西方土地發(fā)展權(quán)制度對我國土地管理制度改革的啟示

一、西方國家土地發(fā)展權(quán)制度簡介

土地發(fā)展權(quán)又稱土地開發(fā)權(quán)，是一種脫離土地所有權(quán)而能夠單獨(dú)處分的財(cái)產(chǎn)權(quán)，指通過改變現(xiàn)有土地用途和利用強(qiáng)度來對土地進(jìn)行開發(fā)的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)制度則是對改變土地用途和利用強(qiáng)度的活動(dòng)進(jìn)行法律規(guī)制，以規(guī)范土地開發(fā)行為及其所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益分配和權(quán)利歸屬。該制度最早產(chǎn)生于20世紀(jì)中期的英國，隨后美國、法國等國家也相繼建立。

（一）英國的土地發(fā)展權(quán)制度

英國的土地名義上歸國王所有，實(shí)際上歸私人所有。英國沒有專門的部門負(fù)責(zé)管理土地，也沒有制定專項(xiàng)法規(guī)，工業(yè)革命后一直由《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《住宅法》和《公共衛(wèi)生法》等法規(guī)來規(guī)范和調(diào)整土地利用。英國土地管理的主要特點(diǎn)是：規(guī)劃管理、開發(fā)許可、用途管制和發(fā)展權(quán)收益歸公?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：任何土地開發(fā)必須符合規(guī)劃，即使土地權(quán)利人要改變的土地用途與發(fā)展規(guī)劃一致，也必須得到規(guī)劃部門的開發(fā)許可（農(nóng)地之間變換用途者除外）；土地開發(fā)者在獲得規(guī)劃機(jī)關(guān)開發(fā)許可后，必須事前向政府交納100%的開發(fā)稅（即開發(fā)收益全部歸國家），并在一定時(shí)間內(nèi)對土地進(jìn)行開發(fā)，以確保土地規(guī)劃的實(shí)施。如果土地開發(fā)者在規(guī)定時(shí)期內(nèi)拒絕開發(fā)或由于自身原因?qū)е峦恋仡A(yù)期開發(fā)價(jià)值喪失或貶值，國家不予補(bǔ)償。如果因土地規(guī)劃發(fā)生變更導(dǎo)致撤銷或修正土地開發(fā)許可內(nèi)容而給土地開發(fā)者造成損失的，則給予相應(yīng)補(bǔ)償。

從以上規(guī)定可以看出，在英國，雖然土地實(shí)際歸私人所有，但也只能按土地的原有用途使用土地，變更土地用途的權(quán)利即土地發(fā)展權(quán)則歸國家所有。國家根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地用途管制，既可將土地發(fā)展權(quán)出售給私人，也可直接掌握在自己手中，目的是從法律角度限制土地私有權(quán)的濫用，從而形成對土地開發(fā)行為的控制。私人則通過購買的形式來獲得土地發(fā)展權(quán)。因此，英國的土地用途管制主要是通過是否授予土地發(fā)展權(quán)來進(jìn)行管制。土地發(fā)展權(quán)歸國家所有是英國土地增值收益分配的基礎(chǔ)。

（二）美國的土地發(fā)展權(quán)制度

20世紀(jì)上半葉，美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市化進(jìn)程加快，農(nóng)地流失嚴(yán)重。美國政府意識(shí)到，單純的土地用途管制難以有效解決農(nóng)地流失問題，根本原因在于土地用途管制缺乏激勵(lì)機(jī)制。即政府按照有關(guān)規(guī)劃不允許農(nóng)地所有者對土地進(jìn)行開發(fā)，或者不允許把土地出售給房地產(chǎn)開發(fā)商，但并沒有給予農(nóng)地所有者以經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。農(nóng)地所有者則認(rèn)為，政府的土地用途管制不僅使他們背負(fù)上了不公平的負(fù)擔(dān)，而且侵犯了他們的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而對政府的這種制度進(jìn)行抵觸。經(jīng)過總結(jié)和反思，美國政府改變了單純進(jìn)行土地用途管制的辦法，在20世紀(jì)60年代末仿照英國設(shè)置了土地發(fā)展權(quán)，建立了土地發(fā)展權(quán)制度。

與英國不同的是，美國的土地發(fā)展權(quán)不歸國家所有，而歸土地所有者擁有。美國的土地發(fā)展權(quán)制度由土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度和土地發(fā)展權(quán)征購制度兩種制度組成。美國政府按照有關(guān)規(guī)劃將土地分為受限制開發(fā)區(qū)和可開發(fā)區(qū)。受限制開發(fā)區(qū)通常是農(nóng)業(yè)用地區(qū)、自然環(huán)境脆弱區(qū)、需要保存開闊空間地帶區(qū)、野生動(dòng)植物棲息區(qū)、歷史性建筑保護(hù)區(qū)以及環(huán)境保護(hù)區(qū)等，是土地發(fā)展權(quán)交易的供應(yīng)方；土地可開發(fā)區(qū)通常是城市中心或城郊地帶，是土地發(fā)展權(quán)交易的需求方。土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的原理是：所有的土地都有相應(yīng)的土地發(fā)展權(quán)，但其開發(fā)強(qiáng)度由國家規(guī)劃確定（大致分為10個(gè)等級(jí)）。受限制開發(fā)區(qū)的土地所有者可以將其土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給可開發(fā)區(qū)的土地所有者，后者在支付一定價(jià)格后獲得土地發(fā)展權(quán)，并可以將購得的土地發(fā)展權(quán)與自己原有土地上的土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行疊加，以增加對自己擁有土地的開發(fā)強(qiáng)度。這種土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓是在政府主導(dǎo)下通過建立土地發(fā)展權(quán)交易市場來完成的，以方便受限制開發(fā)區(qū)和可開發(fā)區(qū)之間的土地權(quán)利人開展土地發(fā)展權(quán)的交易。土地發(fā)展權(quán)交易市場的確立，在土地受限制開發(fā)區(qū)和可開發(fā)區(qū)之間架起了一道橋梁，用來調(diào)節(jié)這兩類地區(qū)因土地用途管制而產(chǎn)生的利益不平衡問題。

（三）法國的土地發(fā)展權(quán)制度

1975年法國頒布了《改革土地政策的法律》。雖然該法沒有使用土地發(fā)展權(quán)的概念，但其包含的“法定密度極限”和“土地干預(yù)區(qū)”制度實(shí)際上構(gòu)成了法國的土地發(fā)展權(quán)制度。法國既不像英國將土地發(fā)展權(quán)收歸國有，也不像美國將發(fā)展權(quán)賦予土地所有者（開發(fā)者），而是將超過“法定密度極限”的開發(fā)權(quán)收歸國家，將“土地干預(yù)區(qū)”的開發(fā)權(quán)賦予土地所有者（或開發(fā)者），形成了自己特有的土地發(fā)展權(quán)制度。

“法定密度極限”也稱作容積率上限，指政府對開發(fā)土地的建設(shè)權(quán)設(shè)定了一個(gè)上限，上限指標(biāo)采用建筑面積與占地面積之比即容積率來控制。在上限指標(biāo)范圍內(nèi)的建設(shè)，開發(fā)者有自主權(quán)，超過該限度則開發(fā)建設(shè)權(quán)歸國家。建設(shè)開發(fā)者可以通過向政府支付一筆費(fèi)用來購買超過限度標(biāo)準(zhǔn)以上的部分建設(shè)權(quán)。政府則通過賣與不賣和調(diào)整超限度開發(fā)費(fèi)這兩種方式來保護(hù)耕地，維護(hù)國家利益?！巴恋馗深A(yù)區(qū)”制度承認(rèn)土地所有者擁有開發(fā)土地的權(quán)利，但國家對那些極易遭受破壞的區(qū)域在出售土地時(shí)享有優(yōu)先購買權(quán)，以減少地產(chǎn)市場自由放任所造成的盲目性和自發(fā)性?！胺ǘ芏葮O限”制度主要是為了穩(wěn)定地價(jià)，實(shí)現(xiàn)土地所有者之間的公平，同時(shí)兼顧地方的財(cái)政收入；而“土地干預(yù)區(qū)”制度則是通過國家購買土地來制止侵害土地的行為，從而達(dá)到長期保護(hù)的目的。

二、啟示

（一）土地發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)從土地所有權(quán)中派生出來可以獨(dú)立行使的財(cái)產(chǎn)權(quán)

土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)的分離反映了西方國家對所有權(quán)制度認(rèn)識(shí)上的轉(zhuǎn)變。正是由于對土地所有權(quán)的限制，才彰顯了土地用途變更和提高土地利用率的價(jià)值，為土地發(fā)展權(quán)的產(chǎn)生提供了契機(jī)。從土地發(fā)展權(quán)在英美法三國的實(shí)踐可知，土地發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)可以與土地所有權(quán)相分離的權(quán)利。雖然如此，土地所有權(quán)仍是根本，土地發(fā)展權(quán)是派生的。在土地發(fā)展權(quán)歸國家所有的情況下，無論是否擁有土地所有權(quán)都要向國家付費(fèi)來購買土地發(fā)展權(quán)。而在土地發(fā)展權(quán)歸土地所有權(quán)人所有的情況下，土地所有者無需付費(fèi)就天然地?fù)碛型恋匕l(fā)展權(quán)。綜觀英、美、法各國，即使法律規(guī)定了政府可以征購私人的土地發(fā)展權(quán)，但也決不會(huì)由此改變土地所有權(quán)的歸屬，這與我國有明顯不同。因?yàn)槲覈F(xiàn)行征地制度征購的是土地所有權(quán)，而不是發(fā)展權(quán)，土地所有者一旦喪失了土地所有權(quán)，就失去了土地發(fā)展權(quán)，自然也就無法繼續(xù)保持原有土地用途。

（二）土地發(fā)展權(quán)的不同歸屬反映了對土地增值收益歸屬的不同認(rèn)識(shí)

土地發(fā)展權(quán)的歸屬方式反映了不同國家追求公共政策目標(biāo)的不同取向。發(fā)展權(quán)歸公有利于實(shí)現(xiàn)土地利用的高效率和保護(hù)耕地，防止城市向農(nóng)村過度擴(kuò)張；發(fā)展權(quán)歸私有利于追求社會(huì)公平，防止因政策變化導(dǎo)致地價(jià)暴漲暴跌，影響土地所有者收益大起大落。土地增值收益歸私的思想一直是西方世界的主流，不少學(xué)者認(rèn)為，城市從來都是建自于農(nóng)村，城市化就意味著不管是主動(dòng)還是被動(dòng)，總有一部分農(nóng)業(yè)用地要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫?，因此增值?yīng)天然地歸屬于原土地所有者，這有利于土地所有者高效利用土地。但也有不少學(xué)者認(rèn)為，土地增值收益不應(yīng)歸土地所有者而應(yīng)交給國家，因?yàn)閷ν恋厮姓叨?，這部分增值收益完全是一種不勞而獲，這種理論也稱為“土地漲價(jià)歸公論”。

總體來看，雖然土地增值歸公論闡明了土地自然增值產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)根源，但忽視了土地所有者受到不公平待遇應(yīng)獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利；歸私論闡明了土地所有者擁有土地增值收益對提高土地利用效率和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大作用，但忽視了土地增值過程中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素。事實(shí)上，從美、英、法三國的實(shí)踐來看，漲價(jià)歸公與漲價(jià)歸私之間的矛盾并非不可調(diào)和，在制度設(shè)計(jì)上可以通過土地發(fā)展權(quán)交易對土地開發(fā)中的增值收益進(jìn)行分配和平衡。

（三）土地發(fā)展權(quán)是土地用途管制機(jī)制市場化的產(chǎn)物

國家通過土地規(guī)劃和土地用途管制制度來實(shí)現(xiàn)對私人土地權(quán)利的限制，是土地所有權(quán)社會(huì)化的必然結(jié)果。但這種做法本身也帶來了土地所有權(quán)人之間的不公平。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，剛性的土地用途管制缺乏一種將開發(fā)受限制地區(qū)的正外部性行為內(nèi)在化的產(chǎn)權(quán)設(shè)置，而土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置正好彌補(bǔ)了土地用途管制的缺陷，實(shí)現(xiàn)了由可開發(fā)地區(qū)的土地所有者對開發(fā)受限制地區(qū)土地所有者的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，不僅可以將保護(hù)耕地、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等公共利益的正外部性行為內(nèi)部化，而且有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。同時(shí)，土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置還有利于通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)土地用途管制，以實(shí)現(xiàn)政府對土地開發(fā)利用的調(diào)控，促進(jìn)土地資源的合理配置。

（四）國家不經(jīng)營土地發(fā)展權(quán)

綜觀世界上已設(shè)置土地發(fā)展權(quán)的國家，無論是英國土地發(fā)展權(quán)歸國家所有還是美國向土地所有者征購?fù)恋匕l(fā)展權(quán)，國家都不參與土地發(fā)展權(quán)經(jīng)營，即國家不能通過經(jīng)營土地發(fā)展權(quán)來為政府謀利。英國的土地發(fā)展權(quán)歸國家所有，其出發(fā)點(diǎn)不在于土地價(jià)值的增值回收，目的是通過土地開發(fā)稅費(fèi)來調(diào)節(jié)土地權(quán)利人的開發(fā)行為。美國政府征購?fù)恋匕l(fā)展權(quán)的目的是為了確保土地用途不被改變，自身并不參與土地發(fā)展權(quán)的經(jīng)營以謀取利益。這跟我國地方政府用土地來經(jīng)營城市的理念形成了強(qiáng)烈的對比。政府作為公共管理部門，必須保持利益的中立性，不能直接參與土地的開發(fā)和經(jīng)營，而只能出臺(tái)相應(yīng)的政策措施來規(guī)范土地相關(guān)權(quán)利人的行為。

（五）探索建立我國集體土地發(fā)展權(quán)制度

我國現(xiàn)行征地制度是通過征收農(nóng)民集體土地的所有權(quán)，從而使農(nóng)村土地由集體所有性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小Ｓ捎谡鞯匦纬傻耐恋卦鲋凳找娲蟛糠直怀鞘姓碛?，失去土地的農(nóng)民僅獲得較少部分的補(bǔ)償，從而形成大規(guī)模的“無就業(yè)、無社保、無土地”的三無農(nóng)民，引發(fā)了大量社會(huì)矛盾，影響了社會(huì)的長期穩(wěn)定和發(fā)展。因此，借鑒西方國家成熟的土地管理經(jīng)驗(yàn)，研究設(shè)立農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)制度，對于推動(dòng)我國土地征用制度改革具有戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實(shí)意義。建議在保護(hù)農(nóng)民對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，對集體土地不再采取征收的做法，而是通過賦予農(nóng)村土地一定的發(fā)展權(quán)和土地發(fā)展權(quán)交易的方式，平衡城鄉(xiāng)之間各利益主體之間的關(guān)系。第一步可在工業(yè)化、城市化發(fā)展較快、土地矛盾尖銳的地區(qū)先行開展試點(diǎn)。

（作者單位：國家發(fā)展改革委農(nóng)經(jīng)司）