破局周邊公共合作

2012新年伊始，繼去年的中國商船慘案之后，湄公河上再生波瀾。

1月14日，中國商船“盛泰11號(hào)”在湄公河金三角水域遭到不明身份人員槍擊。接到報(bào)警之后，中國老撾緊急聯(lián)合處置，中國商船并無人員傷亡。

輿論認(rèn)為，“盛泰11號(hào)”事件表明，中國、老撾、緬甸、泰國聯(lián)合巡邏執(zhí)法，在更有力地打擊犯罪，更好地服務(wù)湄公河流域各國經(jīng)貿(mào)發(fā)展和人員往來方面發(fā)揮了應(yīng)有的作用。

此前在2011年12月10日，中國、老撾、緬甸、泰國湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法正式啟動(dòng)，四國執(zhí)法安全部門負(fù)責(zé)人表示，各方將在相互尊重主權(quán)、平等互利的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對(duì)本國水域執(zhí)法力度，進(jìn)一步深化執(zhí)法安全合作。

《財(cái)經(jīng)》記者接觸到的外交界人士表示，聯(lián)合巡邏執(zhí)法正式啟動(dòng)，湄公河國際航運(yùn)黃金水道全面恢復(fù)通航，不僅意味著因兩艘中國商船在泰國境內(nèi)湄公河金三角水域遭襲所引發(fā)的區(qū)域緊張情勢(shì)得以緩解，同時(shí)更意味著有關(guān)各方在區(qū)域公共品供給合作機(jī)制方面邁出可貴一步，但能否進(jìn)一步化解中國周邊地區(qū)公共品匱乏癥，尚有待觀察。

在公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中，公共品是指不能由市場供給或市場供給效率低下，而只能由公共部門供給、用來滿足社會(huì)公共需要的產(chǎn)品。而特定區(qū)域內(nèi)的國際公共品或地區(qū)公共品，不僅包含傳統(tǒng)層面的國家間貿(mào)易、關(guān)稅互惠安排、區(qū)域安全機(jī)制這些范疇，還包括環(huán)境治理體系、衛(wèi)生監(jiān)管機(jī)制、國際航線、跨國技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系，等等。

學(xué)界人士認(rèn)為，目前東亞區(qū)域內(nèi)的合作深化正受困于公共品匱乏癥：注重經(jīng)濟(jì)合作而在一定程度上忽略了其他如環(huán)境保護(hù)、污染治理、法律協(xié)調(diào)、地區(qū)安全等多方面的公共合作。

區(qū)域公共品匱乏之憂

一段時(shí)間以來，中國與周邊國家之間出現(xiàn)的一些糾紛，把人們的目光越來越多引向貿(mào)易之外的雙邊或多邊公共合作領(lǐng)域。

2011年9月30日，緬甸總統(tǒng)吳登盛突然向外宣布，在本屆政府任內(nèi)擱置中國企業(yè)擬投資興建的密松大壩工程。10月5日上午，兩艘分明名為“華平號(hào)”和“玉興8號(hào)”的中國商船在泰國境內(nèi)的湄公河金三角水域遭遇襲擊，船上13名中國船員全部遇難。11月19日，美國首次受邀參加?xùn)|亞峰會(huì)，原來未列入議程的“南海問題”在會(huì)上被提出討論。12月12日，中韓漁警發(fā)生沖突，一名韓國海警在沖突中死亡，可謂一波未平，一波又起。

面對(duì)中國周邊日趨復(fù)雜的突發(fā)性事態(tài)，外交界人士和學(xué)者頗為擔(dān)憂?！爸袊哪类徴哒艿角八从械膲毫Α！北本┐髮W(xué)國際戰(zhàn)略研究中心副主任朱鋒教授對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者指出，“中國向來和平的南部邊境——已有近20年時(shí)間沒有發(fā)生任何麻煩——現(xiàn)在似乎成了對(duì)中國敵意最深的鄰區(qū)?！?/p>

而這一切都發(fā)生在周邊國家持續(xù)分享中國成長紅利、東亞市場對(duì)中國經(jīng)濟(jì)重要性日益提升之際。如何解決中國與周邊國家的摩擦，在制度層面上為中國爭取應(yīng)有的權(quán)利，不僅是考驗(yàn)決策層的戰(zhàn)略問題，也直接關(guān)系到在周邊國家經(jīng)商、留學(xué)的普通中國人的利益。

在學(xué)界看來，公共品供應(yīng)不足是東亞不太受關(guān)注、但卻影響重大的問題。一個(gè)無序的東亞，必然會(huì)引發(fā)區(qū)域內(nèi)頻繁的爭端。目前中國已經(jīng)為區(qū)域提供了很多商業(yè)上的公共品，如自由貿(mào)易區(qū)、援建項(xiàng)目、互聯(lián)互通等等，而結(jié)果卻是“我們的關(guān)系在越來越弱化”。

國際機(jī)制很大程度上需依賴區(qū)域內(nèi)的地區(qū)合作組織提供。然而與高度制度化的歐盟相比，在東亞地區(qū)內(nèi)有影響的合作組織如東盟（ASEAN）、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織（APEC），其合作機(jī)制還遠(yuǎn)未成熟。

“從現(xiàn)代化的發(fā)展階段上講，我們比歐洲肯定是要落后一些，很多國家的國家建構(gòu)還沒有完成，區(qū)域組織的建設(shè)必然要受到制約。”中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院副院長金燦榮對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析指出，“東亞國家習(xí)慣于一種比較松散的合作”，東亞既不存在像美國那樣一強(qiáng)獨(dú)大的國家，可以靠單一國家的公共品輸出建立地區(qū)秩序，又不愿忍受西歐國家建立歐盟時(shí)所做出的主權(quán)讓渡?！耙恍﹪野阎饕褡鍒F(tuán)結(jié)起來成為一個(gè)獨(dú)立的國家才幾十年的歷史，對(duì)主權(quán)珍惜得不得了，東亞還沒到那個(gè)歷史階段。”

缺乏制度化的地區(qū)合作機(jī)制，使各國面臨紛爭時(shí)無法做到“按章辦事”，種種“討論會(huì)”式的論壇尚無法有效界定各國的利益邊界，從而避免或減少?zèng)_突的發(fā)生。由于無法在制度化的法律框架保護(hù)下充分維護(hù)自己的權(quán)益，因此一些小國有時(shí)傾向于通過在一些問題上展示激進(jìn)姿態(tài)，來增加自己在談判中的籌碼。

超越功利主義

中國與周邊國家的摩擦，不僅是區(qū)域內(nèi)缺乏制度化合作機(jī)制造成的，中國自身也有一些需要反思的問題。

朱鋒提醒，比如在湄公河流域的水利開發(fā)中，中國就應(yīng)當(dāng)考慮，如何更好地體現(xiàn)大國責(zé)任實(shí)現(xiàn)多邊共贏，這已成為考驗(yàn)區(qū)域合作機(jī)制成效的一個(gè)突出議題。

瀾滄江流出中國邊境之后稱為湄公河。湄公河是世界第六大河流，它自北向南流經(jīng)中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南，于越南胡志明市流入南海。湄公河流域的居民世世代代沿著河流和河口分布，以河為生。長久以來，湄公河為流域內(nèi)的居民提供了生活用水和農(nóng)業(yè)灌溉，是各國重要的運(yùn)輸渠道和經(jīng)濟(jì)來源。

2010年初，湄公河遭遇20年來最大的旱災(zāi)，周邊地區(qū)糧食嚴(yán)重歉收，湄公河航運(yùn)被迫停運(yùn)，沿岸百姓和政府承受了巨大經(jīng)濟(jì)損失。一時(shí)間，相關(guān)國家批評(píng)矛頭均指向中國，認(rèn)為正是因?yàn)橹袊嚓P(guān)企業(yè)在上游修建水電站斷流截水，才造成湄公河流域的河流干涸。湄公河流域國家中的非政府組織也頻頻向政府施壓，干預(yù)中國的投資開發(fā)。

面對(duì)“中國水壩威脅論”，中國方面雖多次解釋，但由于長期以來缺乏和湄公河流域國家在跨國界水資源開發(fā)上溝通協(xié)作，也沒有定期向下游國家公布水文資料等，中國過度開發(fā)水資源損害下游國家的形象，一時(shí)間很難消除。

針對(duì)這些批評(píng)，清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)外交研究中心主任何茂春對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，其實(shí)湄公河流域國家干旱和上游修水壩沒有必然關(guān)系，中國在上游修水壩還能有效控制下游洪水泛濫，一味地把下游問題歸結(jié)為上游水壩是不公平的。

不過，何茂春也指出，21世紀(jì)水資源會(huì)成為一個(gè)最大問題，中國和下游國家既然分享同一條河流，就應(yīng)當(dāng)建立協(xié)商機(jī)制，且要納入綜合一攬子談判當(dāng)中。

實(shí)際上，中國在湄公河上游所建水壩，只要合理規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)可以對(duì)下游產(chǎn)生積極影響。但在云南省東南亞南亞研究所研究員朱振明看來，下游國家的公眾對(duì)此并不清楚，因而造成了許多誤解?！翱梢钥紤]由亞洲開發(fā)銀行牽頭，各國科技專家組成調(diào)查組，有了實(shí)際調(diào)研數(shù)據(jù)，我們就能用事實(shí)說話。”朱振明建議。

與貿(mào)易爭端這類熱點(diǎn)問題相比，若非突發(fā)性特殊事件，跨國界的環(huán)境治理很少引起政府的關(guān)注和重視。事實(shí)上，缺乏與周邊國家環(huán)境共同治理方面的公共品投入，不但成為中國外交的“軟肋”，反過來也影響了中國的現(xiàn)實(shí)利益，令中國深受其害。

2000年，南京大學(xué)和云南大學(xué)大氣科學(xué)系對(duì)中國及東南亞地區(qū)大氣模擬研究發(fā)現(xiàn)，每年春季東南亞和南亞的生物質(zhì)燃燒，不僅影響源區(qū)對(duì)流層臭氧含量，對(duì)處于環(huán)流下游的中國南部地區(qū)，引起的對(duì)流層臭氧總濃度增加值可達(dá)到源區(qū)的40％－50％。

按此研究結(jié)果，中國每年在很大程度上接受了周邊國家的被動(dòng)污染。近年來，中國在國內(nèi)采取了大力度的環(huán)境保護(hù)措施，關(guān)停了一批污染企業(yè)，然而中國若不解決與周邊國家在污染共同治理上的問題，將意味著中國因改善環(huán)境而犧牲的GDP流向周邊國家。

在發(fā)展中定規(guī)立制

短期內(nèi)，要求中國與周邊國家建立完善的協(xié)調(diào)合作機(jī)制并不現(xiàn)實(shí)。

建國后很長一段時(shí)間里，中國的外交以政治安全為中心，后來隨著改革開放和出口導(dǎo)向型戰(zhàn)略的推進(jìn)，中國的外交主題也開始轉(zhuǎn)向與世界的經(jīng)濟(jì)合作。

“現(xiàn)在中國還需要突出與周邊國家的經(jīng)濟(jì)利益合作?！苯馉N榮表示，在非商業(yè)層面，展開綜合地區(qū)治理“至少還需要十年的時(shí)間，而且在合作當(dāng)中需要我們?cè)诃h(huán)境治理等方面表現(xiàn)出更多的國際責(zé)任”。

近年來，隨著中國的崛起和周邊國家的發(fā)展，東亞面臨越來越多的新問題，從商業(yè)貿(mào)易擴(kuò)展到更廣泛的公共品領(lǐng)域，很多是原來中國和周邊國家在相互交往中未曾涉及到的。

金燦榮分析，發(fā)展本身就會(huì)帶來問題。比如沒有湄公河的開發(fā)通航，中國船員被害的事情就不會(huì)發(fā)生。“水資源的問題也和這些國家的現(xiàn)代化有關(guān)。原來我們西南地區(qū)很落后，沒有工業(yè)化需求，大家沒有意識(shí)到開發(fā)水電。下游國家也是這樣，用水的需求也比較小，所以問題不突出?，F(xiàn)在這些地區(qū)都在搞開發(fā)，這個(gè)時(shí)候水資源就緊張了?！?/p>

朱鋒表示，中國和周邊國家應(yīng)當(dāng)發(fā)展處理國際關(guān)系的合作新機(jī)制，推進(jìn)地區(qū)內(nèi)長期和平穩(wěn)定發(fā)展。

從全球來看，在區(qū)域公共合作領(lǐng)域，歐美遵循“規(guī)則引導(dǎo)”路徑（即“小國”向“大國”的規(guī)則靠攏），而東亞各國在區(qū)域認(rèn)同上遠(yuǎn)遜于其他地區(qū)，其整合路徑是“問題導(dǎo)向”，即以解決區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體共同面臨的問題和挑戰(zhàn)為主。

近年來，中國和周邊國家就相關(guān)共同議題取得了一些進(jìn)展。2005年松花江水污染事件后，中俄雙方就加強(qiáng)跨國界河流污染治理做出了共同努力。2006年8月，中國國務(wù)院批復(fù)了《松花江流域水污染防治規(guī)劃（2006－2010年）》，6月及8月間，中俄雙方環(huán)保技術(shù)人員完成了對(duì)兩國跨界的黑龍江、烏蘇里江、額爾古納河、綏芬河和興凱湖九個(gè)斷面的同時(shí)聯(lián)合采樣并交換數(shù)據(jù)。

2011年10月5日湄公河事件之后，中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級(jí)會(huì)議11月26日在北京舉行，決定自12月中旬開始，四國在湄公河開展聯(lián)合巡邏執(zhí)法工作。

此外，針對(duì)近年來頻發(fā)的越界捕撈問題，中國沿海各省市都已成立“制止越界捕撈專項(xiàng)整治行動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組”，建立起從領(lǐng)導(dǎo)小組、沿海鎮(zhèn)（邊防派出所）、協(xié)管員、船隊(duì)、漁船的五級(jí)管理網(wǎng)絡(luò)。

東亞地區(qū)還很難做到在問題出現(xiàn)之前就形成合作機(jī)制。為此，專家建議中國和周邊國家面對(duì)新問題、新情況，在公共品建設(shè)方面切實(shí)合作，繞過地區(qū)內(nèi)國家在能源、領(lǐng)土、貿(mào)易上的難題，在擱置爭議的前提下，建立起區(qū)域合作新機(jī)制。

探路周邊大外交

新規(guī)則的建立，意味著區(qū)域內(nèi)各國角色的調(diào)整。

金燦榮認(rèn)為，東亞地區(qū)合作到了一個(gè)關(guān)口，如果不建章立制，合作就推不下去了。但是如果由中國來主導(dǎo)，很容易引起其他國家的緊張。過去十年，東亞合作進(jìn)步較快。東盟掌握法理和道德力量，中國、日本、韓國三大國積極參與，又非常謙遜，這是一種微妙的平衡，而現(xiàn)在美國的“重返亞洲戰(zhàn)略”使東亞問題更加復(fù)雜。他建議，下一個(gè)階段中國應(yīng)該維護(hù)東盟為主導(dǎo)的區(qū)域合作，以抗衡美國主導(dǎo)的TPP（Trans -Pacific Partnership Agreement，跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議）。

“美國推動(dòng)TPP使印尼這樣的國家開始緊張。印尼認(rèn)為東盟是他們的家，中國本身在東盟的合作框架內(nèi)，因此我們可以借著TPP的競爭威脅，把以東盟為核心的平臺(tái)做好。”金燦榮說，同時(shí)中國應(yīng)加強(qiáng)對(duì)湄公河、圖們江等次區(qū)域的開發(fā)，以經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目為主，投入更多的資金。由于次區(qū)域中參加的成員不多，中國可以主導(dǎo)這個(gè)進(jìn)程。

朱振明則指出，東盟十個(gè)國家，不僅制度不同，發(fā)展水平也有很大差別，因此建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)協(xié)議還有很大困難?，F(xiàn)階段中國和東盟國家已經(jīng)建立了機(jī)制性合作渠道，包括專業(yè)委員會(huì)和定期開展的論壇，接下來關(guān)鍵是如何落實(shí)這些機(jī)制。

落實(shí)的困難，首先來源于周邊國家跟不上中國的步伐。朱振明舉例，比如建設(shè)聯(lián)通昆明至越南河內(nèi)的交通走廊，昆明到中越邊境的云南段已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了全線高等級(jí)公路，但越南段卻無法同步進(jìn)行，這并不是中國方面的問題

另一方面，中國和周邊國家合作的多是大項(xiàng)目，像一些科技合作往往是幾年以后才能拿出成果。朱振明認(rèn)為，這些項(xiàng)目周邊國家的普通老百姓很難看到，不如搞一些實(shí)在的，規(guī)模小一些的，比如可以幫助當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村搞“一村一品”，“中國只需派一些專家，這對(duì)中國是非常簡單的事情，但就至少可以獲得當(dāng)?shù)乩习傩諏?duì)中國的好感。”

在外交界人士看來，現(xiàn)在最重要的是不能只盯著商業(yè)關(guān)系。朱鋒認(rèn)為，“今后我們必須推動(dòng)外交資源的多樣化。中國變了，世界變了，我們很多手段和很多外交資源的利用一定要跟得上這個(gè)新形勢(shì)的變化”。比如在雙邊合作中，中國需要與周邊國家加強(qiáng)在社會(huì)交往、教育等各方面的聯(lián)系。中國和周邊國家的關(guān)系原來“太粗放”，現(xiàn)在需要的是一種“精耕細(xì)作”的方式?！拔覀兊耐饨还ぷ餍枰由鐣?huì)化，去做人的工作。公共外交其實(shí)是你怎么樣通過社會(huì)性的手段去展示國家的形象，去表達(dá)外交的聲音，讓國外更多的普通民眾而不是外交官員了解。”朱鋒說。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，目前中國在外交層面已經(jīng)做了一些嘗試，如通過中國駐外使領(lǐng)館成立民間友好協(xié)會(huì)、在當(dāng)?shù)卮髮W(xué)開設(shè)中國問題講座、發(fā)放當(dāng)?shù)匚淖值闹袊麄鞑牧稀⑼饨还賳T定期接受外國媒體采訪、用當(dāng)?shù)卣Z言建立使館網(wǎng)站，等等。

但在學(xué)者們看來，僅靠政府部門來開展外交是不夠的。朱鋒建議，中國的外交要有更多社會(huì)力量的參與，與周邊國家有商業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的中國企業(yè)，應(yīng)該更多考慮積極推動(dòng)中國因素在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生積極影響。

一位央企負(fù)責(zé)人對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，之所以看重亞洲周邊國家的投資和發(fā)展機(jī)遇，是因?yàn)槲幕嘟?、睦鄰友好、交通便利?！安贿^近年來，周邊國家對(duì)環(huán)境、人才、就業(yè)這幾方面的要求越來越高，還要求我們把更多的附加值留在當(dāng)?shù)?，也就是說要對(duì)礦產(chǎn)品進(jìn)一步加工。這意味著我們作為中國的央企，不僅要擔(dān)當(dāng)政治、企業(yè)責(zé)任，也要更好地承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。在項(xiàng)目建設(shè)當(dāng)中，我們不僅要對(duì)投資負(fù)責(zé)，也要保質(zhì)量、重管理?！痹撠?fù)責(zé)人說。

整體來看，中國企業(yè)仍然更關(guān)注直接的商業(yè)利益。即使是一些大型國有企業(yè)，在跨國投資合作中，也對(duì)宣傳中國形象、承擔(dān)地區(qū)責(zé)任等“公益事業(yè)”著墨不多。

中國的非政府組織不夠成熟，導(dǎo)致對(duì)外交往的民間聲音缺乏，也使得中國在和周邊國家交往過程中信息不對(duì)稱。在學(xué)者們看來，這就要求中國積極推進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展，讓非政府組積和個(gè)人擔(dān)負(fù)更多民間外交的責(zé)任，這才是大外交的概念。

金燦榮也表示，每一個(gè)部門，每一個(gè)機(jī)構(gòu)，每一個(gè)公民，都有促進(jìn)周邊外交良性發(fā)展的責(zé)任。當(dāng)然，發(fā)展大外交需要一個(gè)過程，需求是這兩年剛出現(xiàn)的，因此也不能太急。

何茂春也提醒，不能太急躁、激進(jìn)，中國外交過分強(qiáng)硬會(huì)適得其反。中國和周邊國家的關(guān)系總體上還是和諧的，中國的經(jīng)濟(jì)話語權(quán)、政治話語權(quán)正在一個(gè)上升過程中。

“適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，中國應(yīng)該學(xué)會(huì)讓一讓，自私的話就不配做領(lǐng)導(dǎo)世界的大國，自私會(huì)使我們受到更大損失?！焙蚊赫f，中國應(yīng)當(dāng)具有大國國民心態(tài)。一些傳統(tǒng)的大國可能逐步退出大國外交舞臺(tái)，而新興大國，包括中國在內(nèi)，一定要比以前的大國做得更好。唯如此，周邊得安寧，大外交戰(zhàn)略才可在全球真正施行。