情況向檢察機(jī)關(guān)反饋?！?/p>

《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第6條：“對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為不符合立案條件的，可以作出不立案決定；對(duì)于需要給予有關(guān)責(zé)任人員行政處分、行政處罰或者沒收違法所得的，可以提出檢察意見，移送有關(guān)主管部門處理，并通知移送的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)?！?/p>

張智輝.論檢察機(jī)關(guān)的建議權(quán).西南政法大學(xué)學(xué)報(bào).2007年第2期.