深圳試水“小產(chǎn)權(quán)保障房”

湖南人唐湘到深圳已有十年，一直開出租車為生。如今，他與妻女三人租住在龍崗區(qū)一間不足20平方米的出租房內(nèi)，房子是當?shù)卮迕褡越?，被分割成里外兩間。

像唐湘一樣，“深圳市80％的低收入家庭都租住在原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織集資房、城中村村民自建房內(nèi)?！鄙钲谑蟹康禺a(chǎn)研究中心副主任王鋒對《財經(jīng)》記者說。在他看來，這些“小產(chǎn)權(quán)房”客觀上起到了保障性住房的作用。

正是基于這一現(xiàn)實背景，3月23日，深圳市規(guī)劃國土委發(fā)布《深圳市住房建設(shè)規(guī)劃2012年度實施計劃》（下稱《實施計劃》），正式提出“試點以整體租賃方式將原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織集資房、城中村村民自建房納入保障性住房有效供應(yīng)渠道”。

“過去我們對于農(nóng)民房的態(tài)度過于簡化，要么拆，要么聽之任之?！眳⑴c起草《實施計劃》的深圳市房地產(chǎn)研究中心房地產(chǎn)研究所所長孟慶說，納入保障房供應(yīng)體系，為解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題提供了另一種思路。

此前，2010年9月1日起施行的《深圳市房地產(chǎn)市場監(jiān)管辦法》中，也明確提出對于可以利用的小產(chǎn)權(quán)房，可依法沒收或者征收后用于保障性住房。

中國城市發(fā)展研究院副院長袁崇法認為，深圳承認了“小產(chǎn)權(quán)房”提供保障服務(wù)的客觀事實，并嘗試將其納入保障房體制，是理所應(yīng)當?shù)??！靶‘a(chǎn)權(quán)房作為保障房，一點問題都沒有，又何必大動干戈興建政策性保障房?！痹绶ㄕf。

然而，在一些人士看來，深圳市做法只是籌集保障房壓力下的權(quán)宜之計。對于深圳市約38萬棟存量“小產(chǎn)權(quán)房”，上述政策雖承認了其保障價值，卻無助于解決其合法身份，產(chǎn)權(quán)界定仍需根本性的制度安排。

收編“小產(chǎn)權(quán)房”

在席卷全國的保障房建設(shè)熱潮中，深圳也無法置身事外。

2011年6月公布的《深圳市住房保障發(fā)展規(guī)劃》顯示，該市將在“十二五”期間新建24萬套保障房。其中2011年，深圳市的新建保障房任務(wù)為7萬套，2012年新增任務(wù)4萬套。

保障房建設(shè)的大干快上，讓深圳的土地開發(fā)壓力巨大。“去年深圳市能提供的土地，基本都給了保障房，商品房地塊只提供了兩塊?！泵蠎c說。

羅湖區(qū)在深圳市2010年住房保障工作任務(wù)分解中被框定建設(shè)2000套保障房。因舊城改造進展緩慢，“羅湖區(qū)無論如何都騰不出足夠的保障房用地。”羅湖區(qū)住建局住房保障科科長鄧子文表示。無奈，該區(qū)將其“珍藏”的蓮湖地塊拿出來作為保障房項目用地，這一地塊因臨近規(guī)劃中的蓮塘口岸而極具商業(yè)潛力。

數(shù)據(jù)顯示，深圳市未來基本生態(tài)控制線外，新增建設(shè)用地潛力不足150平方公里，如按照每年20平方公里的開發(fā)速度，不到十年就開發(fā)完了。

孟慶認為，利用存量“小產(chǎn)權(quán)房”是更為現(xiàn)實的選擇。

據(jù)深圳市房地產(chǎn)研究中心的數(shù)據(jù)顯示，目前深圳市的人均居住面積達到39平方米，而2011年國家統(tǒng)計局的一項抽樣調(diào)查顯示，截至2009年底，中國城市人均住宅建筑面積約30平方米，與之相比，正表明深圳擁有大量存量住房。其中，“小產(chǎn)權(quán)房”更是數(shù)量巨大。

有統(tǒng)計顯示，2010年深圳歷史遺留違法建筑約38萬棟，占全市建筑總量56％，建筑面積4.05億平方米，總用地面積131.45平方公里。

深圳的“小產(chǎn)權(quán)房”是隨著深圳的城市化進程而發(fā)展起來的。

自1980年深圳特區(qū)成立，30年來政府并沒有為大量涌入的農(nóng)民工提供保障房的福利，而企業(yè)主大多不愿意自建宿舍，這讓當?shù)剞r(nóng)民的房屋派上了用場，他們大量自建住房用于出租獲益，深圳一些原住居民甚至完全依賴出租房生活。這在客觀上解決了多年以來政府在保障性住房上的缺位。

上世紀90年代中期以后，深圳調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，高端人才增加，原有的農(nóng)民房難以滿足其需要，農(nóng)民、村集體以及房地產(chǎn)商從中發(fā)現(xiàn)了商機。此后，建在集體土地上的商品房大量涌現(xiàn)。

深圳市查違辦提供的數(shù)據(jù)指出，深圳違法建筑直接或間接涉及的人群已占深圳市總?cè)丝诘陌霐?shù)。實際上，直至現(xiàn)在，深圳仍有許多“小產(chǎn)權(quán)房”在建?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”買賣的廣告亦隨處可見。

“深圳‘小產(chǎn)權(quán)房’雖然不能稱為廉租房，但可以叫‘低租房’，客觀上承擔了保障房的作用?！泵蠎c說。

在保障房建設(shè)的政策壓力下，2011年深圳市政府即在考慮利用小產(chǎn)權(quán)房的保障價值，此后，深圳市規(guī)劃國土委將此研究任務(wù)交予下屬的事業(yè)單位深圳市房地產(chǎn)研究中心承擔。該中心提出了在不涉及小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)的情況下，按照一定條件，采取整棟租賃方式將小產(chǎn)權(quán)房納入保障性住房供應(yīng)體系的政策建議。

據(jù)王鋒解釋，考慮到原小產(chǎn)權(quán)房質(zhì)量較差，“貼面樓”“握手樓”眾多，且許多已經(jīng)售出，過于分散，因此建議從新報建的和正在建設(shè)中的農(nóng)村統(tǒng)建樓著手，與村集體進行協(xié)商，以棟為單位進行租賃，從而簡化流程，縮小政策成本，“也可以防止這些統(tǒng)建樓被賣掉”。

此政策建議隨后被體現(xiàn)在《深圳市住房建設(shè)規(guī)劃2012年度實施計劃》中。

物盡其用

其實，深圳官方并不認同“小產(chǎn)權(quán)房”的說法，在他們看來，“深圳沒有‘小產(chǎn)權(quán)房’，只有違法建筑?！崩碛墒巧钲谟騼?nèi)已無集體土地，而通常所指的“小產(chǎn)權(quán)房”是指建在農(nóng)村集體土地上的商品房。

深圳市快速的城市化過程導致了土地緊張和征地成本的提高，而上述擁有保障功能的大量農(nóng)民房則占據(jù)了龐大的土地。

2004年，為推動城市化發(fā)展，深圳市依據(jù)1998年修訂的《土地管理法實施條例》第二項第五條的規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有”，把寶安、龍崗兩區(qū)內(nèi)的27萬農(nóng)村人口一次性轉(zhuǎn)為城市居民，從而一舉將兩區(qū)956平方公里土地轉(zhuǎn)為國有。

通過“農(nóng)地轉(zhuǎn)國有”，深圳市得以在城市化過程中回避了傳統(tǒng)征地模式的高昂成本。不過，土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變之后，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織集資房、城中村村民自建房的產(chǎn)權(quán)問題，并未獲得同步解決。這也是外界仍然稱呼其為“小產(chǎn)權(quán)房”的依據(jù)。

當時農(nóng)民自主開發(fā)建設(shè)的“已建成區(qū)”（包括宅基地、農(nóng)村建設(shè)用地和村組企業(yè)用地，以及農(nóng)村自行開發(fā)租賃給外商的工商用地等）達300平方公里。對于深圳農(nóng)民來說，這些是他們最重要的利益所在。

對于這些“已建成區(qū)”，深圳市在轉(zhuǎn)地過程中通過2004年6月出臺的《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》承認了其合法性。即政府承認農(nóng)民對“已建成區(qū)”的土地使用權(quán)，也不追究違規(guī)責任，但“已建成區(qū)”土地權(quán)屬統(tǒng)一轉(zhuǎn)為國有，并不再對農(nóng)地征用做出補償。

農(nóng)民獲得的“國有土地使用權(quán)”被當?shù)匾暈橥ㄟ^“劃撥”形式獲得，如要轉(zhuǎn)讓或開發(fā)就需要通過審批、規(guī)劃等合法程序，并補繳相應(yīng)地價款。原農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的建筑在確權(quán)過程中定為“國有集體產(chǎn)權(quán)”，類似于事業(yè)單位用地等，也就是說，村集體自行開發(fā)的“商品房”整棟只有一個產(chǎn)權(quán)證，而村民個體無法獲得產(chǎn)權(quán)證。

但在寸土寸金的深圳，土地開發(fā)的利潤巨大。擁有宅基地、工商用地等土地使用權(quán)的當?shù)卮迕?、村組織并未顧忌“合法程序”，而是自主或聯(lián)合開發(fā)商展開市場化開發(fā)，“違法建筑”隨著各種禁令的頒發(fā)呈現(xiàn)狂飆突進之勢。

“小產(chǎn)權(quán)房”愈來愈多，依法拆除成為不可能完成的任務(wù)。

今年2月，寶安區(qū)沙井街道辦原書記劉少雄即因涉黑并參與違建數(shù)量龐大的小產(chǎn)權(quán)房而被查處。據(jù)稱從2009年至今，沙井至少新建了上百萬平方米違建。且違法建筑愈來愈上規(guī)模，與商品房幾無二致。

查違壓力雖然巨大，效果始終不理想。2009年深圳市《關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》中，對“小產(chǎn)權(quán)房”的處置即增加了“臨時使用”的處理方式，即準予部分符合一定條件的違建在政府的嚴格監(jiān)管下臨時使用，做到物盡其用。

租購兩難

從2008年開始，深圳市保障性安居工程建設(shè)指揮部即選中寶安區(qū)中閩花園、步涌新村等片區(qū)作為“依法處理和征收歷史遺留違法統(tǒng)建樓解決保障性住房房源”的試點。當?shù)卦?jīng)嘗試過租賃與購買等多種方式，但均未能順利操作。中央政策性保障房建設(shè)的要求則加劇了這一試點的需求。

《財經(jīng)》記者了解到，中閩花園的購買模式之所以沒有進展，主要還是因為“價格沒有談妥”。

中閩花園由寶安區(qū)松崗鎮(zhèn)山門村改制而成的深圳市深聯(lián)股份合作公司開發(fā)建設(shè)。這個建設(shè)在原工廠用地上，目前尚未完工的高層住宅樓，在外觀上已經(jīng)與城市商品房沒有區(qū)別。但因其“小產(chǎn)權(quán)房”的性質(zhì)，政府的購買行為無法像征收一樣擁有定價標準，因此價格始終難以確定。

據(jù)寶安區(qū)住宅局一位工作人員透露，按照原定方案，中閩花園的價格主要是參照經(jīng)過市場評估后的評估價格來定的，具體數(shù)字其不便透露，但符合當時的市場價格。而2008年存在一個房價低谷，隨后房價上漲迅速，當時雙方認可的價格在深圳市深聯(lián)股份合作公司看來過低了。隨后原本已經(jīng)預(yù)訂的上百套房屋被退了回去。

王鋒認為，這一購買過程應(yīng)屬于市場行為，政府和建設(shè)方是平等主體談判，綜合考慮市場價格來對房屋進行定價，“客觀上承認這些農(nóng)民房的市場主體地位”。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，寶安區(qū)“小產(chǎn)權(quán)房”目前的市場價格約為每平方米5000元。

而在同一年，羅湖區(qū)計劃將其轄內(nèi)的蓮塘地塊作為保障性住房項目用地時，偶然發(fā)現(xiàn)田貝花園剛剛竣工。

田貝花園屬于村民自拆、自籌、自建項目，項目本身即是要分給村民各戶，用于出租獲益，因此房屋均為20平方米、40平方米和60平方米的小戶型，非常符合保障房的要求。

此后，羅湖區(qū)住建局提出租賃田貝花園的部分房屋，作為保障房提供給該區(qū)重點扶持的企業(yè)人才及機關(guān)事業(yè)單位人員。根據(jù)合約，羅湖區(qū)住建局租賃田貝花園1500套房子中的434套，租期為五年，月租金為每平方米37元。

然而，隨著深圳市房租價格的上漲，幾個月之后，村民即向羅湖區(qū)住建局要回11套房屋?！八麄冞€想要，但我們已經(jīng)不松口了?！绷_湖區(qū)住建局副局長吳維民說。

就有限的試點而言，無論是租賃還是收購“小產(chǎn)權(quán)房”，對于政府部門來說都面臨著一系列棘手的問題。

深圳市房地產(chǎn)研究中心住房保障所所長梁凱表示，“租金或者收購價格高了，就會被認為變相鼓勵‘小產(chǎn)權(quán)房’的發(fā)展?！?/p>

在相關(guān)人士看來，農(nóng)民出于自身利益考慮不支持政府的租賃行為，是將“小產(chǎn)權(quán)房”納入保障房渠道的最大的障礙。尤其在房屋租金逐年上漲，“小產(chǎn)權(quán)房”的擁有者從租賃市場收益頗豐，缺乏被收納為保障房的動力。

北京大學國家發(fā)展研究院副教授李力行認為，深圳的做法相當于政府采購，但是因為產(chǎn)權(quán)不明確，村集體不知道自己的權(quán)利有多大，政府又不明確其產(chǎn)權(quán)屬性，所以協(xié)議對租金是否隨著市場價格上升，什么條件下可以退出等問題都沒有明確規(guī)定，“首先還需要明確產(chǎn)權(quán)，厘清權(quán)利”。

另外，李力行認為，在政府的思維中，認為保障房有“做好事”的性質(zhì)，所以壓低租金價格，但事實上，私人提供的公共品也要遵循市場規(guī)則?！霸賱t，還可以探討村集體直接提供保障房的方式，政府不一定要親自動手?！?/p>

正是因為上述原因，王鋒認為更好的方式是給保障對象發(fā)放補貼，并在此基礎(chǔ)上限制租金上漲，而不一定采取收購、租賃“小產(chǎn)權(quán)房”的方式。

被繞開的產(chǎn)權(quán)

無論是在此前的吸納“小產(chǎn)權(quán)房”進入保障房嘗試，還是在此次《實施計劃》中，均未涉及“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)權(quán)問題。

業(yè)內(nèi)人士指出，深圳此次提出的吸納“小產(chǎn)權(quán)房”進入保障房渠道試點，其做法與2004年左右的“轉(zhuǎn)地”頗為相似。

彼時，深圳以城市化方案繞開征地審批，一次性地將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有用地。此次也很有可能繞開集體經(jīng)濟組織申請建設(shè)租賃住房的審批，直接承認其性質(zhì)為集體租賃房，并由政府進行租賃。

而令當?shù)卣袆恿Φ氖?，小產(chǎn)權(quán)房的社會功能和經(jīng)濟功能，可以為產(chǎn)業(yè)扶持產(chǎn)生作用。因為在深圳市產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的每一塊用地上，都需要配套產(chǎn)業(yè)公寓，而如果能夠?qū)⑿‘a(chǎn)權(quán)房納入這種為相應(yīng)產(chǎn)業(yè)人才提供公寓的體系中，深圳將為此節(jié)約相當數(shù)量的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。

“既集約了土地，也利用了存量住房?！泵蠎c說。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，羅湖區(qū)住建局所租賃的田貝花園，即被納入了深圳市人才安居工程，目前已安排的400套住房531名入住人員，均為該區(qū)重點扶持企業(yè)的人才和機關(guān)事業(yè)單位人才。

深圳的做法雖然與北京、上海試點的集體租賃房一樣，都承認了“小產(chǎn)權(quán)房”的租賃價值，并未解決其“合法身份”問題。不同的是，深圳的小產(chǎn)權(quán)房是國有土地上的建筑，而其確權(quán)與登記工作正在進行。

就此次以籌集保障房為目的的政策建議來說，產(chǎn)權(quán)問題已經(jīng)超出其考慮范圍。但在土地資源緊缺的深圳，未來的發(fā)展無法繞開“小產(chǎn)權(quán)房”這道坎。據(jù)《財經(jīng)》記者了解，為解決歷史遺留違法建筑問題，深圳市專門成立了查處違法建筑工作辦公室。

未能解決產(chǎn)權(quán)問題的深圳小產(chǎn)權(quán)房，無法順利開發(fā)，這與事實上發(fā)生了的轉(zhuǎn)讓、出租并獲得巨額收益的行為之間的沖突會愈演愈烈。記者在深圳市查違辦看到的一份查違輿情上，密密麻麻的幾乎全都是強拆的新聞，而這并沒能阻止深圳“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)。

而租賃“小產(chǎn)權(quán)房”作為保障房，與查違并存，雖然在理論上不存在沖突，但在實際操作中，基層政府難免會出現(xiàn)有變相鼓勵“小產(chǎn)權(quán)房”的理解。

據(jù)當?shù)匾晃粯I(yè)內(nèi)人士介紹，在中央大框架沒有變動的情況下，深圳要徹底解決小產(chǎn)權(quán)房問題不太現(xiàn)實。“如果有一天中央政策要求統(tǒng)一拆除違法建筑，即便是我們租賃用來作為保障房的農(nóng)民房，也同樣會按照中央政策執(zhí)行?！泵蠎c說。

3月28日的深圳市保障性安居工程工作會議上提出，深圳市今年保障性安居工程建設(shè)用地有一半需要通過城市更新、拆遷安置等存量用地來解決。

2011年，深圳市提出要研究制定一系列土地歷史遺留問題的處理措施，力爭在“十二五”期間，基本解決土地歷史遺留問題。至目前，五年的時間已經(jīng)過去一年多，要解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題，深圳留給自己的時間已經(jīng)不多。

土地緊張的深圳要實現(xiàn)土地的集約化利用，產(chǎn)權(quán)不被賦予一樣的權(quán)利和義務(wù)，將難以達到目標。

事實上，深圳市此前鼓勵原村鎮(zhèn)組織通過規(guī)劃審批等合法程序進行舊村改造，并獲得完整產(chǎn)權(quán)的方式，相較而言是一種對“小產(chǎn)權(quán)房”問題更徹底的解決方式，其補交土地出讓金，完成合法程序后，“小產(chǎn)權(quán)房”獲得完整產(chǎn)權(quán)，既保證了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，又實現(xiàn)了政府土地收益的獲得，從而平順地完成了產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換。