信托機(jī)制、信托融資與城市公共品供給模式研究

摘要：文章主要結(jié)合我國城市公共品供給的現(xiàn)狀，重點(diǎn)比較分析了信托機(jī)制及信托融資與其它金融機(jī)構(gòu)在城市公共品供給的功能和優(yōu)勢(shì)，在些基礎(chǔ)上提出了信托公司促進(jìn)我國城市公共品供給的途徑和主要模式。

關(guān)鍵詞：信托機(jī)制；信托投融資；城市公共品

一、 前言

長期以來我國城市公共品建設(shè)主要依靠政府動(dòng)員財(cái)政性資源來應(yīng)對(duì)市場需求的模式來實(shí)現(xiàn)的。盡管十幾年來，我國城市公共品建設(shè)發(fā)展很快，但由于受到資金來源的限制，目前發(fā)展水平還有待繼續(xù)提高。城市公共品建設(shè)形成巨大的需求。必須多方面拓展融資渠道，建立更加多元化的城市公共品建設(shè)投融資機(jī)制。目前中央政府只負(fù)責(zé)那些關(guān)系國計(jì)民生的重大公共品項(xiàng)目建設(shè)，如鐵路、國道等。大部分城市公共品要按“誰受益，誰投融資”的原則由各地方政府自籌資金解決。從不同的主體來看，中央預(yù)算資金或者地方政府的資金的比重會(huì)逐步的降低，而來自于企業(yè)的比重會(huì)逐步的提高；從融資的方式來看，對(duì)銀行長期貸款的依賴程度會(huì)逐步降低，政府預(yù)算資金也會(huì)降低，通過長期的債券融資，通過股票市場的籌資，通過信托等其他方面的投融資，這種市場化的融資方式會(huì)迅速的增加。政府鼓勵(lì)加快城市公共品建設(shè)成為城市公共品信托產(chǎn)品的發(fā)展基礎(chǔ)。作為信托公司最具優(yōu)勢(shì)和最傳統(tǒng)的城市公共品信托業(yè)務(wù)，與傳統(tǒng)的融資方式相比，信托融資具有限制條件少，時(shí)間短，見效快，可以為城市公共品建設(shè)提供更及時(shí)、更靈活、更個(gè)性化的投融資服務(wù)等特點(diǎn)，該類產(chǎn)品以其信譽(yù)好、政府大力支持、政策優(yōu)惠、風(fēng)險(xiǎn)可控、投融資者認(rèn)同度高等特點(diǎn)。

二、 信托制度與城市公共品供給的理論分析

信托作為我國金融系統(tǒng)四大要素之一，與銀行、證券、保險(xiǎn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同配合，共同在促進(jìn)金融資源向投資轉(zhuǎn)化、優(yōu)化資源配置機(jī)制下發(fā)揮支持國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要作用。利用信托關(guān)系“集合分享”的原理，通過專業(yè)化分工，可以使分散的金融資源形成優(yōu)化的資本集成，使更多的普通民眾能夠分享資本要素的增值，體現(xiàn)社會(huì)制度和信托制度的雙重優(yōu)勢(shì)。在市場效率方面，信托原理可以用于將國有資產(chǎn)現(xiàn)行的“行政代理”轉(zhuǎn)化為“市場代理”，優(yōu)化一股獨(dú)大的專權(quán)，增加國資運(yùn)營的透明度。信托機(jī)構(gòu)能有效聚集社會(huì)閑散的金融資源促進(jìn)金融資源的流動(dòng)，比如通過項(xiàng)目專業(yè)管理能力識(shí)別具有較高收益生產(chǎn)規(guī)模較大的項(xiàng)目，有效地克服了投融資的不可分割性，避免使得生產(chǎn)效率高的項(xiàng)目可能由于得不到金融資源支持而流失的可能，從而提高金融資源整體的邊際生產(chǎn)率。

1. 信托功能比較分析。信托在金融資源投向領(lǐng)域、運(yùn)用方式和安全性等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，其集合社會(huì)金融資源、促進(jìn)儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化的能力更強(qiáng)，將金融資源配置到創(chuàng)業(yè)信托、中小信托和新興產(chǎn)業(yè)的能力也更強(qiáng)，通過信托的的制度優(yōu)勢(shì)可是優(yōu)化產(chǎn)融結(jié)合有利于降低交易成本，部分解決金融資源融通過程中的信息不對(duì)稱問題，是微觀經(jīng)濟(jì)主體追求效用最大化的必然選擇。信托公司為產(chǎn)融結(jié)合提供了良好的平臺(tái)，可以充分發(fā)揮金融創(chuàng)新的功能，創(chuàng)造產(chǎn)融結(jié)合的協(xié)同價(jià)值?！爱a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)反映了資源在不同部門的配置”。第一，金融系統(tǒng)通過集合社會(huì)閑散金融資源實(shí)現(xiàn)儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供充足的金融資源支持。第二，由于金融資源的稀缺性，投資者的投資收益要求促使金融系統(tǒng)優(yōu)化金融資源配置，將金融資源投向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和信托，使有效益、有競爭力的經(jīng)濟(jì)主體得到金融資源支持而成長壯大，反之，那些相對(duì)缺乏效益和競爭力的信托則由于無法得到金融資源支持而受到抑制。

（1）信托投融資模式的比較。什么是信托融資、信托融資方式有哪幾種及信托融資與其它融資方式的優(yōu)勢(shì)是什么？信托融資融合了股權(quán)融資、債權(quán)融資及權(quán)益融資各自的優(yōu)勢(shì)，極大的促進(jìn)了金融資源的有效配置。概括起來，目前我國信托托融資主要有包括五種模式：結(jié)構(gòu)化融資信托、融資服務(wù)信托、基金化信托融資、型融資信托及資產(chǎn)支持融資信托等。比如，運(yùn)用股權(quán)+債權(quán)的方式組合運(yùn)用等，另外，根據(jù)目前我國金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)，通過信托制度設(shè)置嫁接各類型的投資者和融資方，比如通過設(shè)置私募股權(quán)基金（PE）與信托機(jī)制的結(jié)合方式，成立信托型PE，實(shí)現(xiàn)私募股權(quán)基金“陽光化”，對(duì)被投資企業(yè)實(shí)施并購，將所投資的企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓給投資顧問，使其成為名義上的股東，代為持有并由投資顧問行使股東權(quán)利。

信托業(yè)和信托制度具有其他金融行業(yè)無法比擬的優(yōu)勢(shì)。從制度優(yōu)勢(shì)看，信托具有金融資源融通功能、風(fēng)險(xiǎn)隔離、權(quán)益重置等功能?！巴高^其獨(dú)特的破產(chǎn)隔離功能，信托財(cái)產(chǎn)獨(dú)立性、信托財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、處置權(quán)、受益權(quán)分離特性，能以特殊的交易結(jié)構(gòu)廣泛靈活地滿足社會(huì)需求”?！靶磐胸?cái)產(chǎn)的多元化以及高度靈活性的運(yùn)作賦予了信托制度巨大的彈性空間，決定了信托公司經(jīng)營方式的多樣、靈活和較強(qiáng)的適應(yīng)性”。信托關(guān)系形成的信托財(cái)產(chǎn)具有形式多樣性特征，包括動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、物權(quán)債權(quán)、有價(jià)證券等甚至包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)等無形資產(chǎn)都可以作為信托財(cái)產(chǎn)，信托財(cái)產(chǎn)的多樣性與信托公司自身橫跨貨幣、資本和實(shí)業(yè)市場的優(yōu)勢(shì)結(jié)合，為信托公司開發(fā)多樣化的金融產(chǎn)品服務(wù)提供了可能。

（2）信托融資、債權(quán)融資及權(quán)益融資的比較。

①信托融資由于其本身特具有的制度優(yōu)勢(shì)，信托機(jī)制可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和金融市場供需的情況，通過設(shè)置不同的金融工具，可以克服“債權(quán)融資在跨期風(fēng)險(xiǎn)處理上脆弱的的缺點(diǎn)，同時(shí)也吸收了債權(quán)融資在克服系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)”。

②信托融資、權(quán)益融資和債權(quán)融資在信息產(chǎn)生及信息不對(duì)稱的處理既能有共性的地方也有很大的區(qū)別，考慮到投融資關(guān)系人之間所掌握的信息的不完備性存在市場機(jī)制失靈的可能性，以及存在信息不對(duì)稱可能帶來如逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)等一系列能導(dǎo)致資源配置無效率的問題。對(duì)信托融資、權(quán)益融資及債權(quán)融資在信息生產(chǎn)及不對(duì)稱的處理上的比較，可以從兩方面展開。

③金融系統(tǒng)中各類金融制度及金融產(chǎn)品的設(shè)置流程及金融監(jiān)管等因素的影響，無論是信托融資還是債權(quán)融資及權(quán)益融資的運(yùn)行成本都有所不同，成本控制一直是投融資者提高收益率的重要途徑，利用權(quán)益融資和利用債權(quán)融資，由于是運(yùn)行機(jī)制及業(yè)務(wù)類型不一樣，其運(yùn)營成本負(fù)擔(dān)程度是不一樣。對(duì)投資人來講，利用權(quán)益融資首先要付出學(xué)習(xí)成本，其次要付出收集與加工信息成本。另外，權(quán)益融資的管理費(fèi)用及稅收成本等相對(duì)來說比債務(wù)融資要高一些，加總起來，權(quán)益融資的運(yùn)轉(zhuǎn)需要較高的固定成本。由于信托的制度優(yōu)勢(shì)在金融資源投向領(lǐng)域、運(yùn)用方式和安全性等方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，其集合社會(huì)金融資源、促進(jìn)儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化的能力更強(qiáng)，將金融資源配置到創(chuàng)業(yè)初期的中小企業(yè)及新興產(chǎn)業(yè)的能力也更強(qiáng)，通過信托的的制度優(yōu)勢(shì)可是優(yōu)化產(chǎn)融結(jié)合有利于降低交易成本，部分解決金融資源融通過程中的信息不對(duì)稱問題，是微觀經(jīng)濟(jì)主體追求效用最大化的必然選擇。信托公司為產(chǎn)融結(jié)合提供了良好的平臺(tái)，可以充分發(fā)揮金融創(chuàng)新的功能，創(chuàng)造產(chǎn)融結(jié)合的協(xié)同價(jià)值。

④公益信托是解決金融資源公平配置的重要功能，信托具有強(qiáng)大的社會(huì)公益福利服務(wù)功能。雖然債權(quán)融資或股權(quán)融資兩種方式本身都存在一定的缺陷，但這兩種資源配置方式對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有促進(jìn)作用。相對(duì)于權(quán)益融資為主的市場融資模式先天具有逐利性的天性，“而從信托功能演變而來的信托融資模式對(duì)金融資源配置內(nèi)在具有正的外部性，很好的化解兩種融資模式對(duì)金融資源配置難以兼顧公平與效率的矛盾問題”。具有信托融資模式的公益信托，其公益功能是其它金融機(jī)構(gòu)所不具體的功能優(yōu)勢(shì)，一直以各種權(quán)益融資對(duì)金融資源主要的市場配置模式，在金融資源配置過程中以逐利性為目的的方式，很難顧及公益事業(yè)方面的配置，信托機(jī)制的公益功能正好的解決以市場配置方式帶來的市場失靈，導(dǎo)致資源配置的外部性問題。

2. 城市公共品投融資的特點(diǎn)。城市公共品從屬于公共物品范疇，是國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)賴以發(fā)展的條件，城市公共品建設(shè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益顯著。我國經(jīng)濟(jì)近年來保持高速平穩(wěn)發(fā)展的狀況，與城市城市公共品建設(shè)投融資活動(dòng)密切相關(guān)。城市公共品建設(shè)投融資規(guī)?？偭烤薮?、建設(shè)周期長、收益期更長、技術(shù)進(jìn)步產(chǎn)生的無形損耗小、保值增值等特點(diǎn)，還往往具有超前的性質(zhì)。城市公共品可分為經(jīng)營性城市公共品和非經(jīng)營性城市公共品。根據(jù)工業(yè)化國家的經(jīng)驗(yàn)，城市公用設(shè)施的建設(shè)，應(yīng)公開向社會(huì)招標(biāo)選擇投融資主體，鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國資本采取獨(dú)資、合資、合作等多種形式，參與投融資。在政府加大對(duì)城市公共品領(lǐng)域投融資力度的同時(shí)，必須促進(jìn)市場主體在競爭性領(lǐng)域以市場手段進(jìn)行投融資活動(dòng)，依靠市場手段廣開融資渠道和投融資方式。經(jīng)過多年的改革，城市公共品領(lǐng)域融資從純計(jì)劃的融資方式逐步轉(zhuǎn)向具備市場化的融資框架，融資方式轉(zhuǎn)向以財(cái)政資金主導(dǎo)、市場資金配合，銀行融資為主導(dǎo)，同時(shí)有資本市場、信托投融資和各種不同形式的地方投融資、中央政府投融資共同參與初步的多元化融資框架。利用信托機(jī)制為城市公共品建設(shè)提供投融資服務(wù)正成為重要的投融資方式之一。

三、 城市公共品供給信托業(yè)務(wù)運(yùn)行模式和實(shí)現(xiàn)途徑

1. 城市公共品信托。城市公共品信托，是指委托人將其資金委托給受托人，由受托人按委托人意愿以自己的名義，將信托資金投融資運(yùn)用于交通、通訊、能源、市政、環(huán)境保護(hù)、教育及醫(yī)療衛(wèi)生等城市公共品項(xiàng)目，為受益人利益或者特定目的進(jìn)行管理或者處分的行為。投融資方式多樣，包括貸款、股權(quán)投融資、財(cái)產(chǎn)收益權(quán)、產(chǎn)業(yè)基金等等。

城市公共品信托一般以政府財(cái)政陸續(xù)到位的后續(xù)資金、所投項(xiàng)目公司階段性還款以及項(xiàng)目預(yù)期收益形成的分紅作為償還保證。保障措施十分豐富，包括抵押、保證、質(zhì)押、財(cái)政預(yù)算安排、商業(yè)保險(xiǎn)、信托受益權(quán)分層設(shè)計(jì)、賬戶監(jiān)管、現(xiàn)金流補(bǔ)充協(xié)議、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償承諾、信用違約置換、信托財(cái)產(chǎn)置換、債務(wù)轉(zhuǎn)移、資產(chǎn)遠(yuǎn)期出售協(xié)議、貸款承諾、銀行保函、股東擔(dān)保函、注資承諾等。因此城市公共品信托產(chǎn)品安全性較高。

城市公共品信托業(yè)務(wù)，可以充分發(fā)揮信托公司進(jìn)行實(shí)業(yè)投融資融資領(lǐng)域的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，積極參與地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)，是信托公司開展信托業(yè)務(wù)的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域。由于其風(fēng)險(xiǎn)的可控性、收益的穩(wěn)定性、良好的市場信譽(yù)，近幾年來一直穩(wěn)居信托產(chǎn)品占比首位，具有廣泛的市場空間和巨大的需求潛力。

2. 城市公共品信托業(yè)務(wù)的運(yùn)行模式。

（1）城市公共品貸款信托模式。信托公司將信托資金以貸款形式投向信托文件中約定的城市公共品項(xiàng)目，并到期回收信托貸款本息。以貸款形式對(duì)信托資金加以運(yùn)用，是較為常用的信托投融資手段。貸款類信托產(chǎn)品的最大優(yōu)點(diǎn)在于其操作手法的常規(guī)性和對(duì)普通大眾而言的易理解性，以及產(chǎn)品模式的易復(fù)制性。

（2）城市公共品股權(quán)投融資信托模式。信托公司運(yùn)用信托資金以參股方式，與項(xiàng)目主辦方聯(lián)合發(fā)起設(shè)立項(xiàng)目公司或?qū)σ延许?xiàng)目公司增資擴(kuò)股，充實(shí)融資主體的資本金，以吸引和帶動(dòng)其他債務(wù)性資金的流入。在此，信托資金以資本金的形式注入，增加了項(xiàng)目公司所有者權(quán)益，有利于降低項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)杠桿。在項(xiàng)目運(yùn)行期間，信托公司通過派駐股東、參與經(jīng)營決策等方式介入項(xiàng)目公司的日常運(yùn)營。

（3）城市公共品財(cái)產(chǎn)權(quán)信托模式。政府部門或公用事業(yè)法人以特定的財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)，委托信托公司作為受托人設(shè)立財(cái)產(chǎn)權(quán)信托，信托財(cái)產(chǎn)包括股權(quán)、土地、公路/橋梁收費(fèi)權(quán)、公共設(shè)施門票收費(fèi)權(quán)等可金融化的資產(chǎn)；政府部門或公用事業(yè)法人因設(shè)立信托取得信托受益權(quán)，為提高信托產(chǎn)品的信用等級(jí)，可以進(jìn)行信托受益權(quán)的分層設(shè)計(jì)；信托公司接受政府部門或公用事業(yè)法人的委托，向投融資者轉(zhuǎn)讓其持有的信托受益權(quán)進(jìn)行融資，投融資者交付轉(zhuǎn)讓價(jià)款后成為信托的受益人。

（4）城市公共品產(chǎn)業(yè)基金模式。城市公共品產(chǎn)業(yè)基金，是由信托公司通過集合信托計(jì)劃方式發(fā)行信托單位，設(shè)立城市公共品產(chǎn)業(yè)基金，以產(chǎn)業(yè)基金的形式對(duì)城市公共品項(xiàng)目進(jìn)行股權(quán)、債權(quán)或權(quán)益投融資，或采用混合融資的方式進(jìn)行組合投融資。在實(shí)際運(yùn)作過程中，信托公司負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)投融資基金的運(yùn)作，信托公司本著“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的原則向投融資者提供主動(dòng)管理服務(wù)，或委托投融資顧問共同管理信托資產(chǎn)，并由獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)保管信托資產(chǎn)。隨著信托公司業(yè)務(wù)模式的不斷優(yōu)化，城市公共品信托產(chǎn)品的基金化運(yùn)作將逐步取代傳統(tǒng)的針對(duì)單一項(xiàng)目的集合類信托產(chǎn)品。

城市公共品產(chǎn)業(yè)基金相對(duì)于傳統(tǒng)的信托業(yè)務(wù)而言，在資金來源、投融資領(lǐng)域、期限和規(guī)模上有所突破：①信托公司作為產(chǎn)業(yè)基金發(fā)起人，憑借其資產(chǎn)管理經(jīng)驗(yàn)參與城市公共品項(xiàng)目的運(yùn)營管理。產(chǎn)業(yè)基金的規(guī)模相對(duì)大于集合類信托，其資金來源更趨廣泛。除包括一般投融資者外，還吸引地方城建企業(yè)、專業(yè)投融資基金、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等其他機(jī)構(gòu)投融資者以及信托公司自有資金的參與，募集對(duì)象趨于多元化。②資金投向不再特定為單一項(xiàng)目。而是根據(jù)合同規(guī)定的投融資策略投融資于符合要求的若干同類城市公共品項(xiàng)目，同時(shí)在基金中留有部分備用資金用于投融資者受益權(quán)的定期贖回，這部分資金通過采用銀行活期存款、國債投融資、國債回購、同業(yè)拆放等低風(fēng)險(xiǎn)、高流動(dòng)性投融資的方式，實(shí)現(xiàn)組合化投融資。③信托合同期限適度延長或根據(jù)需要設(shè)立展期功能。產(chǎn)業(yè)基金采用開放式的設(shè)計(jì)思路，通過增設(shè)申購、贖回期，定期向投融資者開放，以提高其流動(dòng)性。④設(shè)置“優(yōu)先/劣后”的收益分層關(guān)系，滿足不同風(fēng)險(xiǎn)偏好、不同層次的投融資需求。

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作者簡介：王永超，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)公共財(cái)政與政策研究院2010級(jí)博士生。

收稿日期：2012-04-17。