2012年之后:清潔發(fā)展機(jī)制面臨的新形勢

《京都議定書》對許多發(fā)達(dá)國家提出了具有法律約束力的量化的溫室氣體減排指標(biāo)，并提出了三種基于市場的靈活機(jī)制（flexible mechanisms），允許這些發(fā)達(dá)國家在以國內(nèi)減排行動為主的前提下，從國外購買一部分減排指標(biāo)，作為對其量化減排義務(wù)的相應(yīng)抵消。因此，靈活機(jī)制也被發(fā)達(dá)國家稱為抵消機(jī)制（offset mechanisms），可以以更加成本有效的方式實(shí)現(xiàn)全球范圍內(nèi)的溫室氣體減排。

2008年1月1日至2012年12月31日是《京都議定書》規(guī)定的第一承諾期，清潔發(fā)展機(jī)制（簡稱CDM）是現(xiàn)階段發(fā)展中國家可以參與的唯一一種靈活機(jī)制，然而，由于《京都議定書》第一承諾期即將到期，世界各國正在對2012年之后的溫室氣體減排目標(biāo)及國際合作問題進(jìn)行著艱苦卓絕的談判，在此框架之下的靈活機(jī)制問題也面臨了一些新形勢。

一、清潔發(fā)展機(jī)制面臨改革

CDM作為一種附屬于《京都議定書》之下的“年輕”機(jī)制，在近年來的“邊干邊學(xué)”實(shí)踐中，不可避免地暴露出一些問題和不足。目前討論較多的問題包括：

項目類型分布不均衡：現(xiàn)有CDM項目主要集中于工業(yè)部門的可再生能源利用、煤礦瓦斯回收利用以及提高能源供應(yīng)側(cè)效率等三大類型，而建筑和交通部門減排項目的數(shù)量和減排量均很少，其中交通部門項目的數(shù)量和減排量所占比重均不到1%。此外，按照現(xiàn)有CDM規(guī)則，核能及一些林業(yè)項目類型無法在CDM范圍內(nèi)實(shí)施。

地區(qū)分布不平衡：發(fā)達(dá)國家指責(zé)目前已注冊CDM項目的數(shù)量和減排量都主要集中于我國等所謂“發(fā)展中大國”；而最不發(fā)達(dá)國家已注冊的CDM項目數(shù)量約占全世界的1%，年均減排量合計約占全世界的0.6%。

經(jīng)濟(jì)學(xué)的“效率”問題：項目交易成本較高，可能占到項目CER收益的6.9—13.6%；系統(tǒng)運(yùn)行效率不高，并且呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢，包括方法學(xué)審批緩慢且修改頻繁、項目審定周期延長、項目注冊周期延長等。

HFC-23和N2O等工業(yè)生產(chǎn)過程溫室氣體減排項目被質(zhì)疑存在“過度激勵”問題：國外研究機(jī)構(gòu)測算的HCFC-22生產(chǎn)過程的HFC-23減排項目的CERs凈收益相當(dāng)于使HCFC-22的銷售收入加倍；己二酸生產(chǎn)過程的N2O減排項目的CERs凈收益相當(dāng)于己二酸市場價格的55—63%。

對可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)未達(dá)到預(yù)期：《京都議定書》所提出的CDM的目的之一是促進(jìn)東道國可持續(xù)發(fā)展，但是一些國際組織對于現(xiàn)有CDM項目的案例研究認(rèn)為產(chǎn)生真實(shí)減排量的可能性最高的項目類型（HFC-23減排項目）對可持續(xù)發(fā)展的貢獻(xiàn)卻是非常有限的，因此認(rèn)定現(xiàn)有CDM項目的開展不能很好地實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排量和可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)度的雙贏。

對技術(shù)轉(zhuǎn)移的貢獻(xiàn)有限：發(fā)展中國家通過CDM得到的主要是減排設(shè)備和設(shè)備的維護(hù)與運(yùn)行技術(shù)，而不是完全意義上的技術(shù)轉(zhuǎn)移。

針對上述問題，以歐盟為代表的發(fā)達(dá)國家締約方在國際談判案文中提出了20多項CDM改革建議，其中2012年之后的有關(guān)未來體制下的CDM等靈活機(jī)制的議題被安排在附件I締約方在《京都議定書》之下的進(jìn)一步承諾問題特設(shè)工作組（簡稱為“AWG-KP”）會議框架下進(jìn)行討論。自2008年針對此類問題進(jìn)行直接談判開始，至今已經(jīng)歷了4年多的10多次談判會議。在2010年底的坎昆會議上已正式批準(zhǔn)了“建立標(biāo)準(zhǔn)化的基準(zhǔn)線”和“把二氧化碳捕集與埋存（CCS）項目納入CDM范圍”兩項建議；另有“對CDM項目的CERs進(jìn)行打折”、“促進(jìn)使用特定東道國項目”（例如要求10%以上的CDM項目所在地是最不發(fā)達(dá)國家）、“在CDM項目管理中采取措施以增進(jìn)項目活動的協(xié)同效益能見度”等四項建議已進(jìn)入了短名單談判階段。

二、第二承諾期CDM的市場規(guī)模將明顯縮小

在目前的承諾期，CDM買方的主要國別包括歐盟、日本和加拿大等多個發(fā)達(dá)國家，其中歐盟和日本是最大的兩個CDM購買國。

然而由于加拿大成為繼美國之后第二個退出《京都議定書》的國家，日本的態(tài)度也基本確定為不參加《京都議定書》第二承諾期，因此CDM市場在第二承諾期的需求方就僅以歐盟為主了。根據(jù)中創(chuàng)碳投公司的預(yù)測，歐盟在2013—2020年間對來自發(fā)展中國家的年均減排指標(biāo)需求量約為1.2億tCO2e以內(nèi)。即使把下一承諾期歐盟對發(fā)展中國家的減排指標(biāo)需求全部假定為CDM需求，以年均需求量來衡量的CDM市場規(guī)模也將比目前縮減約79%。

此外，現(xiàn)有CDM項目的減排量供應(yīng)能力已大大超過了歐盟在下一承諾期的需求上限，因此CDM市場必將出現(xiàn)供過于求的局面。這種供需形勢的變化，為歐盟排放貿(mào)易體系（EU ETS）未來屏蔽掉一部分CDM項目在政治上提供了可能性。歐盟已提出，如達(dá)不成令人滿意的國際協(xié)議使歐盟到2020年的排放總量能夠在1990年水平之上削減30%，則在2012年之后僅允許在EU-ETS體系內(nèi)使用兩類CDM項目所產(chǎn)生的減排指標(biāo)，一類是在2012年之前注冊成功的項目，另一類則是來自于最不發(fā)達(dá)國家的項目；歐洲議會還可能在2013年5月之后實(shí)施對HFC-23和N2O兩類工業(yè)氣體減排項目的購買禁令。

三、隨著靈活機(jī)制的多樣化發(fā)展，國際碳市場將呈現(xiàn)復(fù)雜性特征

由于幾個主要發(fā)達(dá)國家拒不參加《京都議定書》第二承諾期，因此在目前的談判中，在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》兩大框架下都在激烈地討論著有關(guān)“新的基于市場的機(jī)制”問題。2010年底談判所形成的《坎昆協(xié)議》已明確提出了“決定考慮”在締約方會議框架下設(shè)立一個或多個新的市場機(jī)制。包括繼續(xù)堅持履行《京都議定書》第二承諾期的歐盟在內(nèi)的多個發(fā)達(dá)國家，目前的態(tài)度都是比較支持甚至正在積極推進(jìn)一些新的市場機(jī)制模式。與CDM這種基于項目進(jìn)行國際合作的模式相比，這些新的市場機(jī)制都體現(xiàn)了在更加“雄心勃勃的”基準(zhǔn)線或更加宏觀的部門甚至國家層面產(chǎn)生減排信用額的特點(diǎn)。

根據(jù)中創(chuàng)碳投公司的預(yù)測，發(fā)達(dá)國家在2013—2020年間對來自發(fā)展中國家的各類減排指標(biāo)的年均需求量合計約2.4億tCO2e，主要需求方包括歐盟、美國、日本、大洋洲、加拿大等，其中歐盟的需求量約占發(fā)達(dá)國家需求總量的一半左右?？紤]到歐盟目前也在積極推進(jìn)一些新的市場機(jī)制，其減排指標(biāo)需求顯然不會只拘泥于CDM市場以內(nèi)，因此可以預(yù)見CDM市場將不會在2012年之后的國際碳市場中占據(jù)主導(dǎo)地位。

此外，目前已有我國、印度、巴西、南非、印尼等多個發(fā)展中國家向聯(lián)合國遞交了量化的強(qiáng)度減排或比“排放照?！鼻榫皩?shí)現(xiàn)偏離的目標(biāo)。雖然在國際層面這些目標(biāo)是有別于發(fā)達(dá)國家減排義務(wù)的自愿或自主減排目標(biāo)，但在各發(fā)展中國家的國內(nèi)層面卻可能把國家目標(biāo)作為強(qiáng)制性目標(biāo)進(jìn)行分解，并據(jù)此衍生出一些國內(nèi)排放交易市場。

簡而言之，2012年之后很可能會出現(xiàn)多個與CDM平行的發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家合作參與的市場機(jī)制新形式；一些主要發(fā)展中國家還可能建立國內(nèi)強(qiáng)制目標(biāo)下的排放交易市場。因此未來靈活機(jī)制的多樣性和國際市場的復(fù)雜性特征會突顯，各類市場機(jī)制如何設(shè)計和開展、如何應(yīng)對可能發(fā)生的市場失靈的情況以及如何對各類碳市場進(jìn)行連接等，成為了國際談判中的熱點(diǎn)問題。由此衍生出一些在部門或國家層面開展“規(guī)?；摹膘`活機(jī)制的技術(shù)性建議，包括“基于部門引入減排信用”、“雙邊信用機(jī)制”和“基于發(fā)展中國家適當(dāng)?shù)臏p緩行動引入減排信用”等主要提案，還有一些對于“非市場機(jī)制”和“建立國際溫室氣體單位核算體系”等的建議，作為對“新的市場機(jī)制”問題的補(bǔ)充。

綜上所述，2012年之后的靈活機(jī)制問題可以歸并為兩大類，一是對現(xiàn)行CDM進(jìn)行改革后繼續(xù)加以沿用，二是基于《坎昆協(xié)議》而采用一些“新的基于市場的機(jī)制”。發(fā)達(dá)國家通過對主要靈活機(jī)制建議的一系列包裝，已在政治、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上造成了大致可行的聲勢。從政治可行性方面來看，相關(guān)建議與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《巴厘行動計劃》和《京都議定書》等國際規(guī)則大體相容。從技術(shù)可行性方面來看，主要靈活機(jī)制建議目前都已具備了大體的技術(shù)方案、原則或框架，也有現(xiàn)行的CDM實(shí)施經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，只需要在運(yùn)行管理模式和一些技術(shù)細(xì)節(jié)方面加以明確和細(xì)化。從經(jīng)濟(jì)可行性方面來看，朝向“規(guī)?；卑l(fā)展的靈活機(jī)制會導(dǎo)致運(yùn)行管理模式的復(fù)雜化及相應(yīng)的管理成本上升問題。但由于發(fā)達(dá)國家鼓吹此類靈活機(jī)制可以改進(jìn)CDM的項目類型分布與地區(qū)分布問題，體現(xiàn)了廣義的“成本效益”（即考慮了環(huán)境效益和社會效益），因此這些建議比較容易被目前CDM項目開展情況不太好的一些發(fā)展中國家所接受，恐怕已經(jīng)成為了2012年之后靈活機(jī)制的大勢所趨。

在目前形勢下，我國政府首先應(yīng)堅持要求發(fā)達(dá)國家遵守《聯(lián)合國氣候變化框架公約》“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，履行更高水平的減排義務(wù)。其次，應(yīng)密切關(guān)注靈活機(jī)制問題的談判進(jìn)展，謹(jǐn)慎考慮2012年之后我國的電力和制造業(yè)等行業(yè)是否參與靈活機(jī)制合作。

〔本研究得到科技部973重大專項課題“CDM及其他靈活機(jī)制的改革問題研究”（課題編號2010CB955504）的支持〕

〔佟慶，清華大學(xué)核能與新能源技術(shù)研究院講師。長期從事應(yīng)對全球氣候變化戰(zhàn)略與政策研究。姜冬梅，天大研究院（香港）研究員、博士、副教授。長期從事應(yīng)對全球氣候變化戰(zhàn)略與政策研究〕