制度分析視角下的高等教育區(qū)域差異

楊紅旻

摘 要：判斷高等教育區(qū)域差異合理性有三種價值標準，即學術(shù)層面的能力標準、經(jīng)濟層面的效率標準、政治層面的公平標準。中國高等教育制度變革的價值選擇偏好導致“強勢”與“弱勢”區(qū)域分化加劇，以公平為價值目標的社會制度改革滯后又造成高等教育弱勢區(qū)域的雙重束縛。因此，發(fā)展和完善現(xiàn)代大學制度、公共教育財政制度和民辦高等教育制度，進行規(guī)則體系重建，實現(xiàn)三種價值標準的整合和行動者的權(quán)力制衡，有利于縮小區(qū)域差距，促進高等教育相對均衡的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高等教育；區(qū)域差異；制度分析

一、高等教育區(qū)域差異的價值判斷

由于歷史文化積淀與人口、經(jīng)濟支撐能力等綜合因素的影響，高等教育在不同區(qū)域間的發(fā)展從規(guī)模與結(jié)構(gòu)來看都存在著巨大的差異，并最終表現(xiàn)為不同區(qū)域居民接受高等教育的機會的各種差異。這種差異是不可避免的，無論是在中國，還是在美國等高等教育發(fā)達國家。問題是這種區(qū)域差異是否合理，即以何種標準對這種客觀存在的區(qū)域差異現(xiàn)象進行價值判斷，并以此為基礎采取各種行動，制定政策及建構(gòu)制度體系。

目前對于高等教育區(qū)域差異，學者們一般以三種標準來判斷其合理性。首先是學術(shù)層面的能力標準。很多學者認為高等教育作為一種高水平的學術(shù)性教育，應當以具備相應學術(shù)能力的學生為主要對象，以選拔性考試的結(jié)果作為是否提供高等教育機會的杠桿。因此，無論哪個區(qū)域的高等教育接受者都應遵循“分數(shù)面前人人平等”這一具有普遍主義的價值標準，面對同樣的評價標準和同樣的被選拔的機會。也就是說，高等教育的區(qū)域差異只能是能力差異引起的，而不應是其他原因。其次是經(jīng)濟層面的效率標準。當高等教育走向地方分權(quán)管理后，高等教育的發(fā)展受區(qū)域經(jīng)濟支撐能力制約，同時又通過人才培養(yǎng)滿足勞動力市場的需要來促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，以勞動力市場供求均衡來實現(xiàn)資源配置的最優(yōu)化，因此，很多學者認為區(qū)域高等教育發(fā)展應與經(jīng)濟、社會條件相適應相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)資源配置的效率目標?；趨^(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡性，有學者提出了與中國區(qū)域經(jīng)濟相適應的高等教育發(fā)展布局的理論設想，以及增長點型、發(fā)展極型、重點發(fā)展區(qū)域型等三種區(qū)域發(fā)展模式［1］；也有學者認為根據(jù)不同的勞動分工條件，區(qū)域間高等教育的人才培養(yǎng)也要分工合作，差異化發(fā)展［2］。其三是政治層面的公平標準。伴隨著戰(zhàn)后教育民主化思潮的發(fā)展，高等教育開始由原來的“少數(shù)人的特權(quán)”變?yōu)椤坝匈Y格者的權(quán)利”，并推動各國高等教育進入到大眾化階段?！白尭嗟娜私邮芨叩冉逃背蔀楦鲊哺叩冉逃顿Y政策的價值目標，高等教育成為一種“準公共產(chǎn)品”?；谶@種觀念，一些學者認為高等教育在區(qū)域間的差距或不均衡程度應控制在一定范圍內(nèi)，或應逐步縮小。如果區(qū)域差距或不均衡程度過大，就會影響高等教育公平目標的實現(xiàn)，這就要求政府采取一定措施進行干預，逐步縮小區(qū)域間高等教育的差距。［3］

高等教育區(qū)域差異的三種價值判斷標準孰重孰輕？哪個應更優(yōu)先？不同的利益主體有不同的選擇。我們必須看到，如果說前兩種標準能導致經(jīng)濟社會發(fā)展不公平的復制的話，后一種標準作為一種補救或糾正，已成為現(xiàn)代高等教育不能漠視的價值追求。即使以公平為目標的政府干預與“學術(shù)自由”、“大學自治”等高等教育傳統(tǒng)理念之間存在一定程度的沖突，布魯貝克在《高等教育哲學》中仍對公平標準的重要性進行了充分肯定。他指出：“只要國家所采取的措施能確保高等教育機會平等，對這樣有益的干預就不必擔什么心。慎重地使用政府資金去開發(fā)人力資源將會使未來更加富裕，而不是更加貧窮?！保?］法國著名社會學家布迪厄則從公平角度出發(fā)對學術(shù)界所謂“客觀”和“獨立”的能力標準提出質(zhì)疑。他認為：“教師在對學生進行感知和評價時遠不可能做到中立和客觀，在他們尚未意識到時，已用先入為主的偏見將學生的社會屬性與學業(yè)評判對應起來；在他們自以為在進行純粹的學業(yè)分類活動時，已將社會類別差異轉(zhuǎn)化成學業(yè)類別差異。這樣的學業(yè)評判幾乎無法掩蓋社會偏見?！保?］

綜上所述，基于三種價值標準對高等教育區(qū)域差異進行合理性判斷和治理，是專家學者群體、各級政府官員、高等教育既得利益群體與高等教育弱勢群體等不同行動者按不同規(guī)則進行的博弈活動，制度正是這些規(guī)則的體系化和規(guī)范化。因此，研究高等教育區(qū)域差異問題的制度成因，并通過有效的制度設計，逐步縮小區(qū)域間高等教育差距，促進高等教育相對均衡的發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實意義。

二、高等教育區(qū)域差異問題的制度成因

1978年以來中國的改革本身就是一種制度的變革，在此過程中高等教育區(qū)域差距不斷拉大，高等教育公平問題越來越引起公眾的關(guān)注。高等教育區(qū)域差異問題的凸顯離不開制度因素的深刻影響。

1. 高等教育制度變革的價值選擇偏好導致“強勢”與“弱勢”區(qū)域分化加劇

（1）高等教育區(qū)域間強弱格局的初始化

雖然1977年恢復并沿用至今的高考制度打破了之前憑政治資格分配高等教育機會的招生制度，被認為體現(xiàn)了能力標準和社會公平理念，但是它所執(zhí)行的由國家對各地高等教育招生規(guī)模進行控制，并將招生計劃指標在各省進行分配，造成了高等教育區(qū)域間強弱格局的初始化。高等教育區(qū)域差異在高考制度恢復之初就已經(jīng)比較突出，對此，國家并沒有以公平標準為指導按比例增加考生多的區(qū)域的招生指標，而是采取了在嚴格控制招生計劃的基礎上按更為苛刻的能力標準進行考試篩選的方法，如設定高考預考制度或劃定相對較高的分數(shù)線。教育部在《1980年高等學校招生工作的規(guī)定》中規(guī)定：“考生多的省、市、自治區(qū)應在統(tǒng)考前進行預選。高中畢業(yè)考試實行全省會考，按計劃招生人數(shù)的三倍或五倍，選出成績優(yōu)秀的學生參加統(tǒng)考；由省、市、自治區(qū)按計劃招生人數(shù)的三倍或五倍，參照各地應屆畢業(yè)生人數(shù)、上屆錄取人數(shù)，給各地分配名額，選出成績優(yōu)秀的學生參加統(tǒng)考。采取哪種辦法，由省、市、自治區(qū)決定?！庇掷纾魇≈g的高考錄取分數(shù)線存在較大差別，以京、津、滬為代表的東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和西部邊遠地區(qū)的分數(shù)線明顯低于四川、河南和山東等考生集中省區(qū)。有人將“傾斜的高考分數(shù)線”這一現(xiàn)象稱為中國教育最大和“最刺眼的不公正”［6］。在這樣的制度安排下，考生多指標少的區(qū)域就成為高等教育入學機會分配的弱勢地區(qū)，其居民由于戶口因素限制而不得不面對更為激烈的競爭壓力，從而成為高等教育弱勢群體。隨著高考招生制度的不斷改革，分省命題、分省考試和部分高校自主招生打破了國家統(tǒng)一招生的體制，高校和地方政府在招生錄取中的權(quán)力有所擴大，但是在計劃思維慣性下招生指標省際分配的方式并沒有得到改變，對高等教育區(qū)域公平的考量依然欠缺。

（2）高等教育“強勢”與“弱勢” 區(qū)域的進一步分化

20世紀90年代中央地方兩級管理的宏觀管理體制改革及相關(guān)高等教育財政撥款政策進一步加劇了高等教育“強勢”與“弱勢”區(qū)域的分化，出現(xiàn)了強者愈強、弱者愈弱的馬太效應。隨著高等教育宏觀管理轉(zhuǎn)向中央與省級兩級管理體制，地方政府在解釋中央政府頒發(fā)下達的政策的同時，逐漸加強了地方統(tǒng)籌的力度。而經(jīng)濟學家認為財政分權(quán)程度的增加很可能會導致經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)公共服務差距的加大，高等教育的公共供給也是如此。我國高等教育以政府財政性撥款為主要投入渠道，分權(quán)改革下地方政府之間的競爭造成高等教育區(qū)域差異的拉大。而理應在公平的價值標準下進行干預的中央政府卻更重視效率標準。以對“211”、“985”等重點高校、重點學科建設專項補助為例，中央財政以少數(shù)高等教育發(fā)達地區(qū)的部屬院校為主要投向，地方高校的經(jīng)費需求往往被忽略，并且中央要求地方政府進行配套投入，這使得強弱態(tài)勢進一步累積，擴大了財政性經(jīng)費投入的區(qū)域差異。

（3）弱勢補償制度的缺失與低效

羅爾斯認為公平是在社會成員間按比例平等分配的理想與制度，以及關(guān)于該理想與制度實施的救濟和保障制度。他主張實行“差別原則”，即對弱勢群體進行不平等但“符合地位最不利的人的最大利益”的弱勢補償制度［7］。如前分析，考生多高等教育資源較少的地區(qū)作為高等教育弱勢地區(qū)，可以通過兩種渠道實現(xiàn)弱勢補償：一種是按適齡人口比例增加弱勢地區(qū)的招生名額，另一種是按家庭經(jīng)濟背景向?qū)W生提供各種資助。但在現(xiàn)實運作中，決策部門往往缺少一種可以根據(jù)人口需求調(diào)整招生計劃的公開透明的制度安排。高等教育弱勢地區(qū)即使招生規(guī)模有所擴大，也多集中于地方高等學校，與其薄弱的公共財政基礎不相匹配，往往出現(xiàn)高等教育弱勢地區(qū)政府努力程度較高而生均經(jīng)費水平較低的矛盾，進一步削弱了弱勢地區(qū)的高等教育質(zhì)量。而依靠學生資助進行弱勢救濟也是在招生計劃的制約下進行的，也就是說只能解決是否上得起學的問題，不能解決有沒有上學機會的問題，不能改變高等教育弱勢地區(qū)在招生指標分配中的地位。

2． 以公平為價值目標的社會制度改革滯后造成高等教育弱勢區(qū)域的雙重束縛

中國改革開放的漸進式特征，造成了經(jīng)濟、政治、社會保障等不同領(lǐng)域內(nèi)不同價值目標導向的制度變革的不同步。高等教育招生和財政體制等改革在市場化進程中相對滯后，但相對于以公平為價值目標的財政轉(zhuǎn)移制度和戶籍制度等方面的改革又比較領(lǐng)先，造成高等教育弱勢地區(qū)被束縛于公共資金投入的弱勢地位和相應的高等教育弱勢群體被束縛于高等教育弱勢地區(qū)的雙重困境。

（1）財政轉(zhuǎn)移制度改革滯后于高等教育財政管理體制改革

財政轉(zhuǎn)移制度是分權(quán)條件下協(xié)調(diào)中央、地方財政關(guān)系的重要制度，在平衡地方預算收支差額、維持地方公共服務相對“均等”的供給方面具有不可替代的作用。而我國1994年分稅制改革后的財政轉(zhuǎn)移制度也是采取了漸進式改革模式，過渡性強，效率較低，滯后于高等教育財政管理體制改革，不能有效改變高等教育弱勢地區(qū)的公共資金緊缺局面。與西方國家以專項補助形式為主的轉(zhuǎn)移支付不同，我國以稅收返還為主要形式，強調(diào)保護地方的既得利益，形成了一省一率、一省一額的不規(guī)范現(xiàn)象。因不考慮各地區(qū)的收入能力和支出需要的客觀差異而缺乏較合理的客觀標準，我國的稅收返還規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平存在正相關(guān)，并與各地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)相關(guān)，即經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)得到的稅收返還規(guī)模較大，結(jié)果是富裕地區(qū)提供公共服務和產(chǎn)品的資金越來越多，而貧困地區(qū)的資金越來越少。而其他形式的轉(zhuǎn)移支付由于數(shù)量太少或覆蓋范圍太大，難以有效實現(xiàn)地方財力平衡和公共服務均等化的目標，難以實現(xiàn)地區(qū)間的配置均衡。而不斷增長的專項補助對社保和義務教育起到了較強的支持作用，但是在運作過程中大量存在著“討價還價”、“人情款”、“撒胡椒面”、“跑步錢”等利益博弈現(xiàn)象，在縮小地方財力差異方面效率較低。在滯后的財政轉(zhuǎn)移制度改革中，高等教育弱勢地區(qū)被束縛于公共資金投入的弱勢地位。

（2）戶籍制度改革滯后于招生制度改革

遷徙自由作為一項不可剝奪的人權(quán)已經(jīng)獲得國際社會的廣泛認同，自由遷徙就意味著無論去哪里居住或就業(yè)，都能享受到與當?shù)厝送鹊母＠?，包括公立高等教育的就讀機會。我國戶籍制度在改革開放后不斷改革，目前城鄉(xiāng)之間嚴格的遷徙限制已經(jīng)取消，但是省區(qū)之間的自由遷徙還未實現(xiàn)，由于不同省區(qū)間高考招生分數(shù)線或高等教育就讀機會的差異，高等教育弱勢群體中具有較強社會資源的行動者利用各種途徑進行“高考移民”，一方面流向北京、上海等高等教育發(fā)達地區(qū)，另一方面流向新疆、海南等高等教育雖然不發(fā)達，但適齡人口較少，在少數(shù)民族等地區(qū)優(yōu)惠政策下招生指標相對較多的地區(qū)，來規(guī)避高等教育弱勢地區(qū)的競爭壓力。正因為這種做法與現(xiàn)行戶籍管理制度有所沖突，沒有取得“合法”地位，并且在“移民”過程中多使用弄虛作假手段，又引起了新的社會不公平，國家出臺相應政策對此嚴令禁止。雖然禁令是出于維護社會秩序的目的，但缺少對高等教育弱勢地區(qū)利益的考慮，使得高等教育弱勢群體被束縛于弱勢地區(qū)。

三、整合三種價值標準的規(guī)則體系重建

如前所述，高等教育區(qū)域差異問題由現(xiàn)實的制度供給與高等教育發(fā)展需求之間的不均衡關(guān)系產(chǎn)生，也必然需要整合三種價值標準進行規(guī)則體系重建，以制度的均衡供給來解決，即通過行動者的權(quán)力制衡來縮小區(qū)域差距，促進高等教育相對均衡的發(fā)展。

1． 建立和完善現(xiàn)代大學制度，實現(xiàn)能力標準與公平標準的整合

現(xiàn)代大學制度的核心是學術(shù)自由，大學應有權(quán)利完全按照學術(shù)方面的能力要求，自主地不受計劃指標限制地招收學生，并且不應受學生來自何方、所屬社會階層及種族、性別等因素的干擾。美國哈佛大學成立之初，所招收的學生基本都是東北部地區(qū)富裕白人家庭的子女。這種招生政策深受詬病，隨著社會進步而不得不進行相應的改革，使哈佛大學向來自所有地區(qū)所有階層的學生開放。私立大學尚且如此，公立大學更應秉承能力標準和公平標準，掃除招生政策中的地區(qū)歧視。

中國高校20世紀80年代才開始擴大辦學自主權(quán)的改革，時至今日大學的各項政策仍深受政府偏好的影響而缺乏自主性。無論是“211”、“985”等實施精英教育為主的大學，還是各省實施大眾教育為主的地方高校，其招生方式都沒有排除地區(qū)性招收人數(shù)的限制。即使是中央財政支持的公立高校，雖然資金來源于全國范圍內(nèi)的稅收收入，應為全國范圍內(nèi)符合能力要求的有資格者提供受教育機會，但是由于受校屬地方政府的利益驅(qū)使，往往投放給本地更多的招生指標。這也使得北京、上海等高校集中地區(qū)的居民成為這種政策的既得利益者，更趨向于維護這種既不符合能力標準也不符合公平標準的招生政策。而一些在政府偏好驅(qū)使下盲目擴大招生的高校，忽視了對學生的能力要求和對教育過程的質(zhì)量控制，從而也不能真正滿足人們的高等教育需求。

因此，現(xiàn)代大學制度的建立仍然是區(qū)域高等教育體制創(chuàng)新的重要內(nèi)容。只有建立和完善現(xiàn)代大學制度，形成合理的內(nèi)外部治理模式，實現(xiàn)能力標準與公平標準的整合，才是促進區(qū)域高等教育協(xié)調(diào)發(fā)展的根本途徑。

2． 發(fā)展和完善現(xiàn)代公共教育財政制度，實現(xiàn)效率標準與公平標準的整合

財政體制的分權(quán)改革主要以效率標準為指導，認為地方政府在了解本地公共服務需求信息方面更具優(yōu)勢，因此要求明晰各級政府的責任劃分，地方政府主要負責滿足本區(qū)域適齡人口的高等教育需求，而中央政府則需要通過各種間接政策進行合理調(diào)控，促進區(qū)域間資源公平配置以及高等教育等公共服務相對均衡的發(fā)展。由此來看，中央政府在公平方面具有主要責任，應通過完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，增加對經(jīng)濟落后省區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付、國債項目等途徑，加大對經(jīng)濟落后省區(qū)資金扶持的力度，增加其財政支出的總量。即使在高等教育經(jīng)費占財政支出比例一定的情況下，高等教育經(jīng)費供給總量也會有一定數(shù)量的增長，使高等教育優(yōu)先發(fā)展成為可能，從而實現(xiàn)分權(quán)框架下效率標準與公平標準的整合。

3． 大力發(fā)展民辦高等教育，建立多元調(diào)節(jié)機制

民辦高等教育可以通過市場機制對高等教育適齡人口規(guī)模的變化做出靈活的反應，是公立高等教育計劃式人才培養(yǎng)機制的重要補充。而我國民辦高校基本上是靠自籌經(jīng)費，與每年可以得到國家撥給大量經(jīng)費的公辦高校相比，籌資和經(jīng)營都難度較大。由于民辦高校建校歷史短，在沒有國家信譽保障的情況下，利用銀行貸款等其它渠道進行融資的困難程度也是不言而喻的。只有實行促進民辦教育發(fā)展的政策，保障民辦高等教育合法權(quán)益，才能使民辦高等教育實現(xiàn)跨越性發(fā)展。特別是在經(jīng)濟發(fā)達、居民付費意愿強的地區(qū)，政府應適當放松民辦高等教育的發(fā)展管制，在科研資助和學生資助等方面完善針對民辦高等教育的激勵機制，提高民辦高等教育的質(zhì)與量。這樣，政府可集中更多的公共資金投入到不發(fā)達地區(qū)的公立高等教育中去，提高資源配置效率。

4. 減少歧視性政策障礙，降低交易成本

戶籍制度與高等教育招生和就業(yè)等制度相捆綁是中國高等教育的特有現(xiàn)象，也是高等教育區(qū)域之間不公平存在的根本原因。通過戶籍制度的改革，減少高等教育招生和就業(yè)方面的歧視性政策障礙，建立統(tǒng)一、開放、有序、公平、競爭的招生市場和勞動力市場，建立健全市場信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，保證使供給方和需求方獲得全面的、具體的、真實的信息，最大限度地實現(xiàn)信息對稱，有利于降低交易成本，促進高等教育資源區(qū)域間合理分布與流動。

參考文獻：

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（責任編輯 劉第紅）