試論低碳經(jīng)濟發(fā)展中的政府規(guī)制

摘要：歐盟今年1月1日，強行推出的航空碳排放稅引起了全球的關(guān)注，也表明發(fā)展低碳經(jīng)濟是全球共同的選擇。本文通過分析低碳經(jīng)濟發(fā)展的全球性、經(jīng)濟發(fā)展的外部性，論述了低碳經(jīng)濟發(fā)展中政府規(guī)制的必要性，給出了低碳經(jīng)濟政府規(guī)制的路徑選擇。

一、政府規(guī)制是低碳經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素

（一）政府在職責(zé)決定其在低碳經(jīng)濟發(fā)展中的重要性

低碳經(jīng)濟概念的提出是基于工業(yè)革命后由于大量化石資源的消耗導(dǎo)致的以溫室效應(yīng)為突出體現(xiàn)的氣候災(zāi)難，最早出自2003年英國政府發(fā)表的能源白皮書《我們能源的未來：創(chuàng)建低碳經(jīng)濟》，該報告提出要以低碳能源、低碳技術(shù)為核心的經(jīng)濟發(fā)展模式，替代當(dāng)前的化石能源發(fā)展模式。

謝進(jìn)、張坤民、潘家華、邵偉等專家從不同的角度闡釋了低碳經(jīng)濟的內(nèi)涵。盡管各位專家對低碳經(jīng)濟的表述不盡一致，但是其核心就是發(fā)展低能耗、低排放、低污染的經(jīng)濟模式，利用清潔能源，保護(hù)生態(tài)，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。我國“十二五”規(guī)劃也明確提出要發(fā)展“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”的社會，這一目標(biāo)的實現(xiàn)也正是低碳經(jīng)濟的目標(biāo)所在。

聯(lián)合國氣候委員會認(rèn)為，氣候變化的后果是不可逆轉(zhuǎn)的，就全球而言，氣候問題已經(jīng)迫在眉睫。今年1月1日，歐盟強行推出了航空碳排放稅，一石激起千層浪，大家在紛紛發(fā)表意見反對、抵制航空碳排放稅的同時，更需要引起我們深層面的思考，一是讓我們清醒地意識到，減少碳排放是一個全球問題，不是一個地區(qū)、更不是那個個體的行為。二是非常明確地讓我們看到，在溫室氣體排放方面，盡管我國的歷史排放和人均排放均較一些發(fā)達(dá)國家低，但作為溫室氣體排放大國，中國承受的國際壓力仍在不斷增大，在全球化氣候變暖的緊迫形勢下，政府必須作為低碳經(jīng)濟發(fā)展的重要主體。

經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略是一個國家社會長期的、全面的發(fā)展規(guī)劃，必須要政府進(jìn)行頂層設(shè)計。當(dāng)今社會，政府承擔(dān)著推動社會生產(chǎn)力發(fā)展，并承擔(dān)著穩(wěn)定和鞏固社會經(jīng)濟基礎(chǔ)的重要職責(zé)，尤其是在作為發(fā)展中國家的中國，中國改革開放30年來，社會生產(chǎn)力水平、經(jīng)濟發(fā)展的速度和規(guī)模令世界矚目，但與西方發(fā)達(dá)國家相比，我們的市場發(fā)育程度還不高，政府在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用非常明顯，雖然中國政府正在努力地轉(zhuǎn)變政府職能、轉(zhuǎn)變工作方式。但是，無論在市場經(jīng)濟運轉(zhuǎn)過程中，還是在人們的意識形態(tài)領(lǐng)域，政府的影響作用是無可替代的，低碳經(jīng)濟的發(fā)展沒有政府的支持和推動是不可能實現(xiàn)的。

從我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀來看，我們近幾十年的經(jīng)濟高速發(fā)展是以高消耗、高排放、高污染為代價的，低碳經(jīng)濟發(fā)展必然面臨著人們傳統(tǒng)生產(chǎn)和消費觀念的轉(zhuǎn)變問題，也必然面臨著來自高能耗利益主體的阻力。政府由于其掌握著大量的資源和廣泛的權(quán)力，其在社會和經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變中的作用是無可比擬的，如何處理經(jīng)濟發(fā)展和節(jié)能減排的關(guān)系是政府在低碳經(jīng)濟發(fā)展中必須的選擇。

（二）經(jīng)濟外部性要求政府規(guī)制

發(fā)展低碳經(jīng)濟是全球問題，低碳經(jīng)濟的發(fā)展成果全人類共享，無論是社會產(chǎn)品與社會服務(wù)的提供者，還是社會產(chǎn)品與社會服務(wù)的消費者都是低碳經(jīng)濟發(fā)展的主體，也是低碳經(jīng)濟發(fā)展的受益者，但是，無論是社會產(chǎn)品與服務(wù)的提供者還是消費者個體又都不可能自覺主動地選擇低碳生產(chǎn)行為和低碳消費行為，這是由私人主體的性質(zhì)決定的。

社會產(chǎn)品與社會服務(wù)的生產(chǎn)者之間在選擇低碳經(jīng)濟發(fā)展模式時面臨著投入與享有低碳經(jīng)濟發(fā)展成果之間的博弈，在從高消耗、高排放的經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)榈吞冀?jīng)濟發(fā)展模式的過程中需要大量的投入，并且需要以減少經(jīng)濟利益和經(jīng)濟發(fā)展速度為代價。如果都沒有對低碳經(jīng)濟進(jìn)行增加投入，各方雖然都沒有享受到低碳經(jīng)濟發(fā)展所帶來的良好生態(tài)環(huán)境和生活質(zhì)量，但是從個體利益看也沒有任何損失；如果都對低碳經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)的投入，各方都能在增加投資的前提下共享低碳經(jīng)濟發(fā)展帶來的福利；如果一方進(jìn)行低碳經(jīng)濟發(fā)展的投資而其他方?jīng)]有相應(yīng)的投入，那么就會出現(xiàn)大家一起享有這部分投入所帶來的生態(tài)環(huán)境的改變。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，在經(jīng)濟學(xué)上通常稱為“搭便車”，由于在低碳經(jīng)濟發(fā)展的過程中，大量的存在“搭便車”行為，導(dǎo)致各經(jīng)濟主體也不會主動地選擇為低碳經(jīng)濟埋單，個體的企業(yè)如此，各個地區(qū)之間為了局部利益和眼前利益也是如此。

可以看出，由于市場經(jīng)濟主體行為的利益驅(qū)動性，低碳經(jīng)濟發(fā)展必然要求有能夠駕馭和平衡各利益主體的主導(dǎo)者來對低碳經(jīng)濟發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計和行為規(guī)制，這一主導(dǎo)者只能是政府。政府既可以通過行政手段也可以通過經(jīng)濟手段對經(jīng)濟活動主體的行為進(jìn)行規(guī)制。政府規(guī)制通?？梢杂袃煞N基本手段，一是政府以行政命令手段對企業(yè)進(jìn)行強制性的行為控制，比如近幾年在全國范圍內(nèi)進(jìn)行的關(guān)閉小火電、小化工等行為，以保證政府在較為合理的條件和范疇內(nèi)承擔(dān)治理污染的公共支出；二是政府通過經(jīng)濟手段鼓勵和引導(dǎo)市場經(jīng)濟主體理性地選擇低碳經(jīng)濟發(fā)展模式，比如政府通過征收排污稅建立“誰污染，誰負(fù)責(zé)”的規(guī)制原則、通過修訂資源稅、開征環(huán)境稅等綠色稅制抑制污染和資源浪費，并對所得稅、增值稅和消費稅等進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整以鼓勵企業(yè)實行“減量化、再利用和資源化”行為，將由環(huán)境污染和資源消耗形成的社會成本反映到商品和服務(wù)中去，通過改變生產(chǎn)企業(yè)的成本收益對比制定一系列可供選擇的方式供企業(yè)和引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行低碳經(jīng)濟的理性選擇。

二、政府規(guī)制行為選擇

低碳經(jīng)濟的參與者既有作為重要主體的政府，還有社會產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)者和消費者，同時，由于低碳經(jīng)濟發(fā)展涉及到經(jīng)濟發(fā)展的模式轉(zhuǎn)化，與經(jīng)濟發(fā)展水平和一個國家的長期發(fā)展規(guī)劃密切相關(guān)，政府規(guī)制行為必須處理好各方面的關(guān)系，因此，低碳經(jīng)濟發(fā)展中的政府規(guī)制必須進(jìn)行科學(xué)選擇。

（一）政府規(guī)制行為要考慮經(jīng)濟發(fā)展的客觀環(huán)境

低碳經(jīng)濟發(fā)展是全球問題，聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會通過艱難談判，于1992年5月9日通過《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC，簡稱《公約》）。1997年12月于日本京都通過了《公約》的第一個附加協(xié)議，即《京都議定書》（簡稱《議定書》）?！蹲h定書》把市場機制作為解決二氧化碳為代表的溫室氣體減排問題的新路徑，即把二氧化碳排放權(quán)作為一種商品，從而形成了二氧化碳排放權(quán)的交易，簡稱碳交易。

從《京都議定書》來看，我國在減少碳排放上的壓力是巨大的，在認(rèn)識到我國碳排放現(xiàn)狀的前提下，必須明確的是，發(fā)達(dá)國家在過去很長時間的發(fā)展過程中，以犧牲環(huán)境和生態(tài)為代價取得了今天經(jīng)濟的高度發(fā)達(dá)，也經(jīng)歷了“先污染、后治理”的歷程，同時，又在發(fā)出減少碳排放倡議的同時，將污染嚴(yán)重的行業(yè)通過市場手段轉(zhuǎn)移到了包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家，致使發(fā)展中國家一方面面臨著經(jīng)濟增長的壓力，另一方面在全球氣候變化的嚴(yán)峻形勢下，不得不選擇以低消耗、低排放為核心的低碳經(jīng)濟。

低碳經(jīng)濟發(fā)展是一個永久的工程，政府在發(fā)展低碳經(jīng)濟的過程中必須立足于社會發(fā)展的現(xiàn)狀，充分考慮本國實際，制定出一個符合本國經(jīng)濟與社會發(fā)展客觀情況的、符合本國人民長遠(yuǎn)利益、整體利益的低碳經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃。

（二）政府規(guī)制行為應(yīng)以制度設(shè)計為主

政府、企業(yè)、消費者等都是低碳經(jīng)濟發(fā)展的參與者，政府在進(jìn)行行為規(guī)制的過程中應(yīng)避免將發(fā)展低碳經(jīng)濟變成政府一廂情愿的事情，企業(yè)、非政府組織、消費者在低碳經(jīng)濟發(fā)展中扮演著不同的角色、起著不同的作用。

對企業(yè)來講，發(fā)展低碳經(jīng)濟既是挑戰(zhàn)也是機遇，發(fā)展低碳經(jīng)濟必然要求調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整經(jīng)濟增長方式，對于高能耗、高污染的企業(yè)來講，其本身隨著資源的枯竭也面臨著經(jīng)濟增長的轉(zhuǎn)型，在發(fā)展低碳經(jīng)濟的背景下，有理性的企業(yè)應(yīng)該看到正是轉(zhuǎn)變增長方式的催化劑，使其在資源枯竭到來之前未雨綢繆。在同時，政府也可以做好教育宣傳工作，讓企業(yè)更好地認(rèn)識到發(fā)展低碳經(jīng)濟是其義不容辭的社會責(zé)任。

從消費者來講，其消費行為的選擇從理性上應(yīng)該是傾向于低碳經(jīng)濟模式，選擇綠色消費，但是從其生活現(xiàn)狀考慮，消費成本的高低和消費的方便程度也是非常重要的問題。在全民素質(zhì)不斷提高的今天，如果在成本與方便程度上能夠讓消費者接受的話，相信公民會將低碳生活作為理性的選擇。

政府在低碳經(jīng)濟發(fā)展中有著無可替代的作用，但其規(guī)制的定位應(yīng)立足于制度設(shè)計，在這個過程中，政府角色既不能缺位，也不能越位、錯位，必須要避免過度干預(yù)市場的行為。雖然政府規(guī)制對于低碳經(jīng)濟發(fā)展至關(guān)重要，但是市場有其自身的規(guī)律性，如果政府事必躬親、事無巨細(xì)地直接參與市場經(jīng)濟活動，必然會破壞正常的經(jīng)濟秩序，結(jié)果不可避免地造成市場配置資源基礎(chǔ)性作用的低效率，對低碳經(jīng)濟發(fā)展來說有害無益，政府應(yīng)通過建立健全系統(tǒng)而有效的制度來規(guī)范和引導(dǎo)市場經(jīng)濟各主體理性地選擇生產(chǎn)行為和消費行為。

（三）政府規(guī)制行為自身的低碳經(jīng)濟選擇

政府在低碳經(jīng)濟發(fā)展中的示范效應(yīng)通過兩個方面體現(xiàn)：

其一，政府在行政過程中是否遵循了低碳經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先的原則。政府的行政行為本身應(yīng)當(dāng)將低碳經(jīng)濟作為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的首要因素，從宏觀和中觀層面上引導(dǎo)社會經(jīng)濟活動的其他主體選擇低碳經(jīng)濟發(fā)展模式。政府在低碳經(jīng)濟發(fā)展方面的行政行為包括兩個層面。一是作為管理者的政府行政。作為管理者的政府行政行為，指政府在制定地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃方面所體現(xiàn)的低碳經(jīng)濟發(fā)展理念。經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃包括產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)規(guī)劃等涉及中長期利益的一系列問題，作為管理者的政府在進(jìn)行規(guī)劃過程中，在多大程度上體現(xiàn)低碳經(jīng)濟的理念，必將對當(dāng)?shù)氐牡吞冀?jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生非常重要的影響。二是作為監(jiān)督者的政府行為，政府是市場經(jīng)濟發(fā)展最重要的監(jiān)督者，政府對于不利于低碳經(jīng)濟發(fā)展的行為的態(tài)度直接影響低碳經(jīng)濟的發(fā)展，也會對其他的市場主體產(chǎn)生極大的影響。地方政府在追逐GDP的過程中對污染事件視而不見、聽而不聞，不僅說明了政府沒有履行經(jīng)濟發(fā)展監(jiān)督者的職責(zé)，同時也嚴(yán)重影響了政府在公眾中的公信力。

其二，作為普通市場主體的政府行為對低碳經(jīng)濟的影響。政府既是市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)則的制定者，又是社會產(chǎn)品和社會服務(wù)的消費者，作為消費者的政府行為對整個社會選擇低碳經(jīng)濟模式的影響非常之大。低碳經(jīng)濟在我國還算是新生事物，在倡導(dǎo)公眾轉(zhuǎn)變生活方式、選擇低碳生活的過程中，政府消費本身是否選擇低碳方式，對公眾低碳生活的選擇有著教育、引導(dǎo)作用。因此，低碳經(jīng)濟應(yīng)該首先從政府做起，將低碳生活的理念落實到具體的政府生活行為上。

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〔本文系“山東省碳排放現(xiàn)狀分析與減排路徑選擇”2012年度山東省信息化與工業(yè)化融合專項研究課題（項目編號：2012EI083）〕

（王美玲，1967年生，中央財經(jīng)大學(xué)訪問學(xué)者、中國注冊會計師、中國注冊稅務(wù)師、東營職業(yè)學(xué)院副教授、經(jīng)濟學(xué)學(xué)士、管理學(xué)碩士）