就美歐日利用世貿(mào)組織對(duì)我稀土管制政策施壓的應(yīng)對(duì)策略與建議

3月13日，美國總統(tǒng)奧巴馬宣布，美國聯(lián)合歐盟和日本就中國限制稀土等部分原材料出口向世貿(mào)組織提出申訴。同日，我國也收到美歐日在世貿(mào)組織爭端解決機(jī)制下提出的有關(guān)稀土、鎢、鉬的出口管理措施的磋商請(qǐng)求。這是今年2月美國成立跨部門貿(mào)易執(zhí)行中心后，再一次在貿(mào)易問題上向我施壓。事實(shí)上，西方國家在稀土問題上向我施壓由來已久，特別是近年來我國為保護(hù)資源和環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，依據(jù)世貿(mào)規(guī)則加強(qiáng)了對(duì)稀土出口配額管理后，在稀土問題上與美歐日等西方國家的摩擦呈加劇態(tài)勢。此次美國聯(lián)合歐盟和日本采取上訴到世貿(mào)組織的方式再次在稀土問題上發(fā)難，我應(yīng)從以下幾個(gè)方面加以積極應(yīng)對(duì)。

一、我國實(shí)施稀土出口配額管理制度并不違反世貿(mào)組織有關(guān)規(guī)定，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持對(duì)稀土資源的保護(hù)性開發(fā)利用政策

稀土是不可再生的重要戰(zhàn)略資源，在新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、航空航天、電子信息等領(lǐng)域的應(yīng)用日益廣泛。我國稀土儲(chǔ)量曾占世界的90%，但由于長期無序開采和大量廉價(jià)出口，目前已降至36%，而產(chǎn)量仍占國際市場的90%以上。由于以往我國對(duì)稀土資源的保護(hù)重視程度不夠，一些地方和企業(yè)盲目亂開濫采，不僅造成稀土資源的浪費(fèi)流失，而且造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。我國本身也是全球最大的稀土消費(fèi)國，若不加緊規(guī)范治理稀土開采秩序，繼續(xù)任由無序開采和大量出口，15年后我國最終將變成稀土進(jìn)口國。

我國在1998年開始實(shí)施稀土產(chǎn)品出口配額許可證制度，并將稀土原料列入加工貿(mào)易禁止類商品目錄；2006年開始停發(fā)新的稀土礦開采許可證，對(duì)稀土開采實(shí)行指令性計(jì)劃，并逐步減少出口配額；2010年5月，工業(yè)和信息化部頒布《稀土行業(yè)準(zhǔn)入條件》，為稀土礦開采冶煉設(shè)置了高門檻，財(cái)政部也提高了部分稀土產(chǎn)品出口關(guān)稅；去年5月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，進(jìn)一步規(guī)范稀土資源的開采、冶煉、利用和出口，以及加強(qiáng)稀土生產(chǎn)過程的環(huán)境保護(hù)，以促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和稀土資源的永續(xù)利用。

我國實(shí)施稀土國內(nèi)生產(chǎn)配額和出口配額等政策措施有利于保護(hù)資源和環(huán)境，促進(jìn)稀土行業(yè)的規(guī)范有序和可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)也不違背世貿(mào)組織的相關(guān)規(guī)定。雖然稀土不在可以援引“例外條款”的84種產(chǎn)品目錄清單中，但根據(jù)世貿(mào)組織相關(guān)條款規(guī)定，為實(shí)現(xiàn)保護(hù)資源和環(huán)境等合理的政策目標(biāo)，成員國可以采取一些必要的出口限制性措施。

二、敦促有關(guān)國家增加稀土供應(yīng)，改變?nèi)蛳⊥列枨笾饕蕾囄覈?yīng)的不合理的市場格局

目前全球稀土儲(chǔ)量中國占36%，俄羅斯占19%，美國占13%，澳大利亞和印度分別占5%和3%，但國際市場出口量的90%以上來自我國，而美國、俄羅斯、澳大利亞的產(chǎn)量和出口量均為零。美國曾是全球最大的稀土供應(yīng)國，但1999年后逐步停采本國稀土，轉(zhuǎn)而依賴從我國進(jìn)口，2001—2004年美國稀土進(jìn)口總量的76%來自我國。日本和歐盟也都擁有一定數(shù)量的稀土儲(chǔ)量，但多年來大量進(jìn)口我國的廉價(jià)稀土資源進(jìn)行囤積儲(chǔ)備。美歐日一方面限制本國稀土開采，另一方面大量從我國進(jìn)口，形成主要依賴我國稀土供應(yīng)的市場格局。

造成目前全球稀土供求關(guān)系緊張和供應(yīng)格局不合理的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，既與以往國內(nèi)一些地方和企業(yè)無序開采和低價(jià)大量出口有關(guān)，也與西方國家有意識(shí)地限制和停止稀土生產(chǎn)和供應(yīng)有關(guān)。隨著我國加大對(duì)資源環(huán)境保護(hù)力度，逐步減少稀土生產(chǎn)和出口，已經(jīng)形成的不合理的稀土供應(yīng)格局把我國推向矛盾焦點(diǎn)。在各國都在加大對(duì)稀土資源和環(huán)境保護(hù)力度的情況下，保障全球稀土供應(yīng)需要各方共同努力，建立合理的分擔(dān)機(jī)制，特別是美國等主要需求大國也應(yīng)承擔(dān)增加供給的責(zé)任，首先增加本國稀土生產(chǎn)量，而不應(yīng)指望我國繼續(xù)為其提供廉價(jià)稀土供應(yīng)。

三、積極應(yīng)對(duì)磋商請(qǐng)求，避免因稀土問題引發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)

我國加強(qiáng)稀土資源開采和生產(chǎn)管理，并實(shí)施稀土出口配額管理制度，主要目的是為了保護(hù)資源和環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，而無意限制貿(mào)易自由，更無意通過扭轉(zhuǎn)貿(mào)易的方式保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，無論是政策目標(biāo)還是具體措施，都是符合世貿(mào)組織規(guī)則的。我應(yīng)在堅(jiān)持上述立場的同時(shí)，積極應(yīng)對(duì)美歐日就稀土出口問題提出的磋商請(qǐng)求。

一是認(rèn)真研究世貿(mào)組織相關(guān)規(guī)則，充分論證我國實(shí)施稀土出口配額管理制度的合理性，強(qiáng)調(diào)保護(hù)資源和環(huán)境也有利于促進(jìn)全球可持續(xù)發(fā)展。

二是強(qiáng)調(diào)我國以36%的全球儲(chǔ)量滿足90%以上的全球需求是不合理的，也是不可持續(xù)的，要求美國等擁有稀土資源的國家共同承擔(dān)增加供給的責(zé)任。

三是針對(duì)稀土出口配額管理制度實(shí)施過程中存在的問題，如高額倒賣出口配額許可證、配額分配不盡合理、實(shí)施出口配額后國內(nèi)外稀土價(jià)差過大，以及現(xiàn)有出口配額未能充分有效利用等，提出必要的整改意見，規(guī)范稀土出口秩序，增加有效供給。

四是在有關(guān)稀土出口問題的磋商中，要堅(jiān)持有理、有利、有節(jié)的原則，既要堅(jiān)決維護(hù)我國的發(fā)展權(quán)益，在重大原則問題上絕不妥協(xié)動(dòng)搖，也要靈活務(wù)實(shí)，在一些具體問題上適當(dāng)妥協(xié)，避免事態(tài)升級(jí)甚至引發(fā)貿(mào)易戰(zhàn)。

事實(shí)上，由于美歐日稀土需求嚴(yán)重依賴我國供應(yīng)，并且在可預(yù)見的將來這種供需關(guān)系難以改變，因此對(duì)方并不具備與我在稀土問題上打貿(mào)易戰(zhàn)的底氣和能力。自從發(fā)起訴訟以后，美歐日等有關(guān)政府機(jī)構(gòu)也都頻頻放話表示愿意積極磋商，希望爭端能夠得到妥善解決。

四、切實(shí)加強(qiáng)國內(nèi)稀土行業(yè)管理，加快轉(zhuǎn)變稀土行業(yè)發(fā)展方式

近年來，美國等西方國家頻頻在稀土問題上向我發(fā)難，一方面是由于我國加強(qiáng)稀土生產(chǎn)和出口管理影響到他們的切身利益，另一方面也是由于我國在實(shí)施稀土出口配額管理過程中存在一些問題，導(dǎo)致國內(nèi)外價(jià)差過大和出口配額許可證分配不盡合理等，從而授人以柄。

因此，在積極應(yīng)對(duì)美歐日磋商請(qǐng)求和避免事態(tài)擴(kuò)大化的同時(shí)，要按照《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》的部署要求，采取有效措施，切實(shí)加強(qiáng)稀土行業(yè)的管理，盡快建立規(guī)范有序的稀土資源開發(fā)、冶煉分離和市場流通以及出口秩序，有效遏制資源無序開采、生態(tài)環(huán)境惡化、生產(chǎn)盲目擴(kuò)張和走私猖獗狀況，逐步形成合理開發(fā)、有序發(fā)展、高效利用、技術(shù)先進(jìn)、集約發(fā)展的格局，切實(shí)把國內(nèi)產(chǎn)能降下來。

一是對(duì)稀土資源實(shí)施更為嚴(yán)格的保護(hù)性開采政策和生態(tài)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。堅(jiān)決取締環(huán)保不達(dá)標(biāo)礦山開采，大幅度提高稀土資源稅，落實(shí)礦山生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)保證金制度，嚴(yán)格企業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，提高稀土的生產(chǎn)成本，抑制稀土行業(yè)的暴利。

二是以單個(gè)礦山的產(chǎn)能為準(zhǔn)入門檻，控制稀土產(chǎn)量。抓緊制定稀土開采行業(yè)發(fā)展規(guī)范，對(duì)于產(chǎn)能不能達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的中小礦山，一律封存，作為戰(zhàn)略儲(chǔ)備。同時(shí)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，做好相關(guān)人員安置和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償工作。

三是規(guī)范大型礦山的開采。獲得準(zhǔn)入、允許開采的大型礦山，必須制定未來若干年的開發(fā)規(guī)劃，強(qiáng)制性劃出一定區(qū)域作為未來的戰(zhàn)略儲(chǔ)備。對(duì)于目前已經(jīng)處于稀缺狀態(tài)的中重稀土，要提高儲(chǔ)備比重。

四是規(guī)范冶煉分離企業(yè)發(fā)展。提高對(duì)冶煉分離企業(yè)資源綜合利用、環(huán)境保護(hù)、清潔生產(chǎn)、安全生產(chǎn)和社會(huì)責(zé)任等方面的標(biāo)準(zhǔn)。制定冶煉分離企業(yè)的工業(yè)裝備和生產(chǎn)規(guī)模的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)提高稀土產(chǎn)品質(zhì)量和附加值水平。

五是加快制定稀土行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，實(shí)施嚴(yán)格的稀土指令性生產(chǎn)計(jì)劃和管理制度，統(tǒng)籌考慮國內(nèi)資源和生產(chǎn)、消費(fèi)以及國際市場情況，合理確定稀土出口配額總量，完善出口配額分配方式，促進(jìn)稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

（畢吉耀，國家發(fā)展改革委外經(jīng)所所長、研究員。張一，國家發(fā)展改革委外經(jīng)所助理研究員）