縣級(jí)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的工作實(shí)踐和思考

廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，是為了預(yù)防和控制廉政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為腐敗行為而建立起來(lái)的行之有效的制度體系和工作機(jī)制，其實(shí)質(zhì)是將現(xiàn)代管理學(xué)的方法運(yùn)用于反腐倡廉工作。通過(guò)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，將預(yù)防腐敗工作落實(shí)到具體的人員和崗位，達(dá)到廉政風(fēng)險(xiǎn)防范的目的。自2010年，海安縣結(jié)合縣域?qū)嶋H，在全縣縣鎮(zhèn)機(jī)關(guān)各部門(mén)扎實(shí)推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)工作。經(jīng)過(guò)近兩年的努力，初步建成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，基本實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)分明、流程清晰、制度可行、風(fēng)險(xiǎn)可控的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的建成與執(zhí)行，全面促進(jìn)了各項(xiàng)權(quán)力在既定軌道上規(guī)范運(yùn)行。對(duì)此，筆者對(duì)海安的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)實(shí)踐進(jìn)行了調(diào)研與思考。

一、開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)工作的重要性和基本內(nèi)容

胡錦濤總書(shū)記在中紀(jì)委第五次全會(huì)上指出“要推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，從重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門(mén)、重點(diǎn)環(huán)節(jié)入手，排查廉政風(fēng)險(xiǎn)，健全防控機(jī)制，構(gòu)筑制度防線，形成以積極防范為核心，以強(qiáng)化管理為手段的科學(xué)防控機(jī)制”。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)工作是懲防體系建設(shè)的重要內(nèi)容，是從源頭上防治腐敗的有效舉措，也是提高反腐倡廉工作能力的重要途徑。對(duì)于當(dāng)前行政機(jī)關(guān)中存在的由于思想道德缺失、崗位職責(zé)缺位、業(yè)務(wù)流程錯(cuò)亂、機(jī)制制度不完善以及外部環(huán)境不優(yōu)等原因?qū)е碌臋?quán)力失控和行為失范等廉政風(fēng)險(xiǎn)具有很好的防范作用。

廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制框架的基本內(nèi)容有工作職責(zé)、工作流程、工作目標(biāo)、崗位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及其等級(jí)、風(fēng)險(xiǎn)防控措施、內(nèi)控工作機(jī)制運(yùn)行評(píng)價(jià)等。工作職責(zé)指每個(gè)單位、科室、崗位的職權(quán)、任務(wù)與責(zé)任，解決“干什么”的問(wèn)題。工作流程指完成某項(xiàng)工作任務(wù)的步驟、順序、時(shí)限、形式等，解決“怎么干”的問(wèn)題。崗位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)指每個(gè)工作崗位按照崗位職責(zé)履行職務(wù)時(shí)，未按規(guī)定履行，而存在于每一項(xiàng)工作中的風(fēng)險(xiǎn)。崗位風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)指對(duì)應(yīng)崗位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，所造成工作后果損失的程度高低，這里主要指廉政風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)防控措施指根據(jù)崗位風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的高低，綜合其他因素，制定的預(yù)防和控制崗位風(fēng)險(xiǎn)的各項(xiàng)措施。工作機(jī)制運(yùn)行評(píng)價(jià)指在一定期限內(nèi)，對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)控制工作的內(nèi)容、作用、效果等進(jìn)行評(píng)議、修改和完善。

二、我縣推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的進(jìn)展情況

（一）科學(xué)確權(quán)、固化程序，促授權(quán)規(guī)范

各單位以“三定”方案確權(quán)為基礎(chǔ)，從單位、科室、崗位三個(gè)層面，全面清理各項(xiàng)職權(quán)，明確工作職責(zé)、流程。一是全面清理權(quán)力。針對(duì)全縣各鎮(zhèn)、各部門(mén)的行政許可、行政處罰等行政權(quán)力已實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上常態(tài)運(yùn)行，縣級(jí)部門(mén)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)清理的權(quán)力范圍側(cè)重于干部任免、公務(wù)接待、資產(chǎn)管理、物品采購(gòu)、工程建設(shè)等內(nèi)部管理權(quán)力。鎮(zhèn)級(jí)部門(mén)從涉及人財(cái)物及內(nèi)部事務(wù)的公共管理權(quán)力、各部門(mén)業(yè)務(wù)權(quán)力、為企業(yè)群眾服務(wù)的權(quán)力事項(xiàng)等三方面梳理。所有單位從整個(gè)部門(mén)的權(quán)力，再到每個(gè)崗位的權(quán)力，深入細(xì)致地逐項(xiàng)清理本單位的權(quán)力事項(xiàng)，不留盲區(qū)。二是科學(xué)分配職權(quán)。根據(jù)“新三定”規(guī)定對(duì)各部門(mén)、中心、辦公室的職能要求，科學(xué)分配權(quán)力，特別注意避免了重要權(quán)力集中在極少數(shù)人手中，以“科室”、“站所”為單位編制權(quán)力清單，合理調(diào)整、分流權(quán)力過(guò)分集中的重點(diǎn)科室、重點(diǎn)崗位的職能。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)部門(mén)核心職能及涉及人財(cái)物等方面職權(quán)的梳理，合理分配、調(diào)控各個(gè)科室、每個(gè)崗位的權(quán)力，做到防控事項(xiàng)的全方位覆蓋，使崗位職責(zé)更加明確，權(quán)力邊界更加清晰。三是合理再造流程。對(duì)梳理出的重要權(quán)力事項(xiàng)，逐項(xiàng)繪制權(quán)力運(yùn)行流程圖，從權(quán)力行使的起點(diǎn)至終點(diǎn)，按照法定的或優(yōu)化后的權(quán)力運(yùn)行路徑，用圖表固化，呈現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程，確保崗位之間、人員之間、環(huán)節(jié)之間相互制衡。這樣，既注重遵循逐級(jí)報(bào)告核批制度，又注重兼顧各個(gè)科室相互牽制；既強(qiáng)調(diào)各層的分權(quán)制衡，又考量責(zé)任主體的工作效能。全面清權(quán)、科學(xué)分權(quán)，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)有效分離，鋪設(shè)了一條權(quán)力運(yùn)行的綠色軌道。

（二）深度排查、明確風(fēng)險(xiǎn)，促識(shí)權(quán)規(guī)范

風(fēng)險(xiǎn)防控是有效制約權(quán)力的關(guān)鍵，建立部門(mén)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，就是要及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，有效化解風(fēng)險(xiǎn)，消除潛在風(fēng)險(xiǎn)。一是全面排查，增強(qiáng)普適性。嚴(yán)格按照“崗位個(gè)人自查、科室（站所）討論初審、分管領(lǐng)導(dǎo)二審、聽(tīng)取群眾意見(jiàn)、行政會(huì)議確認(rèn)”等步驟，對(duì)思想道德、制度機(jī)制、崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)操作等方面的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行排查，將風(fēng)險(xiǎn)排查落實(shí)到每個(gè)崗位、每項(xiàng)權(quán)力、每個(gè)環(huán)節(jié)。二是突出重點(diǎn)，增強(qiáng)針對(duì)性。重點(diǎn)排查領(lǐng)導(dǎo)班子及班子成員在集體決策和議事規(guī)則方面可能存在的風(fēng)險(xiǎn)；排查各職能科室和下屬單位中層正職履職過(guò)程中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)；排查資金流量大、業(yè)務(wù)辦件多、自由裁量幅度寬、項(xiàng)目密集和權(quán)力相對(duì)集中的重點(diǎn)崗位存在的風(fēng)險(xiǎn)。三是動(dòng)態(tài)管理，增強(qiáng)實(shí)效性。對(duì)排查出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，按“常規(guī)表現(xiàn)、主要原因、風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別”建立臺(tái)賬。在日常工作中，實(shí)時(shí)查看出現(xiàn)的違紀(jì)違法情況，看相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有沒(méi)有被排查，是否制定了有效的防控措施，并及時(shí)調(diào)整更新風(fēng)險(xiǎn)信息庫(kù)。

（三）構(gòu)建機(jī)制、有效防控，促控權(quán)規(guī)范

開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，關(guān)鍵在于“控”字，在排查風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的同時(shí)，強(qiáng)化分析控制，做到崗位職責(zé)明確、風(fēng)險(xiǎn)分析到位、防控措施得力。一是構(gòu)建分級(jí)防控機(jī)制。對(duì)排查出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，認(rèn)真分析、科學(xué)評(píng)估，按照風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率高低、人為因素大小、自由裁量幅度、制度機(jī)制漏洞、危害損失程度等進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排序，劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，制定防控措施。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較低的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)以科室內(nèi)部控制為主，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提高防控級(jí)別，多科室聯(lián)合，實(shí)行鏈條式重點(diǎn)監(jiān)控。二是構(gòu)建動(dòng)態(tài)防控機(jī)制。將定期排查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)錄入“信息庫(kù)”，督促被檢查對(duì)象認(rèn)真整改，并從防控方法和手段適宜性等方面進(jìn)行剖析，綜合運(yùn)用和創(chuàng)新多種內(nèi)控方式，不斷修復(fù)、持續(xù)改進(jìn)。三是構(gòu)建民主監(jiān)督防控機(jī)制。以公開(kāi)亮權(quán)為重點(diǎn)，采取部門(mén)網(wǎng)站、公示欄、宣傳櫥窗、內(nèi)刊信息等多種渠道公開(kāi)、公示權(quán)力內(nèi)容和運(yùn)行程序，接受內(nèi)外部監(jiān)督，尋求民主監(jiān)督和群眾監(jiān)督等權(quán)力監(jiān)控的新途徑，實(shí)現(xiàn)了對(duì)權(quán)力運(yùn)行的有效控制。

（四）多級(jí)打磨、完善制度，促用權(quán)規(guī)范

風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的核心是權(quán)力制約，抓手是制度建設(shè)，我縣各鎮(zhèn)、各部門(mén)通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步完善了內(nèi)部管理制度。一是全方位清理。從行政決策、內(nèi)部管理、監(jiān)督檢查等方面全面清理現(xiàn)有制度，對(duì)不符合風(fēng)險(xiǎn)防控要求的制度進(jìn)行修訂、完善，對(duì)重點(diǎn)崗位、重點(diǎn)環(huán)節(jié)缺失的制度及時(shí)根據(jù)工作需要制定相匹配的制度，完善了制度體系。二是多層次打磨。從制度內(nèi)容、實(shí)施細(xì)則等方面，從制度的起草、審批、修訂等環(huán)節(jié)，組織工作人員、中層干部（基層站所負(fù)責(zé)人）、單位負(fù)責(zé)人（鎮(zhèn)分管負(fù)責(zé)人）等不同層面的多級(jí)打磨、反復(fù)征求意見(jiàn)，確保了制度的可行性、實(shí)用性。三是高標(biāo)準(zhǔn)建庫(kù)。將一些制約重點(diǎn)權(quán)力事項(xiàng)的制度適時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，接受群眾監(jiān)督，并將修訂到位的制度，統(tǒng)一收編“廉政風(fēng)險(xiǎn)防控制度庫(kù)”，構(gòu)建科學(xué)實(shí)用的縣域風(fēng)險(xiǎn)防控制度體系。此次防控制度的修訂完善，極大地促進(jìn)了制度執(zhí)行力的提升，引導(dǎo)各單位遵循制度執(zhí)行的及時(shí)性、預(yù)警性、一致性，切實(shí)將防線防控制度的要求落實(shí)到工作的各個(gè)層面。

截至2011年底，全縣65家縣級(jí)機(jī)關(guān)部門(mén)建成《廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制工作手冊(cè)》，其中編制單位（科室）職能說(shuō)明書(shū)346份、崗位職能說(shuō)明書(shū)1418份，梳理職權(quán)清單1982項(xiàng)，繪制流程圖1135張，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)3017個(gè)，制定防控措施3199條，修訂內(nèi)控制度1562項(xiàng)。截至今年8月，全縣各鎮(zhèn)共編制職能說(shuō)明書(shū)1708份，梳理職權(quán)清單4046項(xiàng)，繪制流程圖3920張，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)12690個(gè)，制定防控措施13768條，修訂內(nèi)控制度3752個(gè)，并根據(jù)工作范圍進(jìn)行劃分，建成含黨政篇、財(cái)審政法綜治篇、農(nóng)業(yè)企業(yè)建環(huán)篇、社會(huì)事業(yè)篇的《廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制工作手冊(cè)》。

三、推行廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的工作成效及存在的不足

思想理念上，實(shí)現(xiàn)由“被動(dòng)監(jiān)管”向“主動(dòng)內(nèi)控”的轉(zhuǎn)變。各部門(mén)通過(guò)對(duì)防控機(jī)制知識(shí)的培訓(xùn)以及建設(shè)意義的宣傳，通過(guò)對(duì)權(quán)力的全面清理、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的深度排查、防控制度的系統(tǒng)完善等方面的步驟指導(dǎo)，通過(guò)采取多種途徑對(duì)權(quán)力行使過(guò)程的制約，廣大干部職工迅速調(diào)整角色，轉(zhuǎn)變工作態(tài)度，改善工作作風(fēng)，初步實(shí)現(xiàn)了由“被動(dòng)監(jiān)管、被動(dòng)規(guī)范”向“主動(dòng)控制、內(nèi)生制約”的轉(zhuǎn)變。

組織機(jī)構(gòu)上，實(shí)現(xiàn)由“線性化”向“網(wǎng)狀化”的轉(zhuǎn)變。在原先的組織機(jī)構(gòu)上，各科室基本是平行的線條關(guān)系，工作內(nèi)容互不知曉；上下級(jí)之間是垂直的線條關(guān)系，正常僅是上級(jí)管理下級(jí)；或者是人、財(cái)、物大權(quán)獨(dú)攬的集權(quán)主義，嚴(yán)重存在“一把手”現(xiàn)象。風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)后，全部門(mén)基本形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制衡的立體化的架構(gòu)體系。

管理模式上，實(shí)現(xiàn)由“人為導(dǎo)向”向“制度導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變。在防控機(jī)制建設(shè)前，機(jī)關(guān)各部門(mén)有很多裝訂成冊(cè)的制度、約定俗成的辦事程序、綱舉目張的管理辦法等，但由于這些規(guī)范缺乏較強(qiáng)的體系性、操作性，從而使多數(shù)工作停留在“人為導(dǎo)向”層面。內(nèi)控建設(shè)中，我們將各個(gè)崗位的職權(quán)明晰、流程固化、風(fēng)險(xiǎn)公開(kāi)、防控措施落實(shí)、內(nèi)控制度規(guī)范，從而使權(quán)力的行使制度化、自動(dòng)化，使“制度導(dǎo)向”日趨成為工作的常態(tài)。

盡管前期的防控機(jī)制建設(shè)工作取得了明顯的進(jìn)展和成效，但是受主觀態(tài)度、客觀能力等因素的影響，工作中仍然存在著一定的不足。如工作重視程度不夠、進(jìn)展不平衡，防范手段有待優(yōu)化，防控的工作重點(diǎn)不夠突出，制度的執(zhí)行力有待加強(qiáng)、運(yùn)行評(píng)價(jià)機(jī)制有待完善等等。

四、對(duì)下一步廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)工作的思考

一是進(jìn)一步強(qiáng)化廉政風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的宣傳教育。要以“領(lǐng)導(dǎo)干部熟悉風(fēng)險(xiǎn)、全體黨員干部理解”為目標(biāo)，通過(guò)各種形式的宣傳發(fā)動(dòng)，調(diào)動(dòng)每一個(gè)干部職工參與廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的積極性，把建設(shè)、執(zhí)行的過(guò)程變成自我教育、自我警示、自我提高的過(guò)程。通過(guò)編發(fā)學(xué)習(xí)提綱、制作宣傳展板、舉行知識(shí)競(jìng)賽等多種途徑，認(rèn)真抓好《廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作手冊(cè)》宣傳學(xué)習(xí)，提高知曉率、參與度，讓每一名干部職工都成為廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的建設(shè)者、宣傳者、執(zhí)行者、監(jiān)督者，著力夯實(shí)機(jī)制執(zhí)行的根基。

二是進(jìn)一步強(qiáng)化科技手段的推廣運(yùn)用。機(jī)制建設(shè)工作的生命在于運(yùn)用，在于規(guī)避和防范各種廉政風(fēng)險(xiǎn)。因此在風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制執(zhí)行過(guò)程中，要進(jìn)一步將“機(jī)制+科技”防治腐敗工作作為機(jī)制建設(shè)的重要內(nèi)容，使權(quán)力運(yùn)行“橫向有控、縱向有監(jiān)、公開(kāi)透明、全程留痕”，努力探索“機(jī)制+科技”的風(fēng)險(xiǎn)防控模式，進(jìn)一步提高科技防控水平，為機(jī)制建設(shè)提供信息化支撐。同時(shí)結(jié)合我縣行政權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)行電子監(jiān)察系統(tǒng)、電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)，大膽進(jìn)行探索實(shí)踐，將防控機(jī)制用信息化固定，實(shí)現(xiàn)“機(jī)制+機(jī)器”的管理制約模式，以切實(shí)提高風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的執(zhí)行力，提升廉政建設(shè)的科技化水平。

三是進(jìn)一步強(qiáng)化廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制的健全更新。廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)是一項(xiàng)永遠(yuǎn)沒(méi)有終點(diǎn)的工作。隨著時(shí)代的發(fā)展、社會(huì)的進(jìn)步，新的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)不斷出現(xiàn)，因此必須定期開(kāi)展廉政風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)行評(píng)價(jià)工作。要結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)，每隔一段時(shí)間都要組織一次風(fēng)險(xiǎn)排查回頭看活動(dòng)，采取多種形式，嚴(yán)密排查各個(gè)崗位、各項(xiàng)業(yè)務(wù)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，適時(shí)更新、動(dòng)態(tài)完善“信息庫(kù)”，同時(shí)針對(duì)具體風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)拿出切實(shí)可行的防控措施，督促被檢查對(duì)象認(rèn)真整改，確保權(quán)力運(yùn)行到哪里，防控措施就跟進(jìn)到哪里。

四是進(jìn)一步強(qiáng)化執(zhí)行不力的責(zé)任追究。只有給制度強(qiáng)有力的執(zhí)行環(huán)境，做到令行禁止、違者必究，才能真正發(fā)揮其威力。一方面，對(duì)制度執(zhí)行情況進(jìn)行考核評(píng)估，同時(shí)結(jié)合具體案件的查辦，倒查制度的執(zhí)行情況，嚴(yán)肅追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。另一方面，要在執(zhí)行的過(guò)程中不斷地修訂完善機(jī)制執(zhí)行責(zé)任追究體系，對(duì)執(zhí)行不力的，發(fā)現(xiàn)一起，處理一起，通報(bào)一起，同時(shí)要將防控機(jī)制的執(zhí)行情況與評(píng)先評(píng)優(yōu)、年度工作考核、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核等相結(jié)合，努力形成廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制執(zhí)行的長(zhǎng)效機(jī)制。