2012:新周邊外交元年

2012年，中國(guó)提出的“睦鄰、安鄰、富鄰”外交政策即將進(jìn)入第十個(gè)年頭。十年來，中國(guó)和周邊國(guó)家的關(guān)系取得了重大突破，中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)正式建立、上海合作組織成長(zhǎng)、中國(guó)主導(dǎo)的六方會(huì)談機(jī)制在2005年發(fā)表“919共同聲明”，都標(biāo)志著中國(guó)與周邊國(guó)家和地區(qū)的關(guān)系邁入了更加緊密、互利的新時(shí)代。

但2011年又是中國(guó)“睦鄰”政策遭受前所未有壓力的一年。六方會(huì)談被擱置了三年仍然無法啟動(dòng)，上海合作組織除了反恐難以扮演更加活躍的區(qū)域安全和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)角色，中國(guó)-東盟自貿(mào)區(qū)啟動(dòng)，卻無法有效降低中國(guó)與越南、菲律賓在南海問題上的爭(zhēng)議。再加上奧巴馬政府高調(diào)宣布“重返亞太”，中國(guó)周邊形勢(shì)處在冷戰(zhàn)結(jié)束以來新的低潮期。

2011警鐘：考驗(yàn)友善鄰邦

2011年中國(guó)與周邊國(guó)家爭(zhēng)議不斷、麻煩不小。從與越南和菲律賓的南中國(guó)海領(lǐng)海之爭(zhēng)，到與緬甸和泰國(guó)的緊張局勢(shì)，曾經(jīng)良好甚至可謂友善的鄰邦關(guān)系突然之間有點(diǎn)風(fēng)聲鶴唳。

2011年9月，緬甸決定擱置中國(guó)投資建設(shè)的密松大壩項(xiàng)目，令中國(guó)大為震驚。10月5日，13名中國(guó)船員在湄公河遇害。中國(guó)向來穩(wěn)固的南部和東南部邊境，已有近20年時(shí)間沒有發(fā)生任何麻煩，為何現(xiàn)在對(duì)中國(guó)如此不友善？

中國(guó)民眾對(duì)湄公河殺戮事件尤為震驚：為什么鄰國(guó)不把中國(guó)的利益放在眼里？為什么在中國(guó)和平崛起的背景下，保障中國(guó)公民海外人身安全和商業(yè)利益卻如此乏力？中國(guó)民眾對(duì)這些問題的焦慮，一定程度上左右著中國(guó)相關(guān)外交政策氛圍。

隨著卡扎菲在利比亞的倒臺(tái)，中國(guó)公司大約180億美元的投資面臨無法收回的風(fēng)險(xiǎn)。為此，許多人對(duì)撤僑決定感到不解或不滿。當(dāng)然由于中國(guó)海外力量投送能力有限，利比亞又是個(gè)相對(duì)遙遠(yuǎn)的國(guó)度，撤僑之外，中國(guó)維護(hù)商業(yè)利益的手段有限。但緬甸和其他湄公河流域國(guó)家被認(rèn)為是中國(guó)的“好鄰居”，且完全在中國(guó)實(shí)力覆蓋范圍之內(nèi)，中國(guó)人的安全和商業(yè)利益也受到威脅和挑戰(zhàn)，人們自然十分憤怒。

如今，中國(guó)在緬甸確有巨大商業(yè)投資。中資企業(yè)在緬甸修建的商業(yè)工程不僅有密松水壩，還包括一條連接緬甸和昆明的新輸油管線，這一輸油管線的建設(shè)成本估計(jì)為170億美元。中國(guó)還在大力修建中國(guó)-東盟“互聯(lián)互通”工程，通過建設(shè)連接中國(guó)和包括緬甸在內(nèi)的高速公路和鐵路網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)中國(guó)和東盟國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)聯(lián)系。

“密松事件”和“湄公河事件”給這些項(xiàng)目的未來蒙上了陰影，如果中國(guó)無法通過及時(shí)有效的政策保障在東盟國(guó)家的商業(yè)投資，中國(guó)20年來在經(jīng)濟(jì)上推動(dòng)與東盟的整合，實(shí)現(xiàn)中國(guó)-東盟睦鄰友好合作可持續(xù)發(fā)展的努力又有何意義？

從緬甸方面看，吳登盛政府自2011年3月上臺(tái)以來，為了與緬甸動(dòng)蕩的克欽地區(qū)政治勢(shì)力分享權(quán)力，從而削弱地方軍閥，在密松大壩項(xiàng)目上明顯遷就地方勢(shì)力，不惜得罪中國(guó)。這顯然是緬甸政府叫停大壩建設(shè)的重要原因之一。

而中國(guó)投資者太過依賴中緬政治關(guān)系，對(duì)緬甸新政局缺乏足夠了解，低估了該項(xiàng)目的政治風(fēng)險(xiǎn)。在密松進(jìn)行大壩投資和建設(shè)的中國(guó)電力海外投資公司，也暴露出大型國(guó)有企業(yè)海外商業(yè)操作模式上的缺陷。大型國(guó)有企業(yè)這些年在海外市場(chǎng)取得了巨大成績(jī)，也往往以為萬一有什么商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，政府可以兜底，出了危機(jī)政府會(huì)出手援助，因而常常疏忽在投資對(duì)象國(guó)培育和營(yíng)造政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)影響力。

“湄公河事件”則反映另一嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。湄公河流經(jīng)五個(gè)國(guó)家，向來以販毒、賭博、走私等跨國(guó)犯罪的溫床著稱。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的繁榮，使得其與湄公河流域地下經(jīng)濟(jì)有了越來越多的互動(dòng)，13名中國(guó)船員遇害與這一趨勢(shì)有關(guān)。

避免類似悲劇再現(xiàn)，中國(guó)不是要展示“軍事肌肉”，而是要促進(jìn)更為深入的多邊司法合作，共同打擊湄公河流域的跨國(guó)犯罪。2011年12月，中國(guó)和湄公河流域的主要國(guó)家老撾、泰國(guó)和緬甸啟動(dòng)了湄公河流域的聯(lián)合護(hù)航，這為實(shí)現(xiàn)對(duì)該流域航運(yùn)秩序和地區(qū)治安的多邊治理開啟了重要方向。

中國(guó)周邊：商業(yè)空間+安全要塞

多年來，在周邊地區(qū)推行“睦鄰、安鄰、富鄰”政策，是中國(guó)外交的戰(zhàn)略性舉措。中國(guó)的崛起必然深化自身和周邊國(guó)家的聯(lián)系，周邊國(guó)家和地區(qū)亦是中國(guó)重要的市場(chǎng)和商業(yè)空間；另一方面，周邊安全也是中國(guó)國(guó)家安全的戰(zhàn)略基礎(chǔ)，周邊不斷走向和平、穩(wěn)定和繁榮，是中國(guó)可持續(xù)的和平、穩(wěn)定和繁榮政策的關(guān)鍵。中國(guó)在周邊地區(qū)的商業(yè)開拓，不僅是“睦鄰、安鄰、富鄰”政策的具體體現(xiàn)，也是中國(guó)在外交和戰(zhàn)略上耕耘周邊的重要手段。

中國(guó)和周邊國(guó)家與地區(qū)的經(jīng)貿(mào)往來會(huì)越來越多，對(duì)中國(guó)也越來越重要。但隨著中國(guó)介入周邊國(guó)家和地區(qū)的程度越深，在“睦鄰、安鄰、富鄰”政策實(shí)行近十年之后，中國(guó)的周邊外交呈現(xiàn)復(fù)雜化趨勢(shì)。這是我們必須正視的嚴(yán)峻話題。

中國(guó)和東盟貿(mào)易額的增長(zhǎng)速度，遠(yuǎn)高于中國(guó)和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易增長(zhǎng)速度。2011年中美、中歐、中日雙邊貿(mào)易的同比增長(zhǎng)，較同期中國(guó)進(jìn)出口增速分別低6.6個(gè)、4.2個(gè)和7.4個(gè)百分點(diǎn)。

中國(guó)-東盟貿(mào)易仍然具有較大潛力，如何加大對(duì)東盟出口、縮小逆差（特別是通過落實(shí)中國(guó)-東盟自貿(mào)區(qū)企業(yè)對(duì)接項(xiàng)目），是中國(guó)未來擴(kuò)大在東盟經(jīng)濟(jì)影響力的重中之重。

與此同時(shí)，隨著南海爭(zhēng)議不斷升溫，東盟在中國(guó)國(guó)家安全環(huán)境建設(shè)中的地位越來越突出。如果我們的外交和相關(guān)政策不能及時(shí)有效調(diào)整，盡管我們的睦鄰意愿寫在臉上、善鄰傾向充滿心間，但復(fù)雜的利益糾葛和微妙的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)，都可能給中國(guó)帶來重大沖擊和挑戰(zhàn)。

例如，2012年1月美國(guó)宣布和緬甸互派大使，美緬關(guān)系正在迅速走出過去20年的對(duì)立。南海問題更是已經(jīng)成為考驗(yàn)中國(guó)周邊外交能力和眼光的試金石。

降低周邊煩心事：

中國(guó)該做什么？

根據(jù)中國(guó)周邊出現(xiàn)的新形勢(shì)和新問題，我們需要不斷評(píng)估、檢討和更新周邊外交政策與行動(dòng)。中國(guó)的周邊外交如果不能走出新路子，單純的“睦鄰政策”很可能難以應(yīng)對(duì)已經(jīng)變化了的新現(xiàn)實(shí)。有幾方面的建議值得思考：

首先，中國(guó)應(yīng)該加大對(duì)周邊國(guó)家和地區(qū)的社會(huì)性影響，而不是僅注重政治高層往來和經(jīng)貿(mào)商業(yè)投資。單純基于互利的商業(yè)利益，周邊外交仍然缺乏堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。只有將中國(guó)在周邊的良好政治往來、商業(yè)擴(kuò)展，與中國(guó)形象和中國(guó)元素相結(jié)合，通過塑造和爭(zhēng)取周邊國(guó)家和地區(qū)的“人心”，中國(guó)才能真正在周邊國(guó)家和地區(qū)站穩(wěn)腳跟，才能真正可持續(xù)發(fā)展。

中國(guó)要在周邊國(guó)家和地區(qū)樹立形象并爭(zhēng)取人心，不能僅是靠政府推進(jìn)，而要發(fā)展多邊社會(huì)交往。中國(guó)公民在周邊的活動(dòng)中舉止要得體莊重，中國(guó)的外交官和出訪官員要更多接觸當(dāng)?shù)孛癖姾蜕鐣?huì)，中國(guó)政府應(yīng)有選擇地多資助周邊的非政府機(jī)構(gòu)，為所在國(guó)的社會(huì)發(fā)展提供咨詢、教育和諸多渠道的聯(lián)系。

美、歐、日在東盟保持影響力的一個(gè)重要手段，就是通過各種非政府組織、基金會(huì)、智庫和教育機(jī)構(gòu)，與當(dāng)?shù)亟V泛聯(lián)系。相比之下，中國(guó)主要還是靠政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)活動(dòng)。如果我們能夠大力資助和培養(yǎng)各種社會(huì)組織，鼓勵(lì)它們?cè)谥袊?guó)周邊發(fā)展多層次的聯(lián)系交往，對(duì)中國(guó)提升周邊影響力將極有幫助。

為此，我們的對(duì)外宣傳和形象推廣需要有根本性的調(diào)整和體制性的改革。尤其應(yīng)將對(duì)外宣傳的主體從政府轉(zhuǎn)向民間，充分發(fā)揮非政府組織等社會(huì)力量在國(guó)家形象推廣方面的作用。逐步建立廣泛的以社會(huì)組織為主體的海外活動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，是中國(guó)外交所需要的得力助手。這些社會(huì)組織所編制的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，在信息搜集和反饋、加強(qiáng)多層次社會(huì)交往并建立多渠道接觸影響機(jī)制等方面，這都將對(duì)中國(guó)政府大有幫助。

其次，我們需要從雙邊領(lǐng)域思考和學(xué)習(xí)，在區(qū)域合作中充實(shí)和加強(qiáng)區(qū)域和次區(qū)域?qū)哟紊隙噙吅献鞯闹贫然?。其中一個(gè)必須討論的話題，就是中國(guó)如何與周邊國(guó)家和地區(qū)共同提供必須的“公共品”。這不僅包括商業(yè)投資和貿(mào)易往來的制度環(huán)境與機(jī)制保障，還包括基于法治、人權(quán)和協(xié)調(diào)發(fā)展的“地區(qū)治理”模式，以及建立在多邊機(jī)制上的聯(lián)合行動(dòng)和應(yīng)對(duì)機(jī)制。

沒有一個(gè)區(qū)域治理的架構(gòu)，單純建立在雙邊政府關(guān)系基礎(chǔ)上的重大利益關(guān)系，經(jīng)常是靠不住的。這不僅是因?yàn)橹苓厙?guó)家國(guó)內(nèi)政治變動(dòng)頻繁，更重要的是隨著中國(guó)崛起，中國(guó)周邊外交的地緣戰(zhàn)略效應(yīng)也將不斷增強(qiáng)，主要國(guó)家間的地緣政治競(jìng)爭(zhēng)有上升趨勢(shì)。建立不同問題領(lǐng)域內(nèi)的區(qū)域治理架構(gòu)，可以有助于協(xié)調(diào)各自的政策、并管控爭(zhēng)議。

中國(guó)有望成為21世紀(jì)東亞區(qū)域的主導(dǎo)性大國(guó)，那種簡(jiǎn)單依靠政府間關(guān)系和企業(yè)經(jīng)貿(mào)往來的外交模式已經(jīng)過時(shí)。21世紀(jì)的中國(guó)，需要引領(lǐng)東亞區(qū)域建立更有效的多邊合作機(jī)制，兼容多層次友好關(guān)系發(fā)展所需要的區(qū)域共同治理模式。為此，面對(duì)中國(guó)周邊外交所出現(xiàn)的各種“煩心事”，中國(guó)外交需要升級(jí)。

第三，要加大對(duì)中國(guó)企業(yè)和公民在周邊活動(dòng)的引導(dǎo)，既鼓勵(lì)大家“走出去”，又要嚴(yán)格遵守周邊國(guó)家和地區(qū)的法律，適應(yīng)并尊重別人的風(fēng)俗習(xí)慣，要引導(dǎo)中國(guó)企業(yè)和公民在外活動(dòng)克制、內(nèi)斂和得體，擔(dān)負(fù)起中國(guó)“民間外交”的重要使命。

近年來，許多中國(guó)企業(yè)和公民在周邊國(guó)家和地區(qū)的活動(dòng)有失檢點(diǎn)。例如，參與境外賭博，搶購或走私貴重物品，參與當(dāng)?shù)睾谏鐣?huì)活動(dòng)等，這在相當(dāng)程度上破壞了中國(guó)的聲譽(yù)。另外，在高端產(chǎn)品的供應(yīng)方面，“中國(guó)制造”仍然缺乏足夠的競(jìng)爭(zhēng)力。中國(guó)企業(yè)在周邊大量投資于資源、礦山等，也引起了當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的抵觸和矛盾。

中國(guó)與周邊國(guó)家和地區(qū)的利益沖突，一定程度反映了中國(guó)在周邊商業(yè)利益空間擴(kuò)大與政治社會(huì)影響不足的反差。中國(guó)企業(yè)和公民有責(zé)任通過實(shí)干和善意，共同提升中國(guó)的周邊影響力，共同推進(jìn)中國(guó)周邊外交不斷改進(jìn)。

作者為北京大學(xué)國(guó)際戰(zhàn)略研究中心副主任、北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授