行政復議前置:高等教育行政訴訟的制度選擇

李斯令 夏理淼

摘 要：高校因行使法律、法規(guī)授予的行政職權引起的行政爭議，應當適用行政法予以解決，行政訴訟介入高等教育是大勢所趨。教育專業(yè)性對大學自治的訴求，以及法院對司法成本激增的顧慮，是阻礙司法介入高等教育的雙重難題。行政復議前置制度可以在保證解決教育爭議的專業(yè)性和降低司法成本之間尋求平衡，能夠為當事人權益提供有效救濟，給教育系統(tǒng)內部糾錯提供最后一次機會，使司法介入高等教育具有更大可行性。

關鍵詞：教育法；行政復議前置；行政訴訟

中圖分類號：DF312文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.01.13

2004年以來就一直有消息說最高人民法院將出臺司法解釋，要把高校招生、學歷學位頒發(fā)、重大紀律處分等方面的教育糾紛納入行政訴訟的范圍［1］。近年來，最高人民法院《關于審理教育行政訴訟的若干問題規(guī)定(征求意見稿)》在教育行政部門、高校等相關單位多次反復征求意見，各界針對行政訴訟如何介入高等教育也作了不少探討。

一、行政訴訟介入高等教育的“行”與“不行”

高等教育行政訴訟的提出，源于上世紀末期頻繁出現的學生與學校之間就高校行政權力侵犯受教育權引發(fā)的糾紛。行政訴訟是解決行政糾紛最重要、最權威的一個環(huán)節(jié)，但行政訴訟介入高等教育卻存在種種阻礙。

（一）高等教育行政訴訟的必要與可行

在各種教育糾紛中，高校與學生之間在某些關系中存在明顯的不對等地位，學生面對高校的權力行為，往往處于明顯弱勢，因而當其合法權益受到侵害時，補救就顯得非常困難。由于長期受大陸法系“特別權力關系”理論的影響，我國高校行政權力運行一直脫離法律的監(jiān)管，高校成為行政法治的真空地帶。在高校糾紛中，由于缺乏相對應的公力救濟裁判機構和裁判機制，導致受侵害者的許多權利無法通過國家權力的強制介入獲得救濟［2］。通過觀察高校權力特征，我們可以發(fā)現高校行使的一部分權力明顯具有國家公共職權的特性，是一種行政權力。雖然高校因其專業(yè)技術性，應當享有充分的自主權，但由于行政權力屬于法律、法規(guī)授權而來，不能混淆于高校的自治權。高校行政權力在現實運行中存在的諸多問題，不利于師生合法權益的保護，也不利于行政權力的正確行使，應當加強對高校行政權力的法律控制。

《最高人民法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！倍鄶祵W者認為，高校具有國家行政職權，其行為很多在性質上屬于行政行為。像高校這樣的事業(yè)組織經法律、授權行使行政職權時，亦可擔任行政主體的角色，也應遵循行政法的基本原則和程序，因此也是行政訴訟的適格被告［3］。目前，世界上不少國家和地區(qū)都已經承認高校的行政主體資格，將高校行使的某些行政權力納入司法審查范圍。比如日本不服審查法規(guī)定：學校對學生所作的處分，學生可以對其聲明不服，請求審查或聲明異議。在我國司法實踐中也已經承認了高校一些行政權力的可訴性，某法院在“田永訴北京科技大學案”的判決書中寫道：“在我國目前情況下，某些事業(yè)單位、社會團體，雖然不具有行政機關的資格，但是法律賦予它行使一定的行政管理職權。這些單位、團體與管理相對人之間不存在平等的民事關系，而是特殊的行政管理關系。他們之間因管理行為而發(fā)生的爭議，不是民事訴訟，而是行政訴訟?！?/p>

李斯令， 夏理淼：行政復議前置：高等教育行政訴訟的制度選擇

（二）大學自治與司法成本是高等教育行政訴訟面臨的雙重難題

自19世紀德國思想家、教育家洪堡提出大學學術自由以來，大學自治一直影響著現代大學制度。高等教育學通說認為，大學自治的理由在于大學是生產和傳播高深知識的地方，高深學位需要非凡的、復雜的甚至是神秘的知識，只有學者能夠深刻理解它的復雜性，因而在知識上，應該讓專家單獨解決這一領域的問題［4］。大學自治在我國法律制度中沒有出現，但有一個意思相當的概念，即高校自主權。我國的《高等教育法》中對高校自主權予以了明確規(guī)定，其意也在于排除其他組織對高校權利（力）的不正當干預，從而保障大學的自主管理。

學校無權超越法律的規(guī)定，制定出比法律法規(guī)更高、更嚴格的標準，但由于教育的特殊性，學校為了保證自己的教育水平以及教學質量而提高對學生的要求，即使這種要求對學生十分不利，但從學校的教學和管理的維護角度出發(fā)，卻是極其合理的。對于行政權的自主領域，尤其是高?；趯W術權威的教學科研自主權，不能簡單以法制條框予以束縛，司法審查必須止步。教育的內在邏輯和發(fā)展規(guī)律的特殊性，決定了學校管理過程所具有的教育性、學術性和民主性，并不是所有的學校糾紛都適合通過司法救濟的途徑解決［5］。在界定司法權與學校自主權，協調自治與法治的關系上，一方面法院應當充分尊重學校對專業(yè)技術性的問題的處理，另一方面作為行使司法監(jiān)督權的法院對法律問題享有最終決定權。同時，來自法院的擔憂是，高等教育一旦納入行政訴訟適用范圍，必將使法院受理的行政案件激增，帶來的司法成本增加將使法院不堪重負。如何在尊重大學自主權與體現法治要求之間尋求平衡與和諧，是困擾行政訴訟介入高等教育的主要障礙。

二、行政復議前置是雙重難題的破解之道

行政復議前置是指行政相對人對法律、法規(guī)規(guī)定的特定具體行政行為不服，在尋求法律救濟途徑時，應當先選擇向行政復議機關申請行政復議，而不能直接向人民法院提起行政訴訟。其法律依據是《行政訴訟法》第37條第2款規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定應當先向行政復議機關申請復議，對復議不服再向人民法院提起訴訟的，依照法律、法規(guī)的規(guī)定”。行政復議前置，是解決行政訴訟介入高等教育雙重難題的有效辦法。

（一）行政復議前置是強化教育申訴功能的現實需要

《教育法》第42條雖然規(guī)定了學生對于學校給予的處分不服可以向有關部門提出申訴，對于其人身權、財產權受到侵害時，有權申訴或向法院起訴。《普通高等學校學生管理規(guī)定》也規(guī)定：對學校給予的處分或者處理有異議，向學校、教育行政部門提出申訴；對學校、教職員工侵犯其人身權、財產權等合法權益，提出申訴或者依法提起訴訟。但是，這些救濟制度在現實中并不完善，諸如向誰提出，依據什么程序提出，申訴機關作出決定的效力如何，法律、法規(guī)對這些問題都沒有明確的規(guī)定。理性地檢視和反思制度的相關實踐即可發(fā)現，高校學生申訴制度在一定程度上失落了其應當彰顯的功能，呈現出“權利救濟虛置”和“權力監(jiān)督困境”的問題［6］。

教育申訴制度可以分為校內申訴與行政復議兩種。校內申訴制度應理解為高校內部的自我糾錯，其行為主體仍然是高校。而行政復議是行政相對人認為行政主體的具體行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為的申請；行政復議機關依照法定程序，對被申請的具體行政行為進行合法適當性審查，并提出行政復議決定。對高校而言，行政復議可以理解為主管的教育行政部門對高校行政行為的法定糾錯制度，較校內申訴明顯更具權威性和公信力，能夠進一步強化教育申訴功能。

（二）行政復議前置能夠確保教育爭議解決的專業(yè)性

設立行政復議前置程序，能有效加強上級行政管理部門對學校的監(jiān)督，同時也能使大部分糾紛在教育系統(tǒng)內得到解決。司法權過早干預，會使教育領域的糾紛變得更加拖延和復雜，而行政復議前置的設立使大部分爭議解決在了教育系統(tǒng)內部，這不僅維護了教育系統(tǒng)的社會公信力，而且也避免了當事人走上漫長的訴訟之路。原因是教育行政復議是由教育行政部門負責，相比司法部門負責的行政訴訟，顯然具有更為明顯的專業(yè)優(yōu)勢，能夠以更加符合教育規(guī)律的方式處理教育糾紛。

（三）行政復議前置是緩解司法壓力的有效途徑

在眾多的化解糾紛、救濟權利的機制中，行政訴訟固然是權利救濟的終局性手段，也是最重要、最權威的一種保障制度，但基于申訴的經濟性、便捷性和專業(yè)性等特點，我們更有理由在訴訟之外選擇行政復議作為學生權利救濟的前置程序。行政復議前置制度作用的有效發(fā)揮將會大大減少人民法院受理高等教育領域行政訴訟案件的數量，從而可以使法院拿出更多的人力、物力和財力配置于錯綜復雜、標的重大的刑事和民事案件中去。行政復議前置制度在行政訴訟與校內申訴之間設計了一個緩沖，能夠有效緩解司法應對高等教育行政訴訟的壓力。

三、行政復議前置的制度設計

（一）修訂《教育法》，確立行政復議前置制度

《行政復議法》第16條第1款規(guī)定：“法律、法規(guī)規(guī)定應當先向行政復議機關申請行政復議、對行政復議決定不服再向人民法院提起行政訴訟的，在法定行政復議期限內不得向人民法院提起行政訴訟”。我國《行政復議法》中主要是對自然資源的確權類爭議做了行政復議前置的規(guī)定，此外有《治安管理處罰條例》第39條、《海關法》第40條、《進出口商品檢驗法》第28條、《稅收征收管理法》第56條、《國家安全法》第31條、《注冊會計師法》第11條等對行政復議前置情形作了相關規(guī)定。參照其它行政復議前置的設定，可以在《教育法》修訂時對高等教育行政訴訟適用行政復議前置制度作出規(guī)定。

（二）制定《申訴辦法》，完善行政復議制度

在充分肯定校內申訴制度的同時，應當完善行政復議制度，明確學生認為高校行使行政權力侵犯其合法權益時，可以向主管教育行政部門提起行政復議。當事學生作為申請人，高校作為被申請人，教育行政部門作為行政復議機關，依照法律程序對被申請人的行政行為進行合法性和適當性審查。教育行政部門法制工作部門負責受理行政復議申請，嚴格遵守《行政復議法》的規(guī)定，盡可能保證中立性及程序之正當性。應當在教育行政部門設立由教育行政部門、教師代表、學生代表、法律專家組成的復議委員會，按照行政復議程序進行審查，具體可以制定《申訴辦法》予以規(guī)定。

（三）行政復議前置與行政訴訟的制度銜接

在行政復議前置制度下，當事人因認為受教育權受到侵犯而提起行政訴訟可以歸納為以下五種情形和不同的處理結果。1.當事人未經行政復議程序直接就原行政行為向法院提起行政訴訟的，法院不予受理。2.行政復議機關決定對行政復議申請不予受理，當事人不服提起行政訴訟的應當分別不同情況予以處理：（1）由于當事人自身的原因所致的不予受理，當事人只能針對行政復議機關不予受理的決定提起行政訴訟，而不能訴原具體行政行為；（2）非當事人原因所致的行政復議機關對行政復議申請不予受理，當事人既可以對行政復議機關不予受理的決定提起行政訴訟，也可訴原具體行政行為。3.行政復議機關在法定行政復議期限內未作出復議決定的，應當允許當事人在對原具體行政行為和對行政復議機關未作出復議決定的不作為兩者之間任意選擇其一或一并選擇提起訴訟。4.經過行政復議程序后對行政復議機關決定維持或改變原具體行政行為不服，如果復議機關維持原具體行政行為的，當事人只能訴原具體行政行為；如果復議機關改變原具體行政行為的，當事人只能訴復議機關的復議決定。

參考文獻：

［1］ 肖山.最高法院醞釀將大學納入行政訴訟，高校反對聲重重［J］.瞭望東方周刊,2004,(36).

［2］ 沈月娣.論我國高校師生權利救濟缺陷及其制度建設［J］.高等教育研究,2009,（3）:35.

［3］ 劉藝.高校被訴引起的行政法思考［J］.現代法學，2001,（2）:95.

［4］ 鄧世豹.論司法介入大學管理三原則——以大學對學生管理權為例［J］.高教探索,2004,（1）:26.

［5］ 江蘇省高校人文社會科學研究基金項目“高教管理過程中學校與學生之間的權利沖突與救濟研究”課題組.構筑化解學生權利和高校權力沖突的完善機制［J］.教育發(fā)展研究,2007,（5）:49.

［6］ 尹曉敏.論高校學生申訴制度功能的失落與復歸［J］.高等教育研究，2009,（3）:27.

Preposition of Administrative Reconsideration:Systematic Choice of Administrative Litigation in Higher EducationLI Si瞝ing1, XIA Li瞞iao2

(1. Ningbo University, Ningbo 315211;

2. The Peoples Procuratorate of Longwan District, Wenzhou 325011, China)Abstract:

Administrative disputes caused by exercising authority granted by laws and regulations in universities shall be solved by applying the administrative law. It is the trend that administrative litigation gets involved in higher education. The appeal to university autonomy from the professional trait of education, as well as the misgiving for the sharp increase of judicial cost is the dual problem of the judicial intervention on higher education. The system of preposition of administrative reconsideration could attain the balance between assuring the professional trait of solving educational disputes and lowering the judicial cost. It also could provide relief for the litigant rights and interests. Moreover, it could provide the last opportunity of the internal error correction in educational system so that there will be more feasibility of the judicial intervention on higher education.

Key Words:education law; preposition of administrative reconsideration; administrative litigation

本文責任編輯：桑 林