上海文物保護(hù)立法的若干問題探析

摘要：本文針對上海市文物資源狀況和城市文化遺產(chǎn)保護(hù)制度特征，探討上海文物保護(hù)地方立法前期研究的相關(guān)課題，通過分析文物保護(hù)中存在的問題和亟待完善的制度缺陷，論述在《文物保護(hù)法》制度框架下，制定符合地方實(shí)際條件的文物保護(hù)條例的必要性和可行性，以及建立與歷史文化風(fēng)貌保護(hù)機(jī)制協(xié)調(diào)驅(qū)動(dòng)的文物保護(hù)條例和完善文化遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)制與法規(guī)體系的可能路徑。最后，建議盡快修訂《文物保護(hù)法》，以完善國家文物保護(hù)制度體系。

關(guān)鍵詞：不可移動(dòng)文物；文物資源；文物建筑；保護(hù)立法

中圖分類號(hào)：D922.16；G112

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009—3060（2012）03—0023-08

上海是1986年國務(wù)院公布的第二批國家歷史文化名城。在漫長的文明史進(jìn)程中，上海積累了豐富的文化遺產(chǎn)，這些具有地域特色的文物古跡、歷史建筑以及數(shù)量眾多的其他城市遺產(chǎn)，體現(xiàn)了上海的城市特色和文化精神，是海派文化的重要載體。作為不可再生的歷史文化資源，文化遺產(chǎn)既是城市可持續(xù)發(fā)展的重要基石，也是城市走向未來所必須守護(hù)的精神家園。

自1982年《文物保護(hù)法》實(shí)施以來，上海依據(jù)國家文物保護(hù)相關(guān)法規(guī)，在文物保護(hù)管理方面做了許多卓有成效的工作。但至今還沒有制訂一部文物保護(hù)的地方性法規(guī)，作為文物保護(hù)政策和保護(hù)管理主要依據(jù)的保護(hù)法規(guī)的缺位，不利于市、區(qū)縣各級(jí)政府切實(shí)開展文物保護(hù)管理工作。雖說在歷史文化風(fēng)貌和歷史建筑保護(hù)立法方面，上海率先在全國做了有益的探索，但作為文物保護(hù)和歷史文化名城名鎮(zhèn)保護(hù)主要依據(jù)的“基本法規(guī)”，需要在完善和強(qiáng)化城市遺產(chǎn)保護(hù)法制的框架下進(jìn)行積極探索并開展立法前期研究工作。本文利用全國第三次文物普查的部分最新數(shù)據(jù)，分析上海市文物資源狀況和城市文化遺產(chǎn)保護(hù)的制度特征，結(jié)合北京市等其他省市文物保護(hù)的立法情況，探討建立符合相關(guān)上位法和上海實(shí)際情況的文物保護(hù)條例的必要性、可行性以及立法相關(guān)重點(diǎn)問題。

一、上海的文物資源狀況及其特征

1 城市的歷史文化積淀

文物，是人類在歷史發(fā)展過程中遺留下來的遺物、遺跡。各類文物從一定的側(cè)面反映了不同歷史時(shí)期或不同地域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、意識(shí)形態(tài)、人與自然的關(guān)系以及人居環(huán)境狀況等。上海地區(qū)文明的發(fā)祥地是距今約7000年前的馬家浜文化、6000年前的崧澤文化。上海在新石器時(shí)代和夏商周時(shí)期的文化脈絡(luò)清晰可見。以散布在上海市域的27處古遺址為代表，這些古文化遺產(chǎn)對于尋覓城市文化源頭具有重要意義。

上海不僅擁有燦爛的古代文化，更擁有非常豐富的近現(xiàn)代文化遺產(chǎn)。歷史上，隨著工商業(yè)的發(fā)展，上海逐步成為全國的經(jīng)濟(jì)和制造業(yè)中心。明中葉，上海已是全國棉紡織手工業(yè)中心。清康熙二十四年（公元1685年）在上海設(shè)立海關(guān)。十九世紀(jì)中葉，上海已是商賈云集的工商貿(mào)易港口城市。而且，近代上海還是革命的策源地，有不少重大事件發(fā)生在上海。鴉片戰(zhàn)爭后，上海被外國殖民主義列強(qiáng)辟為“通商”口岸，一度成為外國殖民主義者和官僚買辦的大本營。作為中國最為重要的工業(yè)基地，在整個(gè)近現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展史上上海的傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)揮了重要作用。上海悠久的歷史和近代輝煌的城市建設(shè)，在建成環(huán)境中留下了大量珍貴的不可移動(dòng)文物、歷史建筑和工業(yè)遺產(chǎn)，這些城市遺產(chǎn)不僅已成為上海城市文化特色的象征，而且還是城市未來發(fā)展的重要資源。

2 不可移動(dòng)文物的類別構(gòu)成

經(jīng)過第三次全國文物普查，上海市普查登錄文物點(diǎn)共計(jì)4422處。包括新發(fā)現(xiàn)登錄不可移動(dòng)文物1761處，復(fù)查登錄不可移動(dòng)文物2661處。另外，登記消失不可移動(dòng)文物738處。這其中，上海市各級(jí)文物保護(hù)單位和登記不可移動(dòng)文物總量為1431處。全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位19處，市級(jí)文物保護(hù)單位163處（含保護(hù)地點(diǎn)、紀(jì)念地點(diǎn)）。從文物類別上看，包括古遺址83處、古墓葬31處、古建筑985處、石窟寺及石刻46處、近現(xiàn)代重要史跡及代表性建筑3266處、其他類11處。在上海的19處全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位中，古遺址、古墓葬各1處、古建筑4處、近現(xiàn)代重要史跡及代表性建筑13處。在163處市級(jí)文物保護(hù)單位中，古遺址14處、古墓葬5處、古建筑27處、近現(xiàn)代重要史跡及代表性建筑117處。從這些數(shù)據(jù)可以看出，具有重要?dú)v史文化價(jià)值的革命舊址、名人故居、近現(xiàn)代建筑和工業(yè)遺產(chǎn)比重最大，在上海的不可移動(dòng)文物和重要文物保護(hù)單位中占了70%左右的比重，這與上海輝煌的近現(xiàn)代歷史文化密切相關(guān)。

與首都北京相比，其文物類別構(gòu)成的差異就更為明顯。在第三次全國文物普查中北京市普查登記不可移動(dòng)文物3840處，包括古遺址808處、古墓葬285處、古建筑1556處、石窟寺及石刻422處、近現(xiàn)代重要史跡及代表性建筑741處、其他類28處。古建筑等古代文物古跡，在北京不可移動(dòng)文物中古建筑、古遺址等占有80%的比重，城市的文物類別構(gòu)成充分反映了古都北京的歷史文化特色（見表1）。

3 優(yōu)秀歷史建筑和歷史文化名鎮(zhèn)

由于近現(xiàn)代建筑數(shù)量多、分布廣，為切實(shí)保護(hù)城市的近現(xiàn)代建筑遺產(chǎn)，上海市在國內(nèi)較早通過地方立法開展優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑保護(hù)工作。1989年以來，市政府分四批公布了632處（共2138幢）優(yōu)秀歷史建筑。其中第一批61處（140幢）近現(xiàn)代建筑直接列為市級(jí)文物保護(hù)單位（其中部分建筑已被公布為全國重點(diǎn)文保單位），其他三批571處（1998幢）建、構(gòu)筑物目前屬依據(jù)《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》（以下簡稱《上海市歷史風(fēng)貌保護(hù)條例》）保護(hù)管理的優(yōu)秀歷史建筑。

在歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)方面，2003年9月市政府正式批復(fù)確定了上海中心城區(qū)歷史文化風(fēng)貌區(qū)的范圍。在中心城（浦西外環(huán)以內(nèi)區(qū)域）范圍以內(nèi)劃定了外灘、南京西路、人民廣場等12處歷史文化風(fēng)貌區(qū)，總占地面積26.96平方公里。2005年，上海市政府批準(zhǔn)公布郊區(qū)及浦東新區(qū)32片歷史文化風(fēng)貌區(qū)，總占地面積約14平方公里。依據(jù)已編制批準(zhǔn)的歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃，對尚未列為保護(hù)建筑、有一定價(jià)值的歷史建筑可確定為保留歷史建筑，這些保留歷史建筑均不得拆除，其保護(hù)要求參照優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)規(guī)定執(zhí)行，保存狀況較好的保留歷史建筑將來還可以公布為新的優(yōu)秀歷史建筑。此外，為了切實(shí)保護(hù)城市的街道風(fēng)貌和歷史景觀，在中心城歷史文化風(fēng)貌區(qū)內(nèi)還劃定了144條風(fēng)貌保護(hù)道路。其中64條一類風(fēng)貌保護(hù)道路將永不拓寬，街道兩側(cè)建筑風(fēng)格、尺度保持歷史原貌，行道樹等空間重要組成部分也將受到保護(hù)。目前，已有多倫路、武康路兩條風(fēng)貌保護(hù)道路被授予“中國歷史文化名街”的稱號(hào)。

在郊區(qū)歷史文化名鎮(zhèn)名村保護(hù)方面，早在1991年3月，嘉定、松江、南翔和朱家角鎮(zhèn)被上海市政府公布為上海市第一批市級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)。2005年至今，已有金山區(qū)楓涇鎮(zhèn)、張堰鎮(zhèn)，青浦區(qū)朱家角鎮(zhèn)、練塘鎮(zhèn)，嘉定區(qū)嘉定鎮(zhèn)、南翔鎮(zhèn)，浦東新區(qū)新場鎮(zhèn)、高橋鎮(zhèn)等8個(gè)古鎮(zhèn)先后被建設(shè)部和國家文物局批準(zhǔn)公布為中國歷史文化名鎮(zhèn)。

二、上海文物法制建設(shè)歷程及其狀況

1 遺產(chǎn)保護(hù)法制建設(shè)的歷程

由于特定的發(fā)展機(jī)遇和歷史地位，近代上海在博物館建設(shè)和文物保護(hù)管理方面也是走在全國前列的。開埠后，上海出現(xiàn)了一些新的社會(huì)文化事業(yè)，19世紀(jì)60年代，由法國人創(chuàng)立的震旦博物院為中國最早出現(xiàn)的博物館。20世紀(jì)30年代，上海已有自建的上海市博物館和中國醫(yī)學(xué)會(huì)醫(yī)史博物館等。上海的文物保護(hù)管理工作起步于解放前。1928年，中央古物保管委員會(huì)在上海成立，不久后遷至北平。1949年8月上海解放后，即設(shè)立了市文物管理委員會(huì)，管理地上、地下和流散在社會(huì)的文物。1952年10月起，由上海市文化局履行有關(guān)文物、博物館的行政管理工作，文管會(huì)負(fù)責(zé)文物征集和管理。1988年起，改由文管會(huì)全面負(fù)責(zé)文物和博物館管理工作，負(fù)責(zé)全市文物事業(yè)的政策管理，對區(qū)縣文物博物館事業(yè)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。2010年9月1日，上海市文物局正式掛牌，履行政府文物主管部門的職責(zé)。下設(shè)文物保護(hù)管理處和博物館管理處，負(fù)責(zé)全市文物保護(hù)管理工作和博物館建設(shè)管理工作。直屬單位包括上海博物館、中共“一大”會(huì)址紀(jì)念館、上海魯迅紀(jì)念館等。

在歷史建筑保護(hù)的地方立法方面，針對上海近現(xiàn)代歷史文化遺存特別豐富的實(shí)際情況，上海市在國內(nèi)較早開展了優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)立法工作。1991年12月，上海市人民政府頒布了《上海市優(yōu)秀近代建筑保護(hù)管理辦法》（市政府8號(hào)令），初步形成由規(guī)劃局、房地局和文管委共同負(fù)責(zé)管理優(yōu)秀近代建筑的保護(hù)機(jī)制。2002年7月，上海市人大通過了《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》，并于2003年1月1日正式實(shí)施，將保護(hù)對象范圍由單體建筑或建筑群，擴(kuò)展到歷史文化風(fēng)貌區(qū)；保護(hù)建筑的時(shí)間標(biāo)準(zhǔn)由原規(guī)定的1949年以前，擴(kuò)展至建成使用30年以上建筑。保護(hù)條例規(guī)定，歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)專家委員會(huì)負(fù)責(zé)歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑認(rèn)定、調(diào)整及撤銷等有關(guān)事項(xiàng)的評(píng)審等工作。2004年上海市政府辦公廳批準(zhǔn)成立上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)委員會(huì)，委員會(huì)辦公室下設(shè)在市房管局，由市房管局、市規(guī)土局和市文管委派員組成，具體落實(shí)委員會(huì)決定的各項(xiàng)工作。由此形成了以規(guī)劃、房屋、文物三個(gè)管理部門為主，以保護(hù)歷史文化風(fēng)貌和優(yōu)秀歷史建筑為主要目標(biāo)的歷史風(fēng)貌保護(hù)制度體系（見圖1）。

2 文物保護(hù)中存在的主要問題

在不可移動(dòng)文物保護(hù)中，由于政府投入資金不夠充足，利用社會(huì)資金和市場機(jī)制進(jìn)行文物修繕的相關(guān)政策措施尚不到位，大量文物古跡、歷史建筑缺乏修繕維護(hù)，部分文物保護(hù)單位和優(yōu)秀歷史建筑保存狀況堪憂。近日，在上海市政協(xié)舉行“積極推進(jìn)文化改革發(fā)展”常委專題協(xié)商會(huì)上，市政協(xié)常委、上海市文史研究館館長沈祖煒在發(fā)言中直言，一些優(yōu)秀歷史建筑雖列人保護(hù)名單，但卻沒有真正保護(hù)起來，年久失修殘破不堪。他列舉了兩處在1987年就被列為上海市文物保護(hù)單位的古建筑，一處是建于清康熙年間的商船會(huì)館，一處是始建于清乾隆年間、具有江南建筑特色的民間藏書樓書隱樓，這兩幢建筑由于年久失修面貌殘破不堪。

事實(shí)上，相對于城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長、或是與周邊歷史文化名城相比較，這些年上海市在文物保護(hù)方面的投入還是相當(dāng)有限的。例如，鄰近上海的無錫市，2008年至2011年在歷史街區(qū)保護(hù)整治等方面累計(jì)投資95.22億元，其中完成各類文物保護(hù)單位和歷史建筑維修修繕14.5萬平方米，建成各類文化場館23個(gè)。在文物古跡保護(hù)修繕上，先后投資20多億元，對薛福成故居、東林書院、留根草堂等多處文物保護(hù)單位進(jìn)行了全面修繕。而上海市近年來用于文物保護(hù)修繕上的費(fèi)用沒有太多增加，2009年用于文物保護(hù)維修的費(fèi)用僅1億3千萬元，并且主要集中于全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位和市級(jí)文物保護(hù)單位的保護(hù)修繕工程上?？梢哉f上海部分市級(jí)以上文物保護(hù)單位的保存狀況較好，但在保護(hù)級(jí)別較低的不可移動(dòng)文物中，需要修繕和維修的建、構(gòu)筑物不在少數(shù)。而且大量文物建筑為傳統(tǒng)磚木結(jié)構(gòu)，需要進(jìn)行定期維護(hù)保養(yǎng)。由于保護(hù)修繕的成本較高，修繕后的建筑利用方式也缺乏相應(yīng)法規(guī)的指導(dǎo)和規(guī)范，這就使得文物建筑所有人或使用人、以及社會(huì)投資在修繕文物方面缺乏積極性。

此外，由于大規(guī)模高強(qiáng)度的舊城改造對文物古跡和歷史建筑周邊環(huán)境造成的負(fù)面影響也相當(dāng)大。1990年代以來上海城市建設(shè)日新月異，大規(guī)模的舊區(qū)改造使歷史建筑、歷史風(fēng)貌區(qū)的保護(hù)不斷面臨危機(jī)。在大規(guī)模的舊城改造過程中，新的建設(shè)項(xiàng)目一再突破文物保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶的相關(guān)規(guī)定，使得文物建筑成為城市環(huán)境中的孤立單體，周邊環(huán)境風(fēng)貌不協(xié)調(diào)等問題嚴(yán)重。如早在1996年已公布為第四批全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位的外灘建筑群，雖然多數(shù)歷史建筑質(zhì)量良好，保護(hù)修繕工作也到位，但是由于周邊地區(qū)的高強(qiáng)度開發(fā)，外灘建筑群外圍出現(xiàn)了眾多高層建筑，對于外灘原本親切宜人的整體空間環(huán)境造成了巨大破壞。位于市中心區(qū)的大量歷史建筑，面臨著類似的開發(fā)威脅。

3 遺產(chǎn)保護(hù)制度體系亟待完善

目前，上海市文物保護(hù)主要是依據(jù)《文物保護(hù)法》及其下位法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行管理，但由于缺乏上海市地方的文物保護(hù)法規(guī)，市、區(qū)縣級(jí)文物保護(hù)單位及登記不可移動(dòng)文物的保護(hù)管理在一定程度上缺乏針對性管理規(guī)定。具體而言，已公布的上海市優(yōu)秀歷史建筑應(yīng)當(dāng)依據(jù)《上海市歷史風(fēng)貌保護(hù)條例》進(jìn)行保護(hù)管理，其中第一批61處歷史建筑為上海市文物保護(hù)單位，其保護(hù)管理應(yīng)當(dāng)依據(jù)市文物保護(hù)法規(guī)，當(dāng)然還應(yīng)包括其他市級(jí)文物保護(hù)單位和所有的區(qū)級(jí)文物保護(hù)單位。與此同時(shí)，區(qū)縣公布的登記不可移動(dòng)文物的保護(hù)管理，更是缺乏相應(yīng)法規(guī)作為保護(hù)管理的直接依據(jù)。

在管理執(zhí)行方面，上海的文物建筑與優(yōu)秀歷史建筑在身份上存在某些交叉重疊的部分，需要依據(jù)地方性保護(hù)條例明確保護(hù)管理的程序和技術(shù)管理規(guī)定。一般而言，列入各級(jí)文物保護(hù)單位中的建、構(gòu)筑物，可以統(tǒng)稱為文物建筑。依照《上海市歷史風(fēng)貌保護(hù)條例》登錄保護(hù)的建、構(gòu)筑物為優(yōu)秀歷史建筑，這些優(yōu)秀歷史建筑相當(dāng)于國家《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》中的歷史建筑。目前上海的部分區(qū)級(jí)文物保護(hù)單位及登記不可移動(dòng)文物與已經(jīng)公布的632處上海市優(yōu)秀歷史建筑部分對象存在重疊現(xiàn)象。以徐匯區(qū)為例，在其32處區(qū)級(jí)文物保護(hù)單位中有l(wèi)O處為上海市優(yōu)秀歷史建筑。在117處登記不可移動(dòng)文物中，約有58處為上海市優(yōu)秀歷史建筑。對于這部分既是區(qū)級(jí)文物保護(hù)單位或登記不可移動(dòng)文物，又是優(yōu)秀歷史建筑的建、構(gòu)筑物，其適用的法律、法規(guī)既有《文物保護(hù)法》及《文物保護(hù)法實(shí)施條例》，又有《上海市歷史風(fēng)貌保護(hù)條例》，造成文物建筑和歷史建筑的管理規(guī)定不盡一致，法律適用性存在一定的爭議。而且，這種保護(hù)對象身份重疊交叉的情況，往往由于文物保護(hù)與歷史建筑保護(hù)的職責(zé)劃分不夠具體明確，影響到針對擁有雙重身份的文物建筑或歷史建筑的管理效率，既有可能造成行政管理的重疊，也有可能造成出現(xiàn)執(zhí)法“真空”現(xiàn)象。

三、上海文物保護(hù)立法前期研究的主要課題

1 立法的必要性和可行性

上海作為國際大都市、國家歷史文化名城，擁有大量具有豐富文化內(nèi)涵的文物古跡及文物資源，但至今還沒有制訂一部地方性文物保護(hù)法規(guī)。自1982年《文物保護(hù)法》頒布實(shí)施，特別是2002年實(shí)施新的《文物保護(hù)法》以來，全國已有30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市頒布了地方性文物保護(hù)法規(guī)。目前，除河北、海南、遼寧等3省已明文廢止舊有法規(guī)以外，仍有效的地方性文物保護(hù)法規(guī)共有27部。這其中以“《文物保護(hù)法》實(shí)施辦法”的形式頒布地方性文物保護(hù)法規(guī)的有四川、河南、云南等12個(gè)省、自治區(qū)和直轄市；以“文物保護(hù)（管理）條例”的形式頒布地方性保護(hù)法規(guī)的有陜西、江蘇、天津等15個(gè)省、自治區(qū)和直轄市。除頒布文物保護(hù)法規(guī)外，部分省、市、自治區(qū)還頒布了歷史文化名城、或歷史文化風(fēng)貌保護(hù)條例，近年，浙江、江蘇等地還頒布了非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)地方性法規(guī)。

中央十七屆六中全會(huì)將文化大發(fā)展大繁榮工作提到了前所未有的高度，而城市文化遺產(chǎn)保護(hù)是其不可或缺的重要環(huán)節(jié)，文物保護(hù)政策法規(guī)屬于文化發(fā)展政策的重要分支。正如聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）在1989年制定的“中期發(fā)展規(guī)劃”中所指出的：“作為屬于全人類的共同遺存，文化遺產(chǎn)賦予每一個(gè)特殊的地方其可識(shí)別的特征，是人類經(jīng)驗(yàn)的寶庫。因此，文化遺產(chǎn)的保護(hù)和展示是任何文化政策的重要基石?！?/p>

顯然，在建設(shè)“國際文化大都市”的進(jìn)程中，保護(hù)城市的文物古跡和歷史文脈、彰顯城市特色，對于未來上海的發(fā)展極其重要。為了加強(qiáng)上海市的文物保護(hù)管理工作，強(qiáng)化相關(guān)的管理措施，保護(hù)和傳承地域的歷史文化遺產(chǎn)，促進(jìn)科學(xué)保護(hù)和文物保護(hù)相關(guān)科學(xué)研究工作，積極利用文物資源進(jìn)行愛國主義和革命傳統(tǒng)教育，建設(shè)社會(huì)主義精神文明和物質(zhì)文明，亟需制定文物保護(hù)地方性法規(guī)。

另一方面，依據(jù)《文物保護(hù)法》等相關(guān)上位法，參照其他省、市的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)有法規(guī)文件，結(jié)合上海市行政管理體制和文物資源狀況，制定一部文物保護(hù)條例也具可行性。通過地方性文物保護(hù)立法，落實(shí)國家相關(guān)上位法規(guī)的規(guī)定要求，將部門規(guī)章和規(guī)范性文件中相關(guān)規(guī)定與上海文物保護(hù)的實(shí)際情況進(jìn)行整合，與此同時(shí)，還應(yīng)對上海市近年來在文物保護(hù)實(shí)踐中所積累的經(jīng)驗(yàn)和成熟做法，綜合納入地方性法規(guī)之中，以保障文物保護(hù)工作的持續(xù)性開展。（見表2）

2 完善地方文物保護(hù)體系的需要

自1982年《文物保護(hù)法》施行和國家建立歷史文化名城保護(hù)制度以來，北京、天津等直轄市已頒布了文物保護(hù)相關(guān)的地方性法規(guī)及其配套管理規(guī)章，促進(jìn)了城市文物保護(hù)事業(yè)的有序開展。以北京市為例，1984年即出臺(tái)了《北京市文物保護(hù)單位保護(hù)范圍及建設(shè)控制地帶管理規(guī)定》，1987年市人大通過了《北京市文物保護(hù)管理?xiàng)l例》，1989年頒布《北京市文物建筑修繕工程管理辦法》，2000年頒布《北京市博物館條例》。2002年新《文物保護(hù)法》施行后，2004年出臺(tái)了《北京市實(shí)施<中華人民共和國文物保護(hù)法>辦法》，取代《北京市文物保護(hù)管理?xiàng)l例》，成為城市文物保護(hù)的主要法律依據(jù)，2005年，頒布施行《北京歷史文化名城保護(hù)條例》，形成了文物保護(hù)和名城保護(hù)“雙輪驅(qū)動(dòng)”的地方性保護(hù)條例體系（見圖2）。

雖說上海已制定施行《上海市歷史風(fēng)貌保護(hù)條例》，但隨著文物類別的增加和保護(hù)對象范圍的擴(kuò)展，需要結(jié)合上海的文物類型特征和保存狀況等實(shí)際情況，根據(jù)《文物保護(hù)法》、《文物保護(hù)法實(shí)施條例》和《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》等相關(guān)上位法規(guī)，制定針對本地文物構(gòu)成特點(diǎn)的《上海市文物保護(hù)條例》。將保護(hù)條例作為上海文物和歷史文化名城保護(hù)的基本法規(guī)，統(tǒng)攬文物保護(hù)、名城名鎮(zhèn)保護(hù)、博物館建設(shè)管理和文物資源利用等相關(guān)的行政管理規(guī)章、規(guī)程。

制定《上海市文物保護(hù)條例》還應(yīng)充分借鑒其他省市文物保護(hù)的立法經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮上海的文物資源狀況和已有的《上海市歷史風(fēng)貌保護(hù)條例》等實(shí)際管理機(jī)制情況。通過制定《上海市文物保護(hù)條例》，明確各類保護(hù)對象的管理權(quán)屬，對交叉管理的部分作出明確規(guī)定，以促使相關(guān)部門提高管理效率和保護(hù)水準(zhǔn)，有序地進(jìn)行文物和名城保護(hù)管理工作，進(jìn)一步完善和強(qiáng)化上海城市文化遺產(chǎn)和歷史文化名城保護(hù)管理的法規(guī)體系。

3 條例草案創(chuàng)新要點(diǎn)分析

《上海市文物保護(hù)條例》（草案）的制定，不僅要填補(bǔ)文物保護(hù)地方立法的空缺，而且還要發(fā)揮立法的后發(fā)優(yōu)勢，借鑒國內(nèi)外保護(hù)立法的先進(jìn)理念和成功實(shí)踐進(jìn)行創(chuàng)新探索。條例草案制定應(yīng)以《文物保護(hù)法》為指導(dǎo)，充分考慮城市文物資源和保護(hù)法制的現(xiàn)實(shí)條件，參考借鑒其他地方和國外保護(hù)立法的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)完成初稿。特別是在針對不可移動(dòng)文物和歷史建筑保護(hù)方面，作了一些創(chuàng)新嘗試。首先，在建立和完善保護(hù)機(jī)制和程序管理方面做了一定的制度設(shè)計(jì)。對不可移動(dòng)文物和文物資源，從普查、發(fā)現(xiàn)到工程建設(shè)等全程序強(qiáng)化對其動(dòng)態(tài)管理，以避免在土地批租和開發(fā)建設(shè)過程中對不可移動(dòng)文物帶來的破壞。條例草案規(guī)定市、區(qū)縣政府應(yīng)設(shè)立文物保護(hù)管理委員會(huì)，同時(shí)建立文物保護(hù)專家咨詢機(jī)制。具體負(fù)責(zé)不可移動(dòng)文物評(píng)估、審查、鑒定、認(rèn)定和保護(hù)規(guī)劃審查等相關(guān)管理工作。過去的專家委員會(huì)通常為非常設(shè)議事機(jī)構(gòu)，沒有法定權(quán)力，在文物建筑或優(yōu)秀歷史建筑的保護(hù)執(zhí)法管理過程中職責(zé)不夠明確（見圖3）。

其次，由于歷史累積所造成的因素影響，一些地方政府出資文物修繕的資金有限，只能搶救性修繕部分重要文物建筑，對于大量的居住建筑類文物建筑無力顧及。條例草案規(guī)定將文物保護(hù)事業(yè)納入本級(jí)政府國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。用于文物保護(hù)和名城名鎮(zhèn)保護(hù)的市、區(qū)縣的財(cái)政撥款應(yīng)隨著財(cái)政收入增長而相應(yīng)增加。同時(shí)要求設(shè)立文物保護(hù)專項(xiàng)基金，專門用于文物建筑搶救保護(hù)、文物修繕工程等方面。

第三，如前所述，上海的文物類型比較多樣，在近現(xiàn)代類別的文物建筑中，既有具有重要革命意義的近現(xiàn)代遺址、名人故居，也有許多保存較為完好的公共建筑和居住建筑。必須考慮大量具有使用功能的文物建筑其修繕工程和設(shè)施改善工程的需要，針對文物建筑的保護(hù)管理，應(yīng)當(dāng)采取分級(jí)、分類的保護(hù)管理措施。全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位的管理依據(jù)《文物保護(hù)法》，市級(jí)文物保護(hù)單位依據(jù)《上海市文物保護(hù)條例》進(jìn)行保護(hù)，區(qū)級(jí)文物保護(hù)單位和登記不可移動(dòng)文物與優(yōu)秀歷史建筑身份存在重疊的，可以參照《上海市歷史風(fēng)貌保護(hù)條例》進(jìn)行保護(hù)。針對具有使用功能的近現(xiàn)代文物建筑，建議參照優(yōu)秀歷史建筑的分級(jí)保護(hù)方式考慮文物建筑的具體保護(hù)需要，適度調(diào)整后采用。例如，針對使用明顯不合理甚至影響文物安全的文物建筑，其居民動(dòng)遷安置的政策措施；具有居住功能的文物建筑，在文物修繕與保護(hù)上可以盡量在不改變建筑原貌的前提下對內(nèi)部進(jìn)行適當(dāng)?shù)母慕?，以滿足改善居住環(huán)境條件的實(shí)際需要。

四、結(jié)語：《文物保護(hù)法》修訂芻議

作為上海市文物保護(hù)立法前期研究成果，《上海市文物保護(hù)立法課題研究報(bào)告》和《上海市文物保護(hù)條例》（草案）得到了文物主管部門和相關(guān)保護(hù)專家的基本認(rèn)可，但若干緊密結(jié)合上海實(shí)際和國際文化遺產(chǎn)保護(hù)理念的創(chuàng)新設(shè)想，還是受到了來自市法制主管部門“是否不符合上位法”的質(zhì)疑。因此，在本文的結(jié)束部分針對《文物保護(hù)法》的修訂談點(diǎn)看法。今年是《文物保護(hù)法》頒布實(shí)施30周年、修訂后的文物法實(shí)施10周年的紀(jì)念日。4月初，全國人大啟動(dòng)首次《文物保護(hù)法》執(zhí)法檢查。在全國開展執(zhí)法檢查主要是考慮到文物保護(hù)工作中還存在一些亟待解決的問題，同時(shí)圍繞法律實(shí)施過程中的薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，就如何進(jìn)一步修改完善文物保護(hù)法律開展調(diào)查研究。而在此之前，國家文物主管部門已啟動(dòng)《文物保護(hù)法》修訂的前期研究工作。

文物作為城市文化遺產(chǎn)最重要也是最為基本的組成內(nèi)容，既是城市社會(huì)發(fā)展的歷史見證，又是前人創(chuàng)造力與智慧的結(jié)晶。近年來，隨著文物保護(hù)工作在不斷深化，對文化遺產(chǎn)保護(hù)對象的認(rèn)識(shí)也在不斷擴(kuò)大，從古遺址、古建筑到近現(xiàn)代建筑，從歷史街區(qū)到名鎮(zhèn)名村，從革命舊址、名人故居到工業(yè)遺產(chǎn)、鄉(xiāng)土建筑，一直處于不斷拓展的進(jìn)程中。

正是為了應(yīng)對文物保護(hù)對象快速擴(kuò)展的情況，2009年，文化部第46號(hào)令頒布了《文物認(rèn)定管理暫行辦法》，暫行辦法中指出國家實(shí)行文物登錄制度（第14條），要求文物行政部門通過文物認(rèn)定將具有歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的文化資源確認(rèn)為文物（第1條）。并對《文物保護(hù)法》第二條第一款所列各項(xiàng)文物，以及鄉(xiāng)土建筑、工業(yè)遺產(chǎn)、農(nóng)業(yè)遺產(chǎn)、商業(yè)老字號(hào)、文化線路、文化景觀等特殊類型文物的認(rèn)定辦法進(jìn)行了規(guī)定（第2條）。需要指出的是在國外文物登錄制度并不只是針對文物普查、評(píng)估、認(rèn)定獲得法定保護(hù)身份的前期管理工作，更是針對大量近現(xiàn)代建筑和具有使用功能的新的類型文物，實(shí)施更為靈活有效的保護(hù)策略措施的全過程管理機(jī)制。

與古建筑、古遺址不同，我們今天需要保護(hù)的大量近現(xiàn)代建筑、居住建筑、鄉(xiāng)土建筑和工業(yè)建筑遺產(chǎn)在現(xiàn)代生活中需要繼續(xù)使用，甚至需要在保護(hù)歷史特征和傳統(tǒng)風(fēng)貌的前提下進(jìn)行適應(yīng)性改建或再利用，如果只是簡單按照文物保護(hù)“必須遵守不改變文物原狀的原則”（第21條）執(zhí)行相當(dāng)困難，也缺乏針對性和靈活性。因而，應(yīng)考慮各地的文物資源的實(shí)際情況，通過修訂《文物保護(hù)法》建立真正的文物登錄保護(hù)制度，在現(xiàn)有文物保護(hù)制度基礎(chǔ)上，結(jié)合歷史文化名城、歷史文化風(fēng)貌的整體性保護(hù)要求，根據(jù)文物的類別、保存狀況，實(shí)行分級(jí)分類的保護(hù)管理制度，制定相應(yīng)的保護(hù)管理規(guī)劃和具體的實(shí)施措施，增強(qiáng)文物保護(hù)法規(guī)的可操作性、靈活性以及文物保護(hù)管理的有效性。

總之，作為城市歷史文化記憶的文物古跡、歷史建筑，是不可再生的文化資源。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，需要不斷加強(qiáng)對文物及文物資源的保護(hù)管理。與之相對應(yīng)，文物建筑的保護(hù)管理，也應(yīng)當(dāng)充分尊重所有者、使用者的利益訴求以及盡可能協(xié)調(diào)物權(quán)關(guān)系。通過文物政策制度安排，調(diào)動(dòng)一切愿意參與文化遺產(chǎn)保護(hù)的力量，積極推動(dòng)文物資源的合理利用和城市文化的全面復(fù)興，應(yīng)成為今后城市文化發(fā)展中的重要任務(wù)。

（本文的主要基礎(chǔ)資料和部分觀點(diǎn)取材自筆者負(fù)責(zé)完成的上海市文物局委托課題《上海市文物保護(hù)立法課題研究報(bào)告》，參與資料收集的還有顧琨、鎮(zhèn)雪鋒、付毓、辛知之等。感謝譚玉峰處長、李孔三副處長在課題研究中提出的寶貴意見和建議。）