我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的法律研究

摘要：農(nóng)村宅基地使用權(quán)是否允許流轉(zhuǎn)在《物權(quán)法》起草過程中曾引起過激烈爭(zhēng)論，最終《物權(quán)法》采取了回避的態(tài)度，為今后的立法留下了空間。時(shí)至今日，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不僅為實(shí)踐所突破，而且理論上的爭(zhēng)論依然沒有停止。本文將這一問題作為研究對(duì)象，主要從當(dāng)前實(shí)踐、法學(xué)理論、制度設(shè)計(jì)出發(fā)，對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行研究和探討。

關(guān)鍵詞：宅基地 使用權(quán) 流轉(zhuǎn)

對(duì)于農(nóng)民而言，農(nóng)村宅基地是其從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中獲得的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)，是建設(shè)村民房屋的載體，是其擁有的為數(shù)不多的基本生產(chǎn)生活資料。受現(xiàn)行法律的約束，農(nóng)民擁有的宅基地是無(wú)法進(jìn)行合法流轉(zhuǎn)和公開轉(zhuǎn)讓的。這一規(guī)定將土地和勞動(dòng)力全部束縛，既不利于推進(jìn)河北省城市化進(jìn)程，也不利于有效合理地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃。因此，如何處理農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)是我國(guó)城市化進(jìn)程中必須高度關(guān)注和解決的一個(gè)社會(huì)問題。

一、我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

（一）宅基地管理混亂，規(guī)劃缺位

伴隨農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的穩(wěn)步提高，農(nóng)村地區(qū)的“建房熱”正愈演愈烈，農(nóng)村土地利用面臨著宅基地管理不到位、難調(diào)協(xié)的問題。由于土地管理措施不到位，宅基地流轉(zhuǎn)制度和程序不規(guī)范，很多農(nóng)民建設(shè)新宅后，就將原有的宅基地廢棄，但該宅基地上的房屋卻并未被按要求拆除，更不會(huì)進(jìn)行退耕。而且目前雖然國(guó)家進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)的文件接連出臺(tái)，但各地以“拆舊建新”為主要模式的新農(nóng)村建設(shè)僅僅處于起步狀態(tài)，村鎮(zhèn)規(guī)劃相當(dāng)混亂。沒有相關(guān)責(zé)任主體對(duì)村內(nèi)的空閑地和舊宅基地進(jìn)行及時(shí)地收回、開發(fā)、整理，并且由于缺乏約束機(jī)制，這些廢舊宅基地依然長(zhǎng)時(shí)間由原戶占有，這對(duì)農(nóng)村土地的使用秩序造成了不良影響。

（二）宅基地閑置嚴(yán)重，利用效率低下

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多方面的因素造成農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。首先，一戶多宅的合法存在。宅基地取得及使用具有無(wú)償無(wú)限期性，基于對(duì)宅基地上的房屋的合法繼承關(guān)系，農(nóng)民在申請(qǐng)到一處宅基地之后又通過繼承關(guān)系合法獲得另一處甚至兩處宅基地的情況并不少見。其次，缺乏閑置宅基地收回制度，只能任其閑置。由于法律禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)民對(duì)于多余的宅基地及其房屋無(wú)法通過市場(chǎng)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，且管理措施不到位，沒有相應(yīng)的回收機(jī)制，這些多余的宅基地及其房屋也只能被迫閑置起來(lái)。

（三）流轉(zhuǎn)無(wú)法可依，宅基地隱形交易屢禁不止

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在一些城市的城郊地區(qū)，因農(nóng)民與市民需求互補(bǔ)、經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)等原因，宅基地出租、抵押、買賣等各種形式的流轉(zhuǎn)已然大量存在，甚至已經(jīng)形成了以自發(fā)流轉(zhuǎn)為特征的農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)的地下市場(chǎng)。但在這些隱形交易過程中，由于缺乏法律規(guī)范，無(wú)法可依，無(wú)論是買方還是賣方，其利益都得不到法律的保障，因此產(chǎn)生的法律糾紛不斷。其間政府也曾多次出臺(tái)相關(guān)政策禁止農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，但政策的實(shí)施并未達(dá)到理想的效果。

二、阻礙我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的因素

（一）我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)置了諸多障礙

我國(guó)一直奉行土地用途管制制度，從城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制出發(fā)，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保護(hù)農(nóng)民既得利益，制定了許多限制宅基地流轉(zhuǎn)的政策。我國(guó)《憲法》第10條規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！魏谓M織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。1998年《中華人民共和國(guó)土地管理法》第62條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。……農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第6條規(guī)定：依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請(qǐng)，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。同時(shí)，1999年國(guó)務(wù)院辦公廳在《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地通知》第2條第2款規(guī)定：農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建筑和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。2004年11月2日國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》中規(guī)定，禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)置宅基地，禁止為城鎮(zhèn)居民購(gòu)買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證?！段餀?quán)法》第153條規(guī)定：宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。這些法律法規(guī)在制度層面一直遵循限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的基本原則，沒有實(shí)質(zhì)性的突破與創(chuàng)新。

（二）我國(guó)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)不明晰

農(nóng)村宅基地市場(chǎng)是一個(gè)迫切需要明晰和完善產(chǎn)權(quán)的市場(chǎng)，宅基地產(chǎn)權(quán)完整是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建立的基礎(chǔ)。宅基地產(chǎn)權(quán)明晰與使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)能減少交易費(fèi)用，節(jié)約交易成本，促進(jìn)合作和交易的產(chǎn)生。但我國(guó)農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)雖然在構(gòu)成上進(jìn)行了土地所有權(quán)、農(nóng)民的使用權(quán)的劃分，但是相互之間的界定界限模糊，所有權(quán)的代表者是哪一級(jí)行政組織也并不明確。

（三）我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系不健全

宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化的意義在于其能夠?qū)Ξa(chǎn)權(quán)提供有效的保護(hù)、進(jìn)而激勵(lì)產(chǎn)權(quán)所有者更好地利用和保護(hù)土地資源達(dá)到我國(guó)流轉(zhuǎn)土地的目的。但是目前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)信息服務(wù)體系不健全，缺乏相應(yīng)的中介組織。流轉(zhuǎn)信息不暢通造成買賣信息不對(duì)稱；缺少科學(xué)的對(duì)農(nóng)村房屋特別是對(duì)宅基地價(jià)值的房地產(chǎn)估價(jià)體系，影響了宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的公平交易；沒有獨(dú)立的檔案管理機(jī)構(gòu)，使得流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。

三、實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)順暢流轉(zhuǎn)的制度建設(shè)

（一）通過立法賦予農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利

現(xiàn)階段，想要實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，必須通過法律加以確立。目前我國(guó)《物權(quán)法》對(duì)有關(guān)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的問題雖有專章規(guī)定，但內(nèi)容簡(jiǎn)要，其主要規(guī)定其實(shí)在《土地管理法》及相關(guān)的配套法規(guī)中，但這些法律制度的位階比較低，并且與其他法律法規(guī)之間存在相互矛盾之處，如“一戶一宅”的規(guī)定與財(cái)產(chǎn)繼承的現(xiàn)實(shí)之間的沖突等。所以要使農(nóng)村宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，必須首先通過立法改變當(dāng)前現(xiàn)狀，制定上位法統(tǒng)一下位法，確立宅基地使用權(quán)可以自由流轉(zhuǎn)的原則。

（二）建立農(nóng)村宅基地強(qiáng)制登記制度

明晰的產(chǎn)權(quán)界定有利于物的流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)農(nóng)民擁有的宅基地，如果符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)予以確權(quán)登記。通過嚴(yán)格界定宅基地四至邊界和產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，為宅基地使用權(quán)的規(guī)范流轉(zhuǎn)奠定物質(zhì)基礎(chǔ)。具體可由基層國(guó)土資源管理部門負(fù)責(zé)對(duì)本地宅基地進(jìn)行逐戶逐宗核查清理，在核查過程中，對(duì)符合用地條件且未超出規(guī)定面積的如實(shí)登記，并發(fā)給相應(yīng)的宅基地使用權(quán)證書。對(duì)那些超出規(guī)定面積或無(wú)正當(dāng)理由多占的宅基地則不予登記，要求當(dāng)事人限期歸還。普查結(jié)束后，國(guó)土資源管理部門要根據(jù)普查的結(jié)果繪制本地地籍圖，進(jìn)行存檔，以便日后監(jiān)督和管理。

（三）建立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)范和相應(yīng)的管理制度

一套完整的農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓程序應(yīng)該包括轉(zhuǎn)讓價(jià)格評(píng)估、轉(zhuǎn)讓期限規(guī)定、村集體經(jīng)濟(jì)組織審核與政府的批準(zhǔn)等幾個(gè)方面?；谵r(nóng)村宅基地價(jià)格在評(píng)估和認(rèn)定上存在特殊性，因此在轉(zhuǎn)讓價(jià)格的確認(rèn)上，應(yīng)該建立交易價(jià)格核準(zhǔn)制度。只有核準(zhǔn)制度才能保障交易的安全正常進(jìn)行，有效防止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)中的投機(jī)和權(quán)力尋租行為的出現(xiàn)。同時(shí)通過建立宅基地的轉(zhuǎn)讓期限管理制度，規(guī)定宅基地的使用期限以及在使用期內(nèi)的轉(zhuǎn)讓才具有合法性。再輔之以宅基地閑置罰金制度和收回制度，規(guī)定一個(gè)合理的期限，在閑置時(shí)間達(dá)到該期限后，需要每年向所有權(quán)主體繳納一定數(shù)額的宅基地閑置費(fèi)，從繳納土地閑置費(fèi)開始，達(dá)到一定期限，所有權(quán)主體可以無(wú)償收回該宅基地。以科學(xué)的制度促進(jìn)宅基地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。

（四）建立獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)組織協(xié)調(diào)

農(nóng)村宅基地的自由流轉(zhuǎn)是我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地管理制度的一項(xiàng)突破性嘗試，涉及政府、農(nóng)村集體、農(nóng)民等方方面面的利益，需要進(jìn)行大量的工作以及各個(gè)環(huán)節(jié)的共同努力，因而必須有相應(yīng)的政府部門牽頭進(jìn)行。各級(jí)政府可以成立一個(gè)自上而下垂直管理的專門機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)各方面工作，針對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的問題及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，將“保持集體所有、允許上市轉(zhuǎn)讓”這一改革模式逐步完善。

〔本文系河北省科技廳科技計(jì)劃項(xiàng)目《河北省農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度法律研究——以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為視角》（項(xiàng)目編號(hào)：11457202D-55）階段性成果〕

（邢琳，1979年生，河北保定人，河北金融學(xué)院法律系副教授。研究方向：經(jīng)濟(jì)法。王寶娜，1975年生，河北保定人，河北金融學(xué)院法律系副教授。研究方向：經(jīng)濟(jì)法）