新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀、問題及對策

摘要：新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團是黨政軍企合一的特殊組織，履行屯墾戍邊的使命。兵團的城鎮(zhèn)化承擔著穩(wěn)定新疆、推動新疆經(jīng)濟社會發(fā)展、保護生態(tài)環(huán)境、促進民族融合等多種功能。目前兵團城鎮(zhèn)化存在“師市分設(shè)”和非建制城鎮(zhèn)發(fā)展模式的制約，城鎮(zhèn)支柱產(chǎn)業(yè)弱、建設(shè)資金匱乏、人口聚集難度大、建設(shè)受資源環(huán)境約束較強等問題。本文提出：通過完善兵團城鎮(zhèn)管理體制；培育和發(fā)展城鎮(zhèn)支柱產(chǎn)業(yè)；建立市場化的城鎮(zhèn)建設(shè)投融資機制；加大制度創(chuàng)新力度，加快城鎮(zhèn)人口聚集速度；轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式等措施來加快兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐。

關(guān)鍵詞：兵團城鎮(zhèn)化 現(xiàn)狀 問題 對策

中央新疆工作座談會指出：要把城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為兵團特殊體制和社會主義市場經(jīng)濟體制緊密結(jié)合的有效措施。推進城鎮(zhèn)化，成為兵團的首要任務(wù)、長遠大計。綠洲環(huán)境下的兵團城鎮(zhèn)化，既要承擔起穩(wěn)定作用又要發(fā)揮其推動經(jīng)濟社會發(fā)展的功能，還要擔負起生態(tài)環(huán)境的保護功能以及多民族地區(qū)的民族融合功能。兵團的城鎮(zhèn)化不僅事關(guān)兵團經(jīng)濟的發(fā)展壯大，而且對促進新疆地區(qū)的穩(wěn)定，最終實現(xiàn)邊疆安全與繁榮意義重大。兵團要加快建設(shè)一批現(xiàn)代化城市和小城鎮(zhèn)，以城鎮(zhèn)化來帶動工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，實現(xiàn)兵團的跨越式發(fā)展和新疆的長治久安。

一、兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷史及現(xiàn)狀

兵團的城鎮(zhèn)最早是在師團駐地興建現(xiàn)代工礦商貿(mào)企業(yè)，興辦學校、醫(yī)院等事業(yè)單位，以滿足駐疆部隊的后勤供給而自發(fā)形成的。文化大革命時期，兵團曾于1975年解體，并入新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)墾總局。此后，受兵團建制撤銷的影響，社會經(jīng)濟發(fā)展極其緩慢，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)較少，團場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遭到一定程度的破壞。1981年，兵團建制恢復后，經(jīng)濟社會事業(yè)取得了較快發(fā)展，1997年，中央指示兵團按照石河子模式建立阿拉爾、圖木舒克、五家渠、北屯4個自治區(qū)直轄縣級市，2004年阿拉爾市、圖木舒克市、五家渠市正式掛牌，2011年12月，北屯市正式掛牌。1999年石河子北泉鎮(zhèn)正式批準成立并掛牌運行。在國家西部大開發(fā)政策的大力支持下，2000年，國家對邊境團場實施“金邊工程”，大大改善了邊境團場的城鎮(zhèn)建設(shè)面貌，提高了職工的生活質(zhì)量。2003年，在國家6.5億元項目資金的支持下，兵團啟動了38個重點團場城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。2005年12月，又啟動了加快南疆31個團場的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。2008年，兵團啟動廉租住房建設(shè)，累計建設(shè)9.66萬戶，建筑面積756.15萬平方米，投資79.4億元。目前，兵團以175個團場團部為基礎(chǔ)，建造各類房屋6500萬平方米，建成自來水廠166座；建設(shè)污水處理設(shè)施70座，污水處理能力達32萬立方米/日；建成供熱站284座，集中供熱面積達3000萬平方米，集中供熱普及率達55%，這些都極大地改善了兵團城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施條件，帶動了團場城鎮(zhèn)繁榮和人力物力的聚集。

目前，兵團擁有自行建設(shè)管理的石河子、五家渠、阿拉爾、圖木舒克和北屯五座縣級市，其中石河子市屬于中等城市，五家渠、阿拉爾、圖木舒克和北屯屬于小城市；兵團還與地方共建農(nóng)七師奎屯天北新區(qū)、農(nóng)五師博樂新區(qū)、農(nóng)九師朝陽新區(qū)、十二師烏魯木齊新區(qū)；擁有以較大中心團場團部為基礎(chǔ)建設(shè)的69個農(nóng)牧團場中心小城鎮(zhèn)，106個一般小城鎮(zhèn)及1792個連隊居民點。形成了中等城市、小城市、農(nóng)牧團場中心小城鎮(zhèn)和農(nóng)牧團場一般小城鎮(zhèn)四個層次的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系。

二、兵團城鎮(zhèn)化存在的問題

（一）城鎮(zhèn)管理體制不健全

一是“師市合一”管理體制的不健全。“師市合一”是兵團城市的基本管理體制，即兵團的農(nóng)業(yè)建設(shè)師的黨委、紀委及其工作機構(gòu)和行政工作機構(gòu)，與在這些師所在地設(shè)立的自治區(qū)直轄縣級市的黨委、紀委及其工作機構(gòu)和政府工作機構(gòu)，實行一個機構(gòu)兩塊牌子。這一管理體制既是由兵團體制決定的，也節(jié)省了管理成本，提高了行政效率，使設(shè)市的師取得完備的政權(quán)職能，促進師的經(jīng)濟發(fā)展。但目前僅做到了領(lǐng)導體制合一，師市管理權(quán)限、行政職能、行政版圖還沒有實現(xiàn)一致，導致兵團市轄區(qū)域擁有政府權(quán)力，而非市轄區(qū)的師轄區(qū)域的黨政軍企合一體制中的“政府”的功能缺位，經(jīng)濟主體發(fā)展動力不足，“師市合一”的特殊體制優(yōu)勢難以發(fā)揮。二是非建制鎮(zhèn)功能缺失。兵團175個團場城鎮(zhèn)中，只有北泉鎮(zhèn)擁有“縣級管理權(quán)限”，其余的團場小鎮(zhèn)均屬非建制鎮(zhèn)，不享受國家賦予城鎮(zhèn)的各種行政權(quán)限，城鎮(zhèn)社會管理主體和公共服務(wù)主體不明確，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)管理缺乏應(yīng)有的公共財政資金支持，團場城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施落后，基本公共服務(wù)不到位，嚴重影響團場城鎮(zhèn)化進程。

（二）缺乏二、三產(chǎn)業(yè)支撐

城鎮(zhèn)的發(fā)展必須有產(chǎn)業(yè)的支撐和依托，產(chǎn)業(yè)的等級和序列越高，發(fā)展越有后勁，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動體現(xiàn)為城市化的變動。2010年兵團所建管的五家渠市、阿拉爾市、圖木舒克市、北屯市的非農(nóng)產(chǎn)值比重分別為65.9%、46.6%、42.9%、64.6%，非農(nóng)就業(yè)比重為50.9%、42%、33.1%、58.5%。同期新疆這一數(shù)值為80.16%和51.03%，全國這一數(shù)字則分別為88.9%和63.3%，二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在兵團城市的國民經(jīng)濟中所占比例較低，未達到城市化發(fā)展的要求，對地區(qū)的經(jīng)濟輻射帶動作用有限。團場城鎮(zhèn)的經(jīng)濟基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，二產(chǎn)主要是從事農(nóng)產(chǎn)品初加工的小企業(yè)，平均每個團場5—7家，每個企業(yè)30—50人左右，企業(yè)規(guī)模較小、科技含量較低，吸納勞動力的能力較弱，與一產(chǎn)剩余勞動力跨行業(yè)流動的需要和城鎮(zhèn)化持續(xù)提高所需要的產(chǎn)業(yè)支撐要求不相適應(yīng)，無法為團場城鎮(zhèn)三產(chǎn)提供發(fā)展平臺，城鎮(zhèn)的凝聚力和擴張力較低。

（三）城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施不完善

目前，除石河子市建市較早，具備一定的城市基礎(chǔ)設(shè)施外，其余4市掛牌后，通過國家專項資金、師自籌資金和銀行貸款等方式城市基礎(chǔ)設(shè)施得到了迅速的改善和提高，但大部分團場城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然相對薄弱。主要表現(xiàn)在：一是交通設(shè)施差，有的團場道路還未全部硬化，有的年久失修，大部分公路等級較低，嚴重制約了團場經(jīng)濟發(fā)展。二是能源設(shè)施差。部分團場供電設(shè)施、電網(wǎng)建設(shè)滯后，難以保證工業(yè)和居民用電。三是文化體育設(shè)施不完善，部分團場缺少如健身場、游樂園、文化宮等群眾性文化體育設(shè)施。四是公共基礎(chǔ)設(shè)施缺乏。部分團場沒有完善的排水系統(tǒng)、污水及垃圾處理系統(tǒng)。五是商業(yè)服務(wù)、醫(yī)療條件、通訊條件較落后，銀行等金融機構(gòu)單一。

（四）城鎮(zhèn)建設(shè)資金匱乏

兵團5個城市中只有石河子建市歷史較早，基礎(chǔ)設(shè)施較為完備，其余4個城市（五家渠、阿拉爾、圖木舒克、北屯）掛牌較晚，且其前身是非建制鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)建設(shè)資金嚴重不足，基礎(chǔ)設(shè)施滯后。城市基礎(chǔ)設(shè)施的完善需要大量資金的投入。目前，由于4個新建市財政收入少，收支矛盾突出，導致城市建設(shè)投資能力嚴重不足，資金投入依賴于所屬師，使師不堪重負。而且，4個新建市的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資形式單一，主要以傳統(tǒng)的國家項目投入和城市政府投入為主，幾乎沒有采用諸如BOT、TOT、ABS模式、債券融資、股權(quán)融資等新的融資形式。項目建成后的管理、維護等也未納入市場化運作。團城城鎮(zhèn)則由于非建制的原因，不享受國家賦予城鎮(zhèn)的各種行政權(quán)限，各部門收取的稅費直接上繳，沒有返還用于城鎮(zhèn)建設(shè)，團場城鎮(zhèn)建設(shè)資金主要靠國家投資和團場利潤積累，在團場城鎮(zhèn)支柱產(chǎn)業(yè)未形成、工業(yè)化程度低、第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達的情況下，城鎮(zhèn)建設(shè)難以可持續(xù)發(fā)展。

（五）人口規(guī)模偏小

目前，石河子市作為兵團的首位城市，人口為34.7萬人，屬于中等城市， 阿拉爾市、圖木舒克市、五家渠市、北屯市的總?cè)丝诜謩e為17.6、15.5、10、7.63萬人，屬于小城市。雖然阿拉爾和圖木舒克、五家渠和北屯的總?cè)丝诔^了或接近10萬人，但因人口大多分散在周邊團場，市區(qū)人口集中度不高，城市基礎(chǔ)設(shè)施投入的規(guī)模收益不佳，造成較大的浪費。城市規(guī)模優(yōu)化模型結(jié)果表明，10萬人以下的小城市規(guī)模凈收益為負，且政府負擔的成本比例高，10萬人以上的城市規(guī)模凈收益開始遞增，并且增速加快，100—200萬人口的城市的規(guī)模效益是最好的。175個團場城鎮(zhèn)中，鎮(zhèn)區(qū)人口在10000人以上的有14個，5000—10000的有34個，2000—5000的有67個，2000人以下的有59個，鎮(zhèn)區(qū)平均人口4000人，城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，嚴重制約了人口和產(chǎn)業(yè)的聚集，城鎮(zhèn)的基本功能難以發(fā)揮。

三、兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展的對策與建議

（一）完善兵團城鎮(zhèn)管理體制

一是由中央?yún)f(xié)調(diào)解決兵團管轄城市“市轄區(qū)域”與所在師的“師轄區(qū)域不一致”的問題，對已納入市轄區(qū)范圍內(nèi)的團場保留原團場番號，實行市轄團合一的管理模式。二是理順與自治區(qū)對口部門及所屬地州的關(guān)系，減少利益摩擦，平穩(wěn)盡快實現(xiàn)所有行政權(quán)的交接，建立起完整的政權(quán)體系，以保證城市管理體制的順利轉(zhuǎn)軌?！皫熓泻弦弧蹦Ｊ较聭?yīng)強化城市權(quán)力功能，防止“以企代政”而導致城市功能弱化的現(xiàn)象。三是加快團場設(shè)鎮(zhèn)步伐，完善團場的城鎮(zhèn)功能，建立起較完整的財稅、行政執(zhí)法等職能，積極推進團場城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施建設(shè)，發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。以產(chǎn)業(yè)集聚、人口集中為著力點，加快高層次產(chǎn)業(yè)、高素質(zhì)人員引進，提升團場城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模和水平。

（二）大力推進新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程

針對兵團城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐力不足的現(xiàn)狀，應(yīng)大力推進新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，充分利用新疆和兵團農(nóng)業(yè)資源充足，疆內(nèi)及周邊地區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，地處向西開放前沿這一優(yōu)勢，著力培育和發(fā)展城鎮(zhèn)主導產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，增強城鎮(zhèn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力。一要大力培育特色主導產(chǎn)業(yè)。依托資源優(yōu)勢和自身產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，加快發(fā)展食品飲料、紡織服裝、氯堿化工、礦產(chǎn)開發(fā)，培育壯大裝備制造、新型建材，培育延伸煤化工產(chǎn)業(yè)鏈，培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，形成有經(jīng)濟規(guī)模、有市場需求、有競爭力的特色主導產(chǎn)業(yè)。二要加大城市、墾區(qū)中心城鎮(zhèn)的工業(yè)園區(qū)建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施，引導工業(yè)項目向園區(qū)集中，形成兵團產(chǎn)業(yè)集群，通過一個或幾個產(chǎn)業(yè)集群的支撐，推進兵團城鎮(zhèn)化進程。三是一般團場城鎮(zhèn)要結(jié)合團場實際和資源稟賦，找準團場城鎮(zhèn)的功能定位，加大農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，大力發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，把基地建設(shè)、主導產(chǎn)業(yè)的形成與龍頭企業(yè)的發(fā)展密切結(jié)合起來，發(fā)揮比較優(yōu)勢，大力發(fā)展專業(yè)城鎮(zhèn)和專業(yè)經(jīng)濟帶，實現(xiàn)基地建設(shè)的區(qū)域化、專業(yè)化和農(nóng)產(chǎn)品的標準化，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化發(fā)展。四是積極發(fā)展非公有制經(jīng)濟，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?；?，發(fā)展勞動密集性產(chǎn)業(yè)，拓展服務(wù)業(yè)發(fā)展空間，有效聚集團場城鎮(zhèn)人口，確保一支數(shù)量足夠的、穩(wěn)定的、高素質(zhì)的職工隊伍。從履行維穩(wěn)戍邊使命的角度分析，歷史的發(fā)展趨勢和現(xiàn)實的需求都要求兵團保留足夠的國有經(jīng)濟，尤其是勞動密集型國有經(jīng)濟，這是寓兵于民的有效形式。

（三）創(chuàng)新城鎮(zhèn)投融資機制

引入經(jīng)營城市的理念，建立以國家兵團資金為引導、金融資金支持、團場自籌、職工參與、各種經(jīng)濟類型組織相結(jié)合的多元化投資體制和融資方式。一是加快“設(shè)市建鎮(zhèn)”步伐，爭取更多的兵團城鎮(zhèn)納入國家城鎮(zhèn)化體系，向國家爭取更多的資金用于城鎮(zhèn)發(fā)展、建設(shè)與后續(xù)維護。二是爭取金融機構(gòu)的貸款，選出好的項目向銀行推薦，以彌補城鎮(zhèn)建設(shè)中的資金短缺。三是將城鎮(zhèn)閑置資產(chǎn)通過引入市場機制進行資本化運作，將城鎮(zhèn)某些基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營權(quán)、冠名權(quán)、使用權(quán)等有償轉(zhuǎn)讓或拍賣出去，從而盤活存量資產(chǎn)，為城鎮(zhèn)建設(shè)籌措資金。四是集中使用支援省市對口援疆資金和項目，用于團場基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和中心連隊居住區(qū)建設(shè)。五是組建城鎮(zhèn)建設(shè)投資公司，做大做實融資平臺，建立健全投融資平臺市場化、公司化運作機制，嘗試采用項目融資。

（四）加大制度創(chuàng)新力度，引導人口向城鎮(zhèn)聚集

一是放寬戶籍管理標準，降低在兵團城鎮(zhèn)落戶的難度。凡是有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源的人員以及與其共同居住生活的直系親屬，均可根據(jù)本人意愿辦理兵團城鎮(zhèn)常住戶籍。二是創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制。按照明晰土地產(chǎn)權(quán)、激活流轉(zhuǎn)機制、規(guī)范操作秩序的總體思路，吸引產(chǎn)業(yè)資本介入農(nóng)業(yè)，鼓勵職工以承包經(jīng)營權(quán)入股團場農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司，部分農(nóng)業(yè)職工成為農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司的工人，更多的職工則進城務(wù)工經(jīng)商，促使團場農(nóng)業(yè)一線富余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。三是建立健全社會保障制度。為轉(zhuǎn)移到小城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)職工建立健全相應(yīng)的社會保障制度，建立和完善醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和失業(yè)保險，解除農(nóng)業(yè)職工的后顧之憂。四是健全住房保障機制。通過集中建設(shè)保障性住房，滿足不同收入群體的住房需求，引導人口向城鎮(zhèn)集中。五是完善自主創(chuàng)業(yè)扶持機制。通過組建創(chuàng)業(yè)指導管理專職機構(gòu)，建立創(chuàng)業(yè)補貼激勵機制，健全小額擔保貸款工作管理機制，建設(shè)職工創(chuàng)業(yè)促就業(yè)基地，向勞動者提供不斷的與不同層次的培訓，使他們能夠持續(xù)性地提高技能與工作能力，提高就業(yè)質(zhì)量。

（五）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式

對新疆這個脆弱的綠洲生態(tài)環(huán)境來說，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護是關(guān)系可持續(xù)發(fā)展的重大問題，一是要通過優(yōu)化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，節(jié)約和集約利用資源，加大環(huán)境整治和生態(tài)建設(shè)力度，走資源消耗低、環(huán)境污染少、經(jīng)濟效益好的集約式城鎮(zhèn)化道路。二是要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，通過產(chǎn)業(yè)政策引導循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，在投資政策和項目選擇上，向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和資源循環(huán)利用的方向傾斜，對一些發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟必需的重大基礎(chǔ)設(shè)施項目進行直接投資或給予一定的資金補貼。

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〔“基于新疆長治久安視角下的兵團城鎮(zhèn)化發(fā)展研究”系2010年度石河子大學哲學社會科學基金項目（RWSK10—Y16）〕

（趙志華，1975年生，四川西充人，石河子大學商學院審計系講師。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟學、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學）