包容性增長下農(nóng)村公共服務(wù)供給多元化機(jī)制構(gòu)建研究

摘要：由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施落后，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于農(nóng)村公眾的基本需求，農(nóng)村公共服務(wù)供給不足與公共服務(wù)供給有著密切的關(guān)系。本文結(jié)合包容性增長理念，深入分析了農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制存在的弊端與不足，究其原因，提出針對我國農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制現(xiàn)有問題的解決措施。

關(guān)鍵詞：包容性增長 農(nóng)村公共服務(wù) 多元化 機(jī)制

公共服務(wù)的本質(zhì)特征在于公益性，強(qiáng)調(diào)服務(wù)性，這就決定了公共服務(wù)的主體必然是公共部門。公共部門是以管理社會公共事務(wù)、提供公共物品和公共服務(wù)（包括公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展義務(wù)教育、提供基本社會保障、實(shí)施環(huán)境保護(hù)等），以此為維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會公共利益的公共組織。不難看出，公共服務(wù)的價值體現(xiàn)在其維護(hù)社會安全、秩序、公平、效率以及保障社會發(fā)展等方面，這正與包容性增長所倡導(dǎo)的“機(jī)會平等的增長”、“公平合理地分享經(jīng)濟(jì)增長”、“尋求社會和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展”等理念相耦合。針對我國當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制中存在的主要問題，實(shí)現(xiàn)包容性增長必須首先解決農(nóng)村公共服務(wù)供給多元化機(jī)制構(gòu)建問題。

一、我國現(xiàn)階段農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制存在的問題

（一）公共服務(wù)供需不平衡，供給與農(nóng)民實(shí)際需求脫軌

我國現(xiàn)行的農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)供給機(jī)制是采取的自上而下程序，關(guān)于政績需要的服務(wù)供給占絕大部分。而相對于硬性公共產(chǎn)品的供給而言，軟性公共產(chǎn)品則少之又少。諸如農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障等，這種重硬性輕軟性的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不平衡導(dǎo)致供給質(zhì)與量不達(dá)標(biāo)、結(jié)構(gòu)失衡，供給與農(nóng)民的實(shí)際需求脫軌。

（二）政府供給主體單一，無競爭壓力，導(dǎo)致服務(wù)供給效率不高

長久以來，我國農(nóng)村公共服務(wù)供給的供給主體一直是由地方各級政府充當(dāng)，包攬責(zé)任義務(wù)與權(quán)力，且政府自決自斷事務(wù)的程度越來越明顯。長期累積下形成的惡果，一方面，政府機(jī)構(gòu)部門重疊，人事職責(zé)不明確，給政府財政造成很大負(fù)擔(dān)。同時由于缺乏有效的市場競爭和市場動力，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給效率低下。

（三）國家轉(zhuǎn)移支付資金利用效率不高，對農(nóng)村公共服務(wù)投入不足

我國目前農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金支出存在很多弊端與不足，國家對于支農(nóng)惠農(nóng)部分的財政資金的分配存在管理部門過多，層級冗贅，人力資源利用率太低，從而導(dǎo)致農(nóng)村轉(zhuǎn)移性支付資金在利用效率方面逐漸被拉低。由于我國農(nóng)村在很多項(xiàng)目上都要求有相應(yīng)的配套轉(zhuǎn)移性資金支持，這就給我國財政轉(zhuǎn)移性資金供給帶來很大壓力與困難。繁瑣的項(xiàng)目以及分散的支付方面使得很多地方基層政府對轉(zhuǎn)移性資金支出相對較大，導(dǎo)致基層政府債務(wù)重重疊加、包袱很大。

二、我國農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制產(chǎn)生弊端的原因分析

（一）農(nóng)民參與機(jī)制在供給中的嚴(yán)重缺失

農(nóng)民在現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)生活中所享用的公共產(chǎn)品在數(shù)量與品質(zhì)供給方面與其需求相差甚大。但由于農(nóng)民參與和管理意識的缺乏，加之沒有適合其參與的政治和社會機(jī)制，使其難以贏得自身所需求，從而在公共服務(wù)上的真實(shí)利益訴求難以通過順暢的渠道得到表達(dá)和滿足，這是造成農(nóng)村公共服務(wù)供需不均衡的重要原因。

（二）地方政府職能“缺位”

受“全能政府”思想和計劃體制遺留影響，當(dāng)前我國農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)存在地方政府“失位”現(xiàn)象。我國公共服務(wù)由于采用“自上而下”的傳統(tǒng)機(jī)制，致使地方政府在財政變革中地位弱化，用于本地區(qū)公共服務(wù)供給的資金趨于薄弱。在我國實(shí)施取消農(nóng)業(yè)稅后，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)缺少稅收來源，從而導(dǎo)致在農(nóng)村公共服務(wù)供給可用分配資金上形成短缺?！白陨隙隆钡臎Q策機(jī)制，導(dǎo)致地方政府職能偏“硬性”，輕“軟性”。多出于政績需求往往從事于短期“硬性”公共產(chǎn)品的生產(chǎn)供給，發(fā)展戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)集中于招商引資等方面，而對教育、社會保障等農(nóng)村“軟性”公共產(chǎn)品投入并不積極，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給質(zhì)與量不達(dá)標(biāo)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，偏離農(nóng)民需求。在我國現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平和財政能力的條件下，這種重視短期政績回報的公共投向必然造成對公共需要的缺位。地方政府職能“缺位”也必然會造成公共部門內(nèi)部的錯位與失衡，表現(xiàn)為一定區(qū)域內(nèi)上下級行政單位之間縱向公共服務(wù)能力不平衡和相同等級行政單位之間的橫向公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)能力不平衡，直接削弱了包容性增長的現(xiàn)實(shí)力量。

（三）相關(guān)法律法規(guī)亟待完善，缺乏長效籌資機(jī)制

我國目前尚缺少有關(guān)農(nóng)村公共服務(wù)籌資方面的法律法規(guī)，地方立法維權(quán)的意識更加薄弱，公共服務(wù)的投入在沒有立法保障的情況下難免會出現(xiàn)較大紕漏。部分農(nóng)村公共服務(wù)籌資制度安排不合法。很多基層政府的籌資制度忽視了資金預(yù)算的重要性。這使得政府各部門的亂收費(fèi)現(xiàn)象屢見不鮮。缺少一個長期的農(nóng)村公共服務(wù)供給和投資規(guī)劃。各地農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)普遍缺少一個整體和可持續(xù)發(fā)展的籌資規(guī)劃，這就帶來了問題解決不及時，甚至出現(xiàn)款項(xiàng)堆積的狀況。因此，各級政府在財政資金的安排上，就要充分考慮到農(nóng)村公共服務(wù)的長遠(yuǎn)性。

（四）激勵機(jī)制與約束機(jī)制不健全

農(nóng)村干部考核機(jī)制缺少激勵力。使得農(nóng)村干部對公共服務(wù)方面熱情不高。對農(nóng)村公共服務(wù)供給缺少相應(yīng)的約束機(jī)制。使得供給過程中往往會出現(xiàn)資金虧損、挪用等不良行為，歸結(jié)到底是未能建立起中央對地方政府的問責(zé)制度。我國城鄉(xiāng)公務(wù)員之間實(shí)際收入差距較大；而免征農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級干部一方面工作能力良莠不齊，且存在待遇普遍較低的狀況，很難激發(fā)其工作熱情，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在為農(nóng)民提供公共服務(wù)的效率和持續(xù)性方面造成很大的阻礙性。

三、包容性增長下農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制多元機(jī)制構(gòu)建

實(shí)現(xiàn)包容性增長需要社會公共部門在政府調(diào)控機(jī)制下對經(jīng)濟(jì)資源進(jìn)行合理配置，為農(nóng)村提供優(yōu)越的發(fā)展環(huán)境和條件，保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長各環(huán)節(jié)的平衡，保護(hù)農(nóng)村社會弱勢群體的利益，讓更多的人享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)的成果。

（一）政府核心理念的轉(zhuǎn)變，以供給均衡為目標(biāo)

政府在做好行政管理者本身事物的同時，應(yīng)盡最大努力做好對農(nóng)村公共服務(wù)供給的服務(wù)。現(xiàn)代政府從社會服務(wù)的基本職能出發(fā)，著重建設(shè)社會政府民生事，以滿足農(nóng)村公共服務(wù)需求。在農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域，政府要恪盡職守，承擔(dān)起服務(wù)人民的重?fù)?dān)。既然要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民生活，使人民生活有尊嚴(yán)有幸福感，就要充分滿足農(nóng)民公共服務(wù)的供給。在眾生平等的觀念里，城鄉(xiāng)人民都有權(quán)利享受公共服務(wù)。政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一系列工作中，應(yīng)匯集各種力量，利用各種有利因素，改變城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給長期失衡的狀況，盡可能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化這一重大目標(biāo)。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)的全面化

公共服務(wù)供給的內(nèi)容包括生存性、發(fā)展性和享受性。農(nóng)民公共服務(wù)的需求也因人因時因地而異。因此，要根據(jù)自身資源和特色，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展?fàn)顩r，不斷探索和更新公共服務(wù)供給內(nèi)容。在供給的過程中可以增加如氣象信息供給、農(nóng)村留守老人關(guān)愛、農(nóng)村文娛隊伍建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道覆蓋等多方面的內(nèi)容，以多元化的供給載體，承載更加全面的供給內(nèi)容，完善生存性公共服務(wù)的保障和發(fā)展，增加享受性的農(nóng)村公共服務(wù)。

（三）農(nóng)村公共服務(wù)供需分離，追求供給有效

在供給過程中，政府提供公共服務(wù)存在低效甚至無效的現(xiàn)象。在農(nóng)村公共服務(wù)供給的過程中，可以改變以往政府身兼三職——即服務(wù)者、供給者和生產(chǎn)者一體的角色，采用混合供給、農(nóng)民“俱樂部”形式供給等三者分離的方式，保證公共服務(wù)的有效性。傳統(tǒng)的供給方式和載體建設(shè)傾向于有序供給，在農(nóng)村公共服務(wù)供給載體的選擇上日漸趨向于載體多樣化，而不僅僅局限于利用傳統(tǒng)的村居組織等載體。應(yīng)借鑒相對成功經(jīng)驗(yàn)，以保證供給的秩序化、多樣化，實(shí)現(xiàn)供給效果。

（四）農(nóng)村公共服務(wù)雙向互動

在供給過程中，為防止供給與農(nóng)民需求的脫節(jié)，應(yīng)將“自上而下”的領(lǐng)導(dǎo)決策模式與“自下而上”的信息收集形式進(jìn)行整合借鑒，建立“一事一議”等民主程序，增強(qiáng)農(nóng)民主人翁意識，建立真正屬于自己的服務(wù)供給的決策表達(dá)機(jī)制，以民主保障的程序化促使供需互動的公平性和高效性。在權(quán)力與監(jiān)督兩方面力爭形成全方位、多主體的績效評價體制，著重建立一套行之有效的“下”對“上”的監(jiān)督機(jī)制，以便加強(qiáng)公眾對政府工作人員的有效監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)：

①熊巍．《我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給分析與模式選擇》[J]. 中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2002（7）

②丁穎，王璐．《完善我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的研究》[J]．農(nóng)業(yè)科學(xué)研究，2007（3）

③曾海鷹．《建設(shè)社會主義新農(nóng)村的財政投入分析》[M]．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006（7）

（張鳳文，遼寧錦州人，中共錦州市委黨校副教授、碩士。研究方向：領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)和公共管理）