增強(qiáng)我國糧食安全保障能力

本世紀(jì)頭10年，我國糧食生產(chǎn)取得歷史最好成績。2004—2010年，糧食總產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了半個(gè)世紀(jì)以來首次“七連增”，年均增幅3%，并首次連續(xù)4年保持在1萬億斤以上，為實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速平穩(wěn)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但應(yīng)該清醒地看到，我國糧食安全保障的長期基本特征——脆弱平衡、強(qiáng)制平衡、緊張平衡（以下稱為“弱質(zhì)三性”）并未改變。地方政府的“土地財(cái)政”壓力、農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)房”的蔓延、耕地退化和污染加劇、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力質(zhì)量下降、耕地“撂荒”增多、極端氣候頻現(xiàn)等諸多不利因素，都在動(dòng)搖糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)的基礎(chǔ)。在可以預(yù)見的將來，如果沒有正確的戰(zhàn)略調(diào)整和強(qiáng)力的政策支持，精心統(tǒng)籌國內(nèi)和國際兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，我國糧食安全保障的“弱質(zhì)三性”將進(jìn)一步凸顯，特別是水資源約束、耕地?cái)?shù)量與質(zhì)量下降，將嚴(yán)重影響我國糧食安全保障能力。

一、不能忽視近10年來我國糧食供給保障的不利因素

長期以來，由于自然稟賦匱乏和人口超多原因，造成我國糧食安全保障的“弱質(zhì)三性”——脆弱平衡、強(qiáng)制平衡、緊張平衡。所謂脆弱平衡，是保障的資源條件貧乏；所謂強(qiáng)制平衡，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)要素投入大，政府強(qiáng)力主導(dǎo)；所謂緊張平衡，是保障食物及糧食安全的總供給能力不寬裕。改革開放以來實(shí)現(xiàn)的糧食供求基本平衡、供給略有節(jié)余，即建立在此基礎(chǔ)之上。近10年，我國糧食供給總量中進(jìn)口比重越來越大，開始明顯突破95%的糧食自給保障線，是糧食安全“弱質(zhì)三性”加深的重要標(biāo)志。至少可從三個(gè)角度分析判斷：

一是在糧食總產(chǎn)實(shí)現(xiàn)首次“七連增”的同時(shí)，也首次出現(xiàn)了大豆凈進(jìn)口“七連增”。從上世紀(jì)末到本世紀(jì)初，我國進(jìn)口糧食從調(diào)劑品種轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ衔覈Z食安全不可缺少的組成部分，其主要品種是大豆。1990—2003年14年間，我國較大規(guī)模凈進(jìn)口糧食接近1000—2000萬噸以內(nèi)，僅有4個(gè)年份，且沒有連續(xù)性，屬于調(diào)劑品種性質(zhì)。2004—2010年，我國大規(guī)模連續(xù)凈進(jìn)口糧食，7年內(nèi)從2000萬噸迅速增加到近6000萬噸，2010年占當(dāng)年國內(nèi)糧食產(chǎn)量的10.8%，其中主要是大豆。

二是糧食安全儲(chǔ)備中的進(jìn)口替代因素突出。2009年3月底，我國庫存糧食約占全年消費(fèi)量的40%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國際上約18%的糧食安全儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)。但是，庫存糧食不是當(dāng)年全國糧食消費(fèi)之后的節(jié)余，而是多年節(jié)余的積累。若扣除1990—2008年我國糧食凈進(jìn)口1.6932億噸，2009年3月底庫存糧食只有5608萬噸，僅占年度消費(fèi)量的10%左右。

三是大規(guī)?！斑M(jìn)口土地”已經(jīng)成為常態(tài)。目前，我國油料播種面積約2億畝左右，而進(jìn)口大豆、食用植物油所需播種面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過此數(shù)。按國內(nèi)大豆畝均產(chǎn)量120公斤計(jì)算，2001—2010年每年進(jìn)口大豆需播種面積由不到1億畝增長到4.42億畝，2010年相當(dāng)于國內(nèi)現(xiàn)有播種面積的18.3%。同時(shí)，與糧食具有緊密替代關(guān)系的食用植物油進(jìn)口迅速增長，2000—2009年由不足200萬噸增長到900多萬噸，其中，2007—2010年年均進(jìn)口約800萬噸，約占我國年消費(fèi)總量的40%，如果按照大豆出油率計(jì)算，相當(dāng)于進(jìn)口大豆4000多萬噸，年需播種面積3億多畝。

當(dāng)然，目前我國糧食對(duì)外依存度的上升，并非國內(nèi)糧食生產(chǎn)水平絕對(duì)下降，而是各種消費(fèi)因素交織所致，但也表明，國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力提高已經(jīng)明顯趕不上消費(fèi)需求的增長。

二、未來我國糧食供給保障將更加艱難

（一）糧食消費(fèi)需求將穩(wěn)步增長，糧食需求缺口增大

目前我國人均消費(fèi)糧食為395公斤，到2020年人均消費(fèi)將很可能達(dá)到410—415公斤，其增長部分主要來自農(nóng)村人口消費(fèi)增加。我國城鎮(zhèn)人口現(xiàn)有食物營養(yǎng)水平已經(jīng)與日韓相當(dāng)，最近10年主要食物消費(fèi)呈現(xiàn)穩(wěn)定，估計(jì)未來保持緩慢增長，但農(nóng)民糧食消費(fèi)需求將明顯增長。目前，農(nóng)村食物消費(fèi)水平遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)，其食物消費(fèi)支出、肉禽蛋奶類消費(fèi)均不到城鎮(zhèn)居民的一半。按照規(guī)劃，到2020年農(nóng)民人均純收入比現(xiàn)在翻一番，以目前城鄉(xiāng)食物消費(fèi)差距，假定到2020年農(nóng)村居民動(dòng)物性食物消費(fèi)達(dá)到目前城鎮(zhèn)居民消費(fèi)的70%，需增加40公斤飼料糧?？紤]到同期價(jià)格上漲和住房、醫(yī)療、教育等支出增長的制約因素，估計(jì)全國實(shí)際人均增量為15—20公斤。2020年，按14.3億人口、人均消費(fèi)410—415公斤計(jì)算，總需求量將達(dá)到5850—5920億公斤（包括直接食用、飼料、工業(yè)、種子用糧）。

（二）水資源進(jìn)一步趨緊，西北、華北糧食生產(chǎn)前景堪憂

我國耕地不足與糧食總產(chǎn)不足的實(shí)質(zhì)是水資源總量不足與分布嚴(yán)重失衡。目前，我國水資源供給特點(diǎn)是“一缺兩不均”，“一缺”，即人均水資源量2200立方米左右，僅為世界平均水平的1/4，年缺水總量超過400億立方米；“兩不均”，即水資源分布在區(qū)域上分布不均、在季節(jié)分布上不均。包括長江流域在內(nèi)的南方地區(qū)占有全國水資源的81％，人口占全國的55％；北方地區(qū)雖擁有黃河、遼河、海河和淮河，占有全國水資源的大約14％，但人口卻占全國的43％。大體上，約4/5的水資源分布在南方，而2/3的耕地卻在北方，北方每公頃耕地水的占有量僅為南方的1/8。在此背景下，雖然年年艱苦抗旱，每年仍然減少糧食產(chǎn)量約300億公斤，占各種自然災(zāi)害損失總量的60％。

《全國水資源綜合規(guī)劃》提出，到2030年，城鎮(zhèn)和農(nóng)村配置水量的比例由現(xiàn)在的31∶69調(diào)整到37∶63；全國農(nóng)業(yè)配置水量由現(xiàn)在的3707億立方米增加到4078億立方米。據(jù)國家氣象局預(yù)測(cè)，我國未來氣候條件不容樂觀，與2000年相比，2020年我國年平均氣溫將升高0.5—0.7℃，降水的不確定性較大，水資源的供需矛盾更加尖銳。水利部估計(jì)，“十二五”時(shí)期，在全球氣候變化和大規(guī)模經(jīng)濟(jì)開發(fā)雙重因素的交織作用下，中國水資源形勢(shì)將更加嚴(yán)重，北少南多的水資源格局可能進(jìn)一步加劇。

水資源評(píng)價(jià)最新成果顯示，1980—2000年水文系列與1956—1979年水文系列相比，黃河、淮河、海河和遼河4個(gè)流域降水量平均減少6%，地表水資源量減少17%，海河流域地表水資源量更是減少41%。

華北平原“水危機(jī)”更加嚴(yán)重。中國地質(zhì)科學(xué)院水文地質(zhì)環(huán)境地質(zhì)研究所課題“華北平原地下水演變與調(diào)控”表明，目前華北平原75%以上的用水需求靠開采地下水支撐，其開采程度（實(shí)際開采量與允許開采量之比）很高，河北省達(dá)126%，北京109%，其它省（區(qū)、市）都在70%以上，特別是大中城市處于超采或嚴(yán)重超采狀態(tài)；過去半個(gè)世紀(jì)，華北平原地下水超采總量約1300億立方米，在14萬多平方公里區(qū)域形成2萬平方公里淺層地下水漏斗和7萬平方公里深層地下水漏斗，為世界之最。

（三）繼續(xù)大規(guī)模占用耕地難以逆轉(zhuǎn)，宜農(nóng)后備耕地不足以彌補(bǔ)占用缺口

按照《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，到2020年，各類建設(shè)占用耕地新增面積控制在4500萬畝以內(nèi)，耕地保有量不低于18.05億畝（現(xiàn)有耕地18.26億畝）。

確保耕地長期保持在18億畝以上，是否擁有大規(guī)模宜農(nóng)后備耕地是關(guān)鍵。大體估計(jì)，目前全國后備耕地大約3000萬畝左右，但不能彌補(bǔ)2020年占用4500萬畝的缺口。

其一，長期內(nèi)西北地區(qū)不能提供大規(guī)?？筛?。2003年，中國工程院課題組向國務(wù)院提供的《西北地區(qū)水資源配置、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究》報(bào)告指出，西北地區(qū)（新疆、青海、甘肅、寧夏、陜西和內(nèi)蒙古6省、區(qū)）水資源量多年平均僅占全國總量的5.84％；水資源開發(fā)利用率嚴(yán)重超高，全國水資源開發(fā)利用率平均為20％，西北地區(qū)為53.3％，其中甘肅的河西走廊各河、新疆的塔里木河和天山北坡各河都超過70％，有的甚至超過100％；農(nóng)業(yè)用水占89.3％，農(nóng)田平均每畝實(shí)灌定額671立方米，比全國平均高40％，而水資源糧食生產(chǎn)效率0.58公斤/立方米，僅為全國平均水平的44％。該研究報(bào)告認(rèn)為，西北地區(qū)是我國最干旱地區(qū)，生態(tài)環(huán)境極其脆弱，水土資源主要為農(nóng)牧業(yè)所消耗，主要危機(jī)綜合表現(xiàn)為土地荒漠化，是造成西北地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因；未來50年西北地區(qū)氣溫的變化趨勢(shì)估計(jì)為變暖，但即使轉(zhuǎn)為“暖濕型”氣候，也不可能根本改變西北地區(qū)干旱氣候區(qū)的基本狀況。該報(bào)告提出，西北地區(qū)今后應(yīng)當(dāng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，減少糧食生產(chǎn)用地用水，以改善生態(tài)環(huán)境，而不是繼續(xù)開墾土地用于糧食生產(chǎn)。

其二，南水北調(diào)西線工程不能根本改變西北部地區(qū)嚴(yán)重缺水狀態(tài)。據(jù)樂觀估計(jì)，南水北調(diào)西線工程可能的調(diào)水量約為150—170億立方米/年，扣除20%的損耗，實(shí)際可利用的只有120—140億立方米/年。按照60%比例用于農(nóng)業(yè)，則有70—80億立方米／年農(nóng)業(yè)灌溉用水。以目前西北地區(qū)較先進(jìn)的用水定額1公斤糧食1噸水記，最多可以生產(chǎn)糧食80億公斤；以農(nóng)田平均每畝實(shí)灌定額671立方米，則最多可開墾耕地1200萬畝。

（四）耕地質(zhì)量繼續(xù)下降難以避免

我國耕地總體質(zhì)量不高，現(xiàn)有耕地中，中低產(chǎn)田占1/3。優(yōu)質(zhì)農(nóng)田與劣質(zhì)農(nóng)田的糧食產(chǎn)量差距至少達(dá)2—3倍。但目前保護(hù)耕地“重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量” 的傾向普遍，“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象嚴(yán)重。我國長期以來城鎮(zhèn)化、工業(yè)化空間布局特點(diǎn)，一是依城鎮(zhèn)周圍就地“攤大餅”擴(kuò)張，二是全國人口和產(chǎn)業(yè)向中東部集聚，三是圍繞交通沿線質(zhì)量好、基礎(chǔ)設(shè)施好的區(qū)域開發(fā)工商業(yè)，其結(jié)果是不斷占用優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，相當(dāng)部分新補(bǔ)充耕地主要分布在耕作條件相對(duì)較差的地區(qū)。1999—2009年建設(shè)占用耕地接近3500萬畝。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，近10年全國耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”，導(dǎo)致糧食生產(chǎn)能力至少減少120億公斤。

我國耕地質(zhì)量等別分布上存在著人口稠密地區(qū)、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與優(yōu)質(zhì)耕地分布區(qū)域三者高度復(fù)合的特點(diǎn)。我國水資源充沛、積溫充足的優(yōu)質(zhì)耕地僅僅占全國的1/3，又主要分布在東部、南部地區(qū)；83個(gè)50萬人口以上的大中城市，有73個(gè)分布在全國53片耕地集中分布區(qū)；東部地區(qū)集中了大量勞動(dòng)密集型的低端企業(yè)?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》提出“兩橫三縱”城市化空間戰(zhàn)略格局，到2020年占用4500萬畝耕地，主要落足于上述區(qū)域，無疑大多數(shù)占用的是良田沃土，這相當(dāng)于劣質(zhì)耕地1億畝以上，如果不能根除耕地“占優(yōu)補(bǔ)劣”狀況，按照前10年的狀況，推算減少糧食生產(chǎn)能力當(dāng)在160億公斤以上。

（五）退耕還林將減少現(xiàn)有耕地

為改善生態(tài)環(huán)境，確保國家生態(tài)安全，國家從1999年起開始實(shí)施全國性退耕還林工程，到2007年總計(jì)退耕還林1.4億畝。為確?！笆晃濉逼陂g耕地不少于18億畝，從2007年起停止增加退耕還林面積。而實(shí)際上，我國未來還必須進(jìn)一步退耕還林。正如中國工程院課題組《西北地區(qū)水資源配置、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究》報(bào)告建議，西北地區(qū)應(yīng)當(dāng)減少糧食生產(chǎn)以改善生態(tài)。但這些地區(qū)仍然繼續(xù)擴(kuò)大耕地、增加糧食生產(chǎn)。由此可見，我國土地過度開墾在保障生態(tài)安全方面還有欠賬，稍有退耕即會(huì)突破18億畝耕地安全線。

三、增強(qiáng)糧食資源危機(jī)感、緊迫感，抓牢全局主動(dòng)權(quán)

綜上所析，確保我國未來糧食安全并非容易之事。我國人口與經(jīng)濟(jì)高度集聚區(qū)域往往是缺糧區(qū)，容易成為國際糧市波動(dòng)的傳導(dǎo)區(qū)。例如，1993年底，我國糧食庫存充足而糧價(jià)突然暴漲，其主要原因之一是國際糧價(jià)走高，廣東等沿海地區(qū)從進(jìn)口轉(zhuǎn)向國內(nèi)糧市，以及國內(nèi)通貨膨脹預(yù)期和投機(jī)炒作等。目前，廣東省糧食播種面積比上世紀(jì)70年代末減少50%，糧食自給率不足40%。前美國國家安全助理布熱津斯基在《大棋局——美國的首要地位及地緣戰(zhàn)略》一書中認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)增長的軟肋是能源和糧食供給，糧食依賴進(jìn)口將給中國經(jīng)濟(jì)資源造成緊張，也使中國更容易受到外部壓力的打擊。

（一）調(diào)整現(xiàn)有工業(yè)化、城鎮(zhèn)化空間布局戰(zhàn)略，確保糧食資源

加強(qiáng)國家層面對(duì)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、資源環(huán)境相互協(xié)調(diào)戰(zhàn)略的研究，不斷摸清家底、優(yōu)化思路，拓展可持續(xù)發(fā)展空間。

《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提出：今后可用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)及其他方面建設(shè)的面積只有28萬平方公里左右，約占全國陸地國土總面積的3%，推進(jìn)形成主體功能區(qū)要著力構(gòu)建我國國土空間的“三大戰(zhàn)略格局”——以“兩橫三縱”為主體的城市化戰(zhàn)略格局、以“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局、以“兩屏三帶”為主體生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。但是，就其總體發(fā)展思路看，仍然沒有擺脫傳統(tǒng)發(fā)展模式，其城市化戰(zhàn)略重點(diǎn)區(qū)域是推進(jìn)陸橋通道、沿長江通道、鐵路動(dòng)脈沿線和環(huán)渤海、長江三角洲、珠江三角洲以及中西部地區(qū)城市的擴(kuò)張，形成若干城市群，所處大多皆良田沃土、膏腴之地，對(duì)實(shí)現(xiàn)其提出的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局十分不利。應(yīng)當(dāng)對(duì)我國國土資源進(jìn)一步深入研究，擴(kuò)展優(yōu)化國土利用。比如，有研究提出，黃河“幾”字灣區(qū)域應(yīng)當(dāng)是我國發(fā)展的又一“增長極”，即黃河流經(jīng)甘、寧、蒙、陜、晉5省區(qū)接壤地帶的14市和寧東能源化工基地，面積41萬平方公里國土，其煤炭探明儲(chǔ)量占全國總儲(chǔ)量的66.5%，煤層氣探明地質(zhì)儲(chǔ)量占全國煤層氣總資源量的50%，天然氣探明地質(zhì)儲(chǔ)量占全國總儲(chǔ)量的37.8%，原油探明地質(zhì)儲(chǔ)量約占全國總儲(chǔ)量的7.5%，鈉鹽保有儲(chǔ)量約占全國總儲(chǔ)量的70%。如果在國家層面再培育1—2個(gè)類似空間規(guī)模經(jīng)濟(jì)區(qū)域，大規(guī)模集聚人口與產(chǎn)業(yè)，就能夠極大地?cái)U(kuò)展國土利用空間，極大地減輕“渤海灣”、“長三角”、“珠三角”等東部地區(qū)耕地的占用壓力，保護(hù)有限的優(yōu)質(zhì)耕地。

（二）大幅度減少耕地占用指標(biāo)，實(shí)行部分農(nóng)田的“零占用”制度

在沒有發(fā)現(xiàn)確切可靠的大規(guī)模后備糧食資源之前，必須堅(jiān)持從緊控制耕地占用的方針，鼓勵(lì)減少耕地占用。劃定部分優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)的基本農(nóng)田，至少在20年內(nèi)禁止“農(nóng)轉(zhuǎn)非”；對(duì)到2020年的各類建設(shè)耕地占用指標(biāo)，減少1/3甚至1/2；對(duì)保護(hù)耕地突出的地方，給予財(cái)政、金融、稅收方面的支持。

（三）增強(qiáng)利益激勵(lì)，著力調(diào)動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)政府和糧農(nóng)的積極性

對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)政府財(cái)政支持，首先以不低于本省縣（市）中等水平為標(biāo)準(zhǔn)給予財(cái)政補(bǔ)償，以后按照全國中等收入水平逐步提高；在目前補(bǔ)貼政策的基礎(chǔ)上，對(duì)糧農(nóng)實(shí)行收入補(bǔ)貼；對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目，給予財(cái)政、金融、稅收方面的傾斜。

（四）建立糧食進(jìn)口多元戰(zhàn)略支撐點(diǎn)和后備梯隊(duì)，避免受制于人

在保持與美國、加拿大、巴西、澳大利亞等農(nóng)產(chǎn)品出口大國良好貿(mào)易關(guān)系的同時(shí)，要建立我國周邊國家、非洲國家兩個(gè)后備梯隊(duì)，開辟新的食物進(jìn)口來源。

（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部）