實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略下的區(qū)域發(fā)展模式轉(zhuǎn)變研究

為化解我國傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展模式中存在一系列問題，我國編制了全國主體功能區(qū)規(guī)劃，并在全國實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略。主體功能區(qū)戰(zhàn)略在區(qū)域調(diào)控理念和調(diào)控方式等方面都有重大創(chuàng)新，并會進一步推進區(qū)域發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，這是使我國走向科學發(fā)展軌道的重大舉措。

一、傳統(tǒng)區(qū)域發(fā)展模式存在的問題

（一）實踐中區(qū)域發(fā)展目標導向相對單一

區(qū)域發(fā)展應該是多目標導向的，但是在區(qū)域發(fā)展實踐中，受政績考核和財稅制度的影響，區(qū)域發(fā)展往往更重視經(jīng)濟發(fā)展目標，而對社會發(fā)展目標、生態(tài)發(fā)展目標等有所忽視。在實踐層面，往往將區(qū)域發(fā)展理解為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，將區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展理解為區(qū)域經(jīng)濟增長，將區(qū)域經(jīng)濟增長理解為GDP增長和財政收入增長。區(qū)域發(fā)展目標考核的單一化致使不同區(qū)域在發(fā)展實踐中陷入GDP增速和規(guī)模的大比拼之中，由此引發(fā)了一系列問題。比如生態(tài)系統(tǒng)退化、環(huán)境污染加劇、社會發(fā)展滯后等，致使中央政府對區(qū)域發(fā)展生態(tài)和社會發(fā)展的目標導向很難在實踐中得到有效貫徹落實。

（二）我國板塊經(jīng)濟中區(qū)域空間單元過大

當前，我國已經(jīng)形成了東部、西部、東北、中部四大區(qū)域板塊，這四大區(qū)域板塊空間單元都比較大，跨好幾個省級行政單元。如此大的區(qū)域板塊，其內(nèi)部異質(zhì)性非常高，既有比較發(fā)達的地區(qū)，也有十分落后的地區(qū)。比如西部地區(qū)除了有面廣量大的貧困落后地區(qū)外，還有成（都）德（陽）綿（陽）地區(qū)、西咸新區(qū)、重慶城區(qū)和兩江新區(qū)等無論是經(jīng)濟基礎、產(chǎn)業(yè)實力還是社會發(fā)展都是比較發(fā)達的地區(qū)，其發(fā)展水平已經(jīng)可以和東部很多地區(qū)相媲美。以如此大的區(qū)域板塊為空間單元推進區(qū)域發(fā)展會面臨兩個突出問題：一是由于板塊內(nèi)部異質(zhì)性非常高，會削弱區(qū)域政策的針對性。二是即使能夠解決四大區(qū)域板塊之間的區(qū)域協(xié)調(diào)問題，但是由于板塊內(nèi)部的高度異質(zhì)性，也會對我國的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生嚴重挑戰(zhàn)。

（三）行政區(qū)經(jīng)濟影響生產(chǎn)要素的市場化配置

在我國傳統(tǒng)的區(qū)域發(fā)展模式中，最基本的特點就是以行政管理區(qū)域為基本空間單元開展經(jīng)濟活動，這種行政管理區(qū)域可大可小，在我國主要是省級行政區(qū)、地市級行政區(qū)、縣級行政區(qū)，甚至可以包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)。在我國由行政區(qū)衍生出了行政區(qū)經(jīng)濟，一個根本前提就是行政力量對經(jīng)濟活動具有強有力的直接或間接干預作用，致使某些經(jīng)濟活動難以完全遵循市場規(guī)律進行空間配置，而只能按照相應的行政區(qū)為空間單元開展經(jīng)濟活動。但是在市場經(jīng)濟體制下，不同經(jīng)濟體之間的聯(lián)系不是以行政區(qū)為界限進行劃分的，經(jīng)濟主體是要遵循市場規(guī)律進行空間布局并與相關經(jīng)濟主體發(fā)展關聯(lián)的，而這種聯(lián)系往往又是跨越不同層次的行政空間單元的。在經(jīng)濟活動出現(xiàn)跨越行政區(qū)界限的時候，在我國現(xiàn)行的體制機制下，有可能會損害某些行政區(qū)利益的最大化，于是在我國就出現(xiàn)了行政力量對經(jīng)濟活動的不正常干預，比如行政區(qū)之間為了比拼GDP的資源大戰(zhàn)，后延續(xù)成為行政區(qū)之間的市場大戰(zhàn)。在市場經(jīng)濟不斷完善的今天，行政區(qū)經(jīng)濟之間已經(jīng)很少有以政府名義公開制定的人為經(jīng)濟藩籬了，而是更注重加強合作，通過合作競爭獲得更大利益，但這并不意味著行政區(qū)經(jīng)濟之間沒有了利益沖突。在當前，國有企業(yè)的空間布局優(yōu)化調(diào)整仍然面臨相應行政力量的強有力干預，各種可能造成行政區(qū)所在地GDP、財稅變動或影響政績考核的經(jīng)濟活動亦會受到行政力量的種種干預。

二、主體功能區(qū)理念對我國區(qū)域發(fā)展模式的影響

（一）根據(jù)自然條件適宜開發(fā)的理念有利于區(qū)域合理化發(fā)展

根據(jù)自然條件適宜開發(fā)的理念適應了我國國土類型復雜多樣的實際，有利于促進我國區(qū)域合理化發(fā)展。我國國土空間類型多樣，區(qū)域間差異性很大，而且生態(tài)脆弱的國土空間占據(jù)很大面積，這些現(xiàn)實決定了我國區(qū)域發(fā)展只能根據(jù)不同區(qū)域的自然條件進行適宜開發(fā)。我國國土空間雖然十分廣闊，但并不是所有的國土空間都適宜集聚大規(guī)模的人口和產(chǎn)業(yè)，而是要根據(jù)其自然屬性，遵循自然規(guī)律，因地制宜地開發(fā)。只有這樣，才能使區(qū)域發(fā)展模式與所在地的自然條件相適應，使區(qū)域發(fā)展更加合理化。

（二）區(qū)分主體功能的理念有利于區(qū)域分類發(fā)展

我國區(qū)域類型豐富多樣，這也決定了不同區(qū)域在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中承擔著不同功能，有的區(qū)域需要大規(guī)模集聚人口和產(chǎn)業(yè)，承擔經(jīng)濟增長引擎的作用，有的區(qū)域則要加強生態(tài)建設，承擔生態(tài)屏障的作用。實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，就是要通過明確不同區(qū)域的主體功能定位，使所有區(qū)域的發(fā)展模式能夠與其主體功能定位相適應，使區(qū)域發(fā)展模式能夠做到因地制宜，區(qū)分功能，分類發(fā)展。這有利于把轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的各項要求落到實處，使應該得到保護的地方得到更好地保護，應該得到開發(fā)的地方得到更好地開發(fā)。

（三）根據(jù)資源環(huán)境承載能力開發(fā)的理念有利于區(qū)域生態(tài)化發(fā)展

為了追求經(jīng)濟效益短期最大化，一些區(qū)域在開發(fā)的過程中沒能很好地考慮自身的資源環(huán)境承載能力，而是大規(guī)模肆意粗放開發(fā)。由此所帶來的后果也非常嚴重，比如森林破壞、濕地萎縮、河湖干涸、沙漠化石漠化嚴重、地質(zhì)災害頻發(fā)、地面沉降、環(huán)境污染加劇等問題。許多國土不僅成了不適宜人居的空間，而且在很大程度上也喪失了應有的生態(tài)屏障功能，并由此對自身以及較大毗鄰區(qū)域范圍內(nèi)的發(fā)展產(chǎn)生深遠的不良影響。根據(jù)資源環(huán)境承載能力開發(fā)的理念，則使得區(qū)域在發(fā)展的過程中要充分顧及自身的資源環(huán)境承載能力，促進區(qū)域生態(tài)化發(fā)展。

（四）控制開發(fā)強度的理念有利于區(qū)域集約發(fā)展

相對于我國人口規(guī)模而言，我國適合大規(guī)模開發(fā)的國土面積很少，這決定了我國在區(qū)域發(fā)展過程中要控制開發(fā)強度，走集約化發(fā)展道路。但是在區(qū)域發(fā)展實踐中，粗放式發(fā)展模式還很普遍，比如目前存在的大規(guī)模填海造陸、各式各樣的新區(qū)建設、各類開發(fā)區(qū)的一區(qū)多園等，占地往往都在幾十平方公里甚至上百平方公里。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中存在過度占用土地問題，使耕地及生態(tài)用地保有量不斷減少，對滿足人們對農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的需求產(chǎn)生嚴峻挑戰(zhàn)。主體功能區(qū)提出的控制開發(fā)強度的理念，將會有力扭轉(zhuǎn)這種粗放開發(fā)的勢頭，促進區(qū)域走向集約化的發(fā)展道路。

（五）調(diào)整空間結(jié)構的理念有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

空間結(jié)構是指不同類型空間的構成及其在國土空間的分布，如城市空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間的比例，以及城市空間中城市建設空間與工礦建設空間的比例等。空間結(jié)構是經(jīng)濟結(jié)構和社會結(jié)構的空間載體，空間結(jié)構的變化在一定程度上決定著經(jīng)濟發(fā)展方式及資源配置效率。我國目前空間結(jié)構還不合理，主要體現(xiàn)在如下幾個方面。一是經(jīng)濟分布與資源分布失衡，生產(chǎn)空間特別是工礦生產(chǎn)占用空間偏多，生態(tài)空間偏少。二是耕地面積減少過多過快，已逼近18億畝的“紅線”，保障農(nóng)產(chǎn)品供給安全面臨重大挑戰(zhàn)。調(diào)整空間結(jié)構的理念就是要前瞻性地謀劃好我國未來十幾億人口、上百萬億元的經(jīng)濟總量在陸地國土空間和海洋國土空間的分布，并與2.8萬億立方米的水資源、18億畝的耕地以及其他資源相協(xié)調(diào)，使有限的國土空間不僅成為當代人的發(fā)展基礎，也成為后代人的發(fā)展基礎。

三、實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略下我國區(qū)域發(fā)展模式重大轉(zhuǎn)變

（一）由注重“板塊區(qū)經(jīng)濟”向注重“類型區(qū)經(jīng)濟”的重大轉(zhuǎn)變

實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，就是要按照不同區(qū)域類型來調(diào)控區(qū)域發(fā)展和制定區(qū)域政策，在推進板塊區(qū)經(jīng)濟向類型區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的同時，也大大提高了區(qū)域政策的針對性和有效性。在實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的過程中，針對主體功能區(qū)中的優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)四種類型，國家分別從財政、投資、土地、人口、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、民族、應對氣候變化等不同領域提出了差別化的政策。這種按照不同類型從不同領域制定的差別化政策，與我國以往按照東部、西部、中部、東北等大的區(qū)域板塊制定的區(qū)域政策，可以說是具有很強的針對性。在實施主體功能區(qū)規(guī)劃的過程中，需進一步厘清其與既有相關區(qū)域政策之間的關系，特別是在財政、投資、土地、人口、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、民族、應對氣候變化等領域，以及傳統(tǒng)的“老少邊窮”、資源枯竭型城市、庫區(qū)等問題地區(qū)，使主體功能區(qū)政策與原有區(qū)域政策有效銜接。

（二）由注重“行政區(qū)經(jīng)濟”向注重“經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟”的重大轉(zhuǎn)變

行政區(qū)經(jīng)濟與經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟是我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善過程中的產(chǎn)物，從構建社會主義全國統(tǒng)一市場的角度看，今后要盡快推進行政區(qū)經(jīng)濟向經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，消除各種限制生產(chǎn)要素自由流動的體制機制性障礙，為經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。首先，要改變地方政府干預經(jīng)濟活動的方式。要進一步規(guī)范地方政府對經(jīng)濟活動的干預方式和方法，強化地方政府在環(huán)境治理、生態(tài)保護、社會責任、產(chǎn)品質(zhì)量等方面對企業(yè)的監(jiān)管，減少或取消地方政府對經(jīng)濟活動的直接干預。從目前來看，政府在環(huán)境治理、生態(tài)保護、基本公共服務等領域還有不少的“缺位”，而這恰恰是要按照行政區(qū)的范圍界限明確政府權力、義務和責任的。其次，要切實減少要素流動的行政壁壘。構建社會主義全國統(tǒng)一市場，有利于發(fā)揮不同區(qū)域的比較優(yōu)勢，提高勞動生產(chǎn)率，從而實現(xiàn)全國利益的最大化。第三，可選擇部分地區(qū)先行推進。目前可以選擇經(jīng)濟聯(lián)系比較密切、突破行政壁壘的要求比較迫切、行政區(qū)經(jīng)濟與經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟沖突比較明顯的地區(qū)先行先試。通過先行先試總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，經(jīng)過調(diào)整完善后再在更大范圍內(nèi)推廣。目前，為了推進經(jīng)濟一體化，我國出臺了若干國家層面的跨越省級行政單元的區(qū)域規(guī)劃，這些區(qū)域規(guī)劃在某種程度上亦可以看作是一種經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃。這些規(guī)劃在如何推進規(guī)劃一體化、基礎設施一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化、基本公共服務一體化、生態(tài)保護和環(huán)境治理一體化等方面進行了積極探索，取得了不少好經(jīng)驗。

（三）由注重物質(zhì)文明向注重生態(tài)文明的轉(zhuǎn)變

實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略是我國在區(qū)域發(fā)展領域貫徹落實科學發(fā)展觀的具體舉措，尊重自然規(guī)律的理念得到很好的體現(xiàn)，在限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域中，首次對單純強調(diào)物質(zhì)財富增長的GDP說“不”，而是更加強調(diào)生態(tài)保護和環(huán)境治理。這種重視生態(tài)尊重自然的發(fā)展理念，是我國經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，也是保持我國區(qū)域持續(xù)健康發(fā)展的必然產(chǎn)物。在我國很多重要的生態(tài)保護區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)，長期以來由于過于強調(diào)GDP增長，對當?shù)厣鷳B(tài)造成了很大破壞，引發(fā)了一系列生態(tài)災難。主體功能區(qū)規(guī)劃將此類地區(qū)列入了限制開發(fā)區(qū)域或禁止開發(fā)區(qū)域，突出強調(diào)此類地區(qū)的生態(tài)功能，在配套政策和績效考核上，也是針對此類地區(qū)生態(tài)保護的主體功能而設計的，提出了“生態(tài)也是財富”和“保護好生態(tài)也是發(fā)展”的理念，為此類地區(qū)的持續(xù)健康發(fā)展提供了制度上的保障。同時提出要進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付并且要建立生態(tài)補償機制，生態(tài)保護地區(qū)將能通過財政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補償?shù)惹阔@得國家更多的財政支持，為當?shù)厣鷳B(tài)保護建立長效機制奠定了重要基礎。

（四）由區(qū)域空間無序開發(fā)向區(qū)域空間有序開發(fā)的重大轉(zhuǎn)變

在實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略之前，我國缺乏全國層面的空間開發(fā)規(guī)劃，空間開發(fā)秩序相對混亂。為了實現(xiàn)全面建設小康社會的宏偉目標，建設富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展和偉大復興，全國主體功能區(qū)規(guī)劃分別從城市區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)和生態(tài)區(qū)三個角度提出要著力構建我國國土空間的三大戰(zhàn)略格局。這三大戰(zhàn)略格局是實施主體功能區(qū)規(guī)劃需要推進的重點內(nèi)容，為推進我國空間有序開發(fā)提供了明確的方向。一是構建“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局。就是建設以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以國家優(yōu)化開發(fā)和重點開發(fā)的城市化地區(qū)為主要支撐，以軸線上其他城市化地區(qū)為重要組成部分的城市化戰(zhàn)略格局。二是構建“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局。就是構建以東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區(qū)、華南和甘肅新疆等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)為主體，以基本農(nóng)田為基礎，以其他農(nóng)業(yè)地區(qū)為重要組成的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局。三是構建“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。就是以青藏高原生態(tài)屏障、黃土高原—川滇生態(tài)屏障、東北森林帶、北方防沙帶和南方丘陵山地帶以及大江大河重要水系為骨架，以其他國家重點生態(tài)功能區(qū)為重要支撐，以點狀分布的國家禁止開發(fā)區(qū)域為重要組成的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。

（作者單位：國家發(fā)展改革委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟研究所）