建立農(nóng)村宅基地退出補償機制的思考

摘 要 建立健全農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與退出機制，對于改革集體建設(shè)用地使用權(quán)制度、保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、緩解城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程中建設(shè)用地供給緊張局面具有重要意義。但是現(xiàn)在宅基地的利用現(xiàn)狀是宅基地閑置多，利用粗放以及違規(guī)使用現(xiàn)象突出，而制度不完善、具體退出機制缺失、管理工作薄弱是造成這種現(xiàn)狀的主要原因。建立農(nóng)村宅基地退出機制的設(shè)想就是要建立引導(dǎo)農(nóng)戶退出宅基地的引導(dǎo)機制、促進(jìn)農(nóng)戶主動退出宅基地的激勵機制以及監(jiān)督農(nóng)戶合法占用和退出宅基地的壓力機制。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村土地 宅基地 退出機制 有償使用 使用權(quán)流轉(zhuǎn)

中圖分類號：F301．2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、引言

農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)是我國集體建設(shè)用地使用權(quán)制度改革的重要環(huán)節(jié)。積極探索農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與退出機制創(chuàng)新，有助于有效緩解城鎮(zhèn)化與工業(yè)化進(jìn)程中建設(shè)用地供給緊張的局面，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。但是，目前中國農(nóng)村宅基地存在占地面積較大、一戶多宅、空置率較高，缺少有效合理的規(guī)劃，農(nóng)民的居住環(huán)境惡劣等一系列問題。據(jù)調(diào)查有8.9%的農(nóng)戶有兩處或兩處以上的宅基地。 在我國工業(yè)化、城市化的加速發(fā)展過程中，約有2億－3億農(nóng)民從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市就業(yè)、居住，使得全國2億畝農(nóng)村宅基地中有10%-15%處于閑置狀態(tài)。 以武漢市為例2000年武漢市的農(nóng)業(yè)人口有308.05萬人，宅基地面積有604282.7公頃；到了2009年，武漢市的農(nóng)業(yè)人口只有292.79萬人，比2000年減少了15.26萬人，宅基地面積卻有737330.2公頃，比2000年增加了133047.6公頃。其根源在于城鄉(xiāng)分割的二元土地使用制度，以及缺乏完善的與高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程相適應(yīng)的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)與退出機制。

近年來，宅基地流轉(zhuǎn)問題引起學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注。推動宅基地流轉(zhuǎn)符合中央政策精神，有利于保護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)性權(quán)利，但現(xiàn)行相關(guān)法律與政策規(guī)定中仍有諸多不利于宅基地流轉(zhuǎn)之處。對限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)正當(dāng)性的質(zhì)疑，以及對宅基地流轉(zhuǎn)的法律制度規(guī)定的反思與法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)研究的一個焦點問題。 針對農(nóng)村宅基地利用過程中問題，不少學(xué)者對具體的宅基地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行了制度化構(gòu)想與安排。另外，宅基地流轉(zhuǎn)的公平與效率問題，也是近年來學(xué)者們普遍關(guān)注的焦點。有學(xué)者分別從禁止宅基地流轉(zhuǎn)和允許宅基地流轉(zhuǎn)兩方面，分析了在城鄉(xiāng)居民之間、集體成員內(nèi)部所引發(fā)的公平問題。有學(xué)者認(rèn)為不能只把土地流轉(zhuǎn)看作一個規(guī)模經(jīng)濟(jì)和效率的問題，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)首先是社會穩(wěn)定和公平問題。

為此，本文通過對現(xiàn)在宅基地退出的意義、現(xiàn)狀、存在的問題以及問題的成因進(jìn)行分析，進(jìn)而對退出機制的設(shè)定提出一些構(gòu)想和政策建議。

二、農(nóng)村宅基地退出的現(xiàn)實意義

（一）有利于農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用。

農(nóng)村宅基退出機制的建立，能節(jié)約土地資源，確保經(jīng)濟(jì)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，大量農(nóng)村宅基地可利用可發(fā)掘的潛力較大，充分利用好農(nóng)村宅基地資源，拓展農(nóng)村的用地空間，是緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展的用地需求與建設(shè)用地總量控制這對矛盾的重要途徑。 農(nóng)村宅基地的退出不僅能使荒廢的老基地得到復(fù)墾，增加了耕地面積，提高土地利用率，而且還增加了大量的農(nóng)村建設(shè)用地，在一定程度上緩解了建設(shè)用地緊張的矛盾。農(nóng)村宅基地地廣量大，是一筆巨大的土地資源。

（二）有利于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。

新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，真正實現(xiàn)“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)互動、協(xié)調(diào)發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)，就必須大力清理整頓農(nóng)村宅基地，較好處理農(nóng)民合法取得的、空置的或多余的宅基地。宅基地退出基地的建立，農(nóng)村土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局創(chuàng)造條件。新農(nóng)村新社區(qū)的建設(shè)是農(nóng)村的服務(wù)體系城市化、消費城市化、居住城市化、就業(yè)城市化先決條件。農(nóng)村宅基地的退出為建設(shè)社會主義新農(nóng)村，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（三）有利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。

農(nóng)村宅基地退出機制的建立，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要舉措。通過宅基地退出，把分散居住的農(nóng)民集聚起來，并且能促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城居住和農(nóng)村土地的流通，促進(jìn)了城鄉(xiāng)資源互動，提升了城市輻射的吸收功能，進(jìn)一步加快了農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)步伐。同時也改善和提高了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和農(nóng)民的居住條件，也為農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

三、農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀及成因分析

（一）農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀及存在的問題。

1、宅基地閑置較多，“空心村”現(xiàn)象嚴(yán)重。

“空心村”現(xiàn)象多發(fā)生在勞動力轉(zhuǎn)移較多的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)。隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，勞動力轉(zhuǎn)移的牽引力不斷增強，因此造成了大量的住房和宅基地的閑置。據(jù)資料顯示，目前全國2.4億畝村莊建設(shè)用地中，“空心村”內(nèi)老宅基地閑置面積約占10%-15%，在人口涌入城鎮(zhèn)或是更換新的宅基地區(qū)位后，原有的農(nóng)村聚落雖然無人居住，卻并沒有自然消亡而轉(zhuǎn)為他用，反而是土地長期閑置。

2、“一戶多宅”、超標(biāo)超占現(xiàn)象正在發(fā)展。

現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地都是村民通過申請的方式無償取得并長期使用的。宅基地取得的無償性、使用的無限期性，使得村民傾向于占有更多宅基地。據(jù)調(diào)查，2006年末，擁有兩處住宅的有11.81萬戶，占8.22%；擁有三處以上住宅的有0.78萬戶，占0.55%。 此外，還存在超標(biāo)超占現(xiàn)象 。有研究表明，即使剔除空心村內(nèi)閑置宅基地的面積，我國農(nóng)村的實際人均宅基地面積依然還有90.15-100.88平方米的規(guī)模。

3、“小產(chǎn)權(quán)”現(xiàn)象日趨蔓延。

“小產(chǎn)權(quán)”現(xiàn)象多出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的城市近郊。因為原則限制農(nóng)村宅基地自由買賣，便出現(xiàn)了“土地隱形市場”。在巨大經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動下，郊區(qū)農(nóng)民利用宅基地進(jìn)行變相買賣，甚至利用集體耕地開發(fā)建設(shè)“小產(chǎn)權(quán)”房?！靶‘a(chǎn)權(quán)”房的出現(xiàn)也在一定程度上加劇了土地可能性混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛。

（二）農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀的成因分析。

1、觀念上的原因。

不少村民對宅基地存在私有觀念，把宅基地當(dāng)作一種祖業(yè)看待，認(rèn)為宅基地歸個人所有，是私有財產(chǎn)。在一些地方這成了大家默認(rèn)的習(xí)俗，即便舊宅廢棄，甚至倒塌，或者宅基地閑而不用，未經(jīng)本人同意也不允許他人使用。

2、制度不完善。

現(xiàn)行的土地管理法律、法規(guī)與政策主要是偏重于對新增宅基地的審批管理，而對閑置宅基地如何退出缺乏具體的實施細(xì)則。對于宅基地違規(guī)行為缺乏強有力的處置手段。農(nóng)村村民在宅基地使用方面權(quán)利多，義務(wù)少，保留超占宅基地的成本很低。另外，宅基地置換、復(fù)墾、整理政策配套不健全，盡管現(xiàn)行國家有關(guān)政策法規(guī)明確提出加大推進(jìn)宅基地置換、復(fù)墾、整理工作，但相關(guān)的配套制度建設(shè)明顯滯后。現(xiàn)行宅基地收回制度基本失效，并使得農(nóng)村宅基地的使用長期處于增量供應(yīng)狀態(tài)，存量盤活利用幾乎為零。

3、宅基地退出機制缺失。

現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)缺失農(nóng)村宅基地退出機制，由此產(chǎn)生如下后果：部分長期在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)且戶籍不在農(nóng)村的人員，在城鄉(xiāng)雙重占有土地資源，不少農(nóng)村住宅處于空置狀態(tài)；部分原農(nóng)村居民或因進(jìn)城務(wù)工在城市購買房屋、或是因跟隨子女生活而固定生活在城市，其擁有的原農(nóng)村宅基地因沒有辦法依法流轉(zhuǎn)而荒廢；部分農(nóng)村宅基地使用權(quán)人死亡，子女婚嫁他方并取得其他地區(qū)宅基地，農(nóng)村集體沒有收回宅基地使用權(quán)，從而造成宅基地閑置或一戶多宅的狀況；因法律原則限制農(nóng)村宅基地自由買賣，“土地隱形市場”便應(yīng)運而生，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)混亂無序。

4、管理工作薄弱。

農(nóng)村長期以來沒有編制村鎮(zhèn)規(guī)劃，村民建房缺乏村鎮(zhèn)規(guī)劃指導(dǎo)，建房選址隨意性較大。其結(jié)果是村落內(nèi)部布局零亂，結(jié)構(gòu)分散。沒有一個科學(xué)的宅基地調(diào)查方法，也使得基層土管所工作人員往往人手不夠、執(zhí)法手段薄弱，對未批先建、少報多建、私自擴(kuò)建、隨意調(diào)換等難以做到及時發(fā)現(xiàn)、跟蹤管理。

四、建立農(nóng)村宅基地退出機制的設(shè)想和建議

現(xiàn)行《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”可見“一戶一宅、面積法定”是我國農(nóng)村宅基地管理制度的基本特征。除此之外宅基地管理制度還有一個很大的特點就是農(nóng)戶可無償獲得和使用宅基地，這也是農(nóng)戶享有的一項社會福利。因為農(nóng)戶是宅基地退出的權(quán)利和義務(wù)主體，所以在建立農(nóng)村宅基地退出機制時必須在保障農(nóng)戶的合法權(quán)益的前提下，引導(dǎo)有條件的農(nóng)戶主動放棄現(xiàn)有的宅基地或申請要求，從源頭上控制宅基地利用過程中存在的面積超標(biāo)、不合理占用宅基地和一戶多宅的現(xiàn)象。 另外，政府在宅基地退出過程中也要起到引導(dǎo)和監(jiān)督的作用。因此，建立農(nóng)村宅基地退出機制的設(shè)想就是要建立引導(dǎo)農(nóng)戶退出宅基地的引導(dǎo)機制、促進(jìn)農(nóng)戶主動退出宅基地的激勵機制以及監(jiān)督農(nóng)戶合法占用和退出宅基地的壓力機制。

（一）引導(dǎo)機制。

要使宅基地有效地退出，離不開從源頭上控制和實行開源節(jié)流。引導(dǎo)機制的建立是要在編制好鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃和村級土地利用總體的基礎(chǔ)上，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，通過建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機制和實施農(nóng)村宅基地整理、置換、復(fù)墾，引導(dǎo)農(nóng)戶退出宅基地，加快農(nóng)村宅基地退出。

1、編制村級土地利用總體規(guī)劃，合理布局新農(nóng)村建設(shè)。

編制村級土地利用總體規(guī)劃，建立和完善農(nóng)村人均用地標(biāo)準(zhǔn)，合理確定宅基地的數(shù)量、布局和用地規(guī)模。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，因地制宜選擇新農(nóng)村建設(shè)中心村地址，規(guī)劃中心村建設(shè)，完善中心村配套設(shè)施，使之真正成為具有吸引力的農(nóng)村建設(shè)示范村，讓農(nóng)民主動自覺向中心村集中建房。同時，在建設(shè)新農(nóng)村時主動消化“空心村”，充分利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和未利用地，不增加新增宅基地規(guī)模。

2、完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度，建立農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)機制。

對農(nóng)村現(xiàn)有宅基地使用是行全面調(diào)查，對于手續(xù)齊備、符合法律規(guī)定的農(nóng)戶宅基地進(jìn)行登記發(fā)證。對那些通過不合法渠道多占、多用的宅基地不予登記，并可考慮對長期閑置不用和超面積使用宅基地的農(nóng)戶收取相應(yīng)的土地使用費，加緊約束多占、超占宅基地行為，促進(jìn)土地資源的節(jié)約利用。現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有嚴(yán)格限制，隨著我們城市化步伐的加快，現(xiàn)行的流轉(zhuǎn)方法把農(nóng)民束縛在農(nóng)村，不利于農(nóng)民進(jìn)城和宅基地退出。允許農(nóng)村宅基地的合理流轉(zhuǎn)，既是保護(hù)農(nóng)民宅基地合法用益物權(quán)的重要前提，也是通過市場機制合理配置土地資源，實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的主要途徑。

（二）激勵機制。

建立宅基地退出激勵機制，要既有利于保護(hù)農(nóng)民的財產(chǎn)的合法權(quán)益，又有利于調(diào)動農(nóng)戶主動退出多余住宅的積極性?？赏ㄟ^福利政策安排和補償使農(nóng)戶主動退出宅基地后所享受的福利略大于或不小于宅基地申請及保有的福利，從而激勵農(nóng)戶自愿放棄申請宅基地和退出宅基地。如建立農(nóng)村宅基地退出補償制度及社會保障政策支持。

1、建立農(nóng)村宅基地退出補償制度。

建立宅基地退出補償制度，能有效減少農(nóng)村宅基地的閑置的低效率配置現(xiàn)象；還能盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，為農(nóng)村新增建房提供存量建設(shè)用地，從而減少新占耕地；更能擴(kuò)大退宅還耕，并能在“占補平衡”條件下將建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)配到城鎮(zhèn)。本著鼓勵農(nóng)民將空閑宅基地退出的理念，制定合理的宅基地補償標(biāo)準(zhǔn)。對于放棄宅基地的土地使用者，如果在沒有住房的，可以在有社會住房保障的條件下為按規(guī)定置換住宅；如果在城鎮(zhèn)已有住房的，可以按換房的市場價格進(jìn)行補償。讓退出宅基地的農(nóng)民在宅基地復(fù)墾和房屋拆遷中能得到合理補償，調(diào)動他們的積極性。

2、完善社會保障政策。

因為土地包括宅基地是農(nóng)民最重要、最基本的生產(chǎn)資料和經(jīng)營載體，失去土地對農(nóng)民意味著生活來源和安居之地的雙重?fù)p失。建立起農(nóng)民基本的社會保障體系，解除其后顧之憂，是失地農(nóng)民實現(xiàn)其身份轉(zhuǎn)變的一個立足點。因此，應(yīng)盡快把失地農(nóng)民納入醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障等方面的社保機制，及時跟進(jìn)和落實失地農(nóng)民的就業(yè)等問題，逐步完善我國的社會保障機制。

（三）壓力機制。

壓力機制主要是針對違法取得、超標(biāo)超占的宅基地以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用的宅基地。在使用權(quán)的獲取原則上，應(yīng)采取“無償取得和有償使用相結(jié)合”的原則。對保障基本居住的宅基地部分，宅基地面積在所在的省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)的，繼續(xù)適用無償取得制度；對超過基本居住范圍的部分實行有償使用制度，且對超標(biāo)多占的宅基地，可以采取累進(jìn)制計算使用費。對于非法取得的“一戶多宅”，按面積大小采取累進(jìn)收費，以后每年依此為基數(shù)按年限累進(jìn)收費，面積越大、占用時間越長收費越高，隨著時間推移，村民自然會主動退還宅基地。這樣既考慮了國家減輕村民負(fù)擔(dān)的政策，又能夠約束多占、超占宅基地行為，進(jìn)而達(dá)到節(jié)約土地資源，促進(jìn)宅基地的有效利用，避免非法占用耕地?！?/p>

（作者單位：華中農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)管－土管學(xué)院）

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