關(guān)于實行績效預(yù)算的探討

武迎春

【摘 要】 預(yù)算管理是高校財務(wù)管理的核心之一，隨著高校逐步走向市場，原有的高校預(yù)算管理模式暴露出一系列新的問題，特別是高校預(yù)算管理缺乏績效信息，這已不能適應(yīng)新形勢下高校的發(fā)展需要。績效預(yù)算是一種基于績效的預(yù)算管理模式，文章在分析什么是績效預(yù)算以及績效預(yù)算的編制模式的基礎(chǔ)上指出了績效預(yù)算在高校的實施途徑，以期為高校的預(yù)算管理改革提供有益的借鑒。

【關(guān)鍵詞】 績效預(yù)算； 探討； 高校預(yù)算管理

近年來，針對高校等公共部門預(yù)算中存在的問題，國家進(jìn)行了一系列的改革，先后進(jìn)行了部門預(yù)算改革、收支兩條線管理改革、政府收支科目分類改革、國庫集中收付改革、政府采購改革。但這些改革基本上都是為了實現(xiàn)對資源的控制，這種以投入控制為導(dǎo)向的改革措施對于克服過去高校資金管理混亂、資金使用不規(guī)范等問題起到了積極的作用。但隨著改革的逐步深入，人們發(fā)現(xiàn)僅僅關(guān)注資金的投入，強調(diào)高校資金使用的安全性和合規(guī)性，并不能保證高校資金使用取得好的效果，高校資金緊缺和資金浪費并存的現(xiàn)象還普遍存在，因此現(xiàn)在人們越來越多地關(guān)注資金使用的有效性。對于高校來說就是投入資金后，通過使用這些資金，培養(yǎng)的畢業(yè)生是否滿足社會的需要，科研成果能否直接和間接地提高社會效益或為某些重大研究提供支持等等。

一、績效預(yù)算的概念

首先必須明確“績效預(yù)算”的一些相關(guān)問題，一段時間以來，筆者一直在考慮究竟什么是真正完整的績效預(yù)算？績效預(yù)算在我國高校是否可行？通過對這一問題的思考，在閱讀大量文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為：績效預(yù)算是一個不斷發(fā)展的概念，在不同時期，它所謂的“績效”含義是不斷變化的，只要預(yù)算中包含了“績效”因素，就可以將其視為“績效預(yù)算”。不難看出，在此績效預(yù)算的概念得到了有效地擴(kuò)展，我們不妨把這種績效預(yù)算稱為廣義的績效預(yù)算，而以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算稱為狹義的績效預(yù)算，文中為了與廣義的績效預(yù)算相區(qū)別，稱狹義的績效預(yù)算為結(jié)果預(yù)算?；谶@樣的認(rèn)識，績效預(yù)算完全可以在高校實行。

需要說明的是，“績效”因素可以按其發(fā)揮的功能從低到高分三個層次：控制資源層次、分配資源層次和資源使用是否有效性層次。最終的績效層次應(yīng)該是資源使用是否有效層次，它以公眾滿意度為最終績效目標(biāo)。

二、績效預(yù)算的編制模式

從世界各國預(yù)算編制的發(fā)展歷程看，績效預(yù)算主要有三種預(yù)算編制方式：

一是條目預(yù)算。這是一種早期的，以強化資源控制為目的的預(yù)算編制模式，它的主要特點是對每項支出都嚴(yán)格控制，強化對財經(jīng)紀(jì)律的遵守，即“打醬油的錢不能用來打醋”。在此階段預(yù)算執(zhí)行實行的是外部控制，績效評價主要關(guān)注資金的安全、合規(guī)和節(jié)約。

二是項目預(yù)算。它是一種與政策或者組織戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)相聯(lián)系的預(yù)算編制方式，其主要特點是首先確定戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，然后將該目標(biāo)分解為不同的分目標(biāo)，其中每個分目標(biāo)對應(yīng)一個項目，再將項目目標(biāo)轉(zhuǎn)化為各年度預(yù)算安排，最后把項目按輕重緩急進(jìn)行排序。這種預(yù)算編制方式，將組織的長期發(fā)展目標(biāo)和年度預(yù)算目標(biāo)有機(jī)結(jié)合起來，提高了預(yù)算管理的科學(xué)性。該階段預(yù)算執(zhí)行實行的是基于外部控制的內(nèi)部控制，績效評價主要關(guān)注資金的配置效率和資金使用的成本效益。

三是結(jié)果預(yù)算。它是在20世紀(jì)90年代新公共管理改革興起時產(chǎn)生的一種主要強調(diào)產(chǎn)出與結(jié)果的一種預(yù)算編制模式，它強調(diào)在預(yù)算中使用基于產(chǎn)出和結(jié)果的績效信息。首先，結(jié)果是分配預(yù)算的重要依據(jù)，因此，績效必須能夠被量化和報告；其次，改變公共部門內(nèi)部的責(zé)任關(guān)系，賦予部門更多的自主權(quán)，部門對項目的結(jié)果負(fù)責(zé)；最后，改變對部門的激勵約束機(jī)制，績效結(jié)果與責(zé)任相聯(lián)系，獎優(yōu)懲劣。在該階段績效評價主要強調(diào)資源使用的有效性。

由此看出預(yù)算編制的模式與績效評價發(fā)揮的功能是息息相關(guān)的，它們都是由高校管理者制定的管理目標(biāo)所決定。結(jié)果預(yù)算在現(xiàn)階段是一種理想的預(yù)算編制模式，那么現(xiàn)階段能否采用這種預(yù)算編制模式呢？戴夢德（2003），認(rèn)為預(yù)算改革不能實施跳躍式的發(fā)展，要按照績效預(yù)算的發(fā)展規(guī)律首先編制條目預(yù)算，解決對預(yù)算資金的控制問題；然后再編制項目預(yù)算，解決對預(yù)算資金的分配問題；此后在績效管理的大環(huán)境下發(fā)展以預(yù)算資金的有效性為目的的結(jié)果預(yù)算。對此，世界經(jīng)貿(mào)組織各成員國基本已達(dá)成了共識。

三、高校實施績效預(yù)算的途徑

筆者認(rèn)為雖然績效預(yù)算的三種預(yù)算編制模式是按先后順序逐步發(fā)展的，但它們之間并沒有清晰的界限，完全可以以一種預(yù)算編制模式為重點，同時兼顧另外一種或者兩種模式，然后再逐步過渡為更高階段的預(yù)算編制模式，比如在以條目預(yù)算為主導(dǎo)的高校，可以在管理水平和部門預(yù)算編制水平較高的部門先試行項目預(yù)算或者結(jié)果預(yù)算。因此在清楚認(rèn)識我們所處階段的前期下，逐步完善投入導(dǎo)向型的預(yù)算改革，同時應(yīng)積極推進(jìn)項目預(yù)算和結(jié)果預(yù)算。

從上面的分析我們不難看出，在現(xiàn)階段制度的制約下，高校的基本支出預(yù)算是典型的條目預(yù)算，績效評價的重點應(yīng)該放在對資源的節(jié)約和控制方面，而這可以通過建立科學(xué)合理的定額標(biāo)準(zhǔn)來實現(xiàn)；項目支出預(yù)算可以采用以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算的編制模式，然后再逐步過渡，最終使整個部門預(yù)算發(fā)展到以公眾滿意度為最終績效考核目標(biāo)的績效預(yù)算。值得注意的是，在現(xiàn)階段，高校的基本支出預(yù)算是與人員編制的數(shù)量直接相關(guān)的，這就要求人員編制應(yīng)該保持在合理的范圍內(nèi)。

總而言之，在現(xiàn)階段高校應(yīng)在保證人員編制合理的基礎(chǔ)上，先達(dá)到“基本支出標(biāo)準(zhǔn)化，項目支出績效化”的預(yù)算編制目標(biāo)，然后逐步將基本支出的核定落實到具體的項目中，從而逐步過渡到部門支出績效化，最終達(dá)到部門預(yù)算績效化。通過這樣的發(fā)展途徑達(dá)到逐步提高高校資金使用效益的目標(biāo)。

四、結(jié)語

高校應(yīng)該根據(jù)自身發(fā)展水平和績效預(yù)算的發(fā)展規(guī)律適時引入相應(yīng)層次的績效信息，實行相應(yīng)層次的績效預(yù)算。主要做法是通過試點逐漸積累經(jīng)驗，然后由點及面逐步展開以推進(jìn)更高層次的績效預(yù)算的實行，切不可操之過急、一擁而上，盲目進(jìn)行預(yù)算改革，從而切實提高高校的資金管理水平，為社會提供更加滿意的公共產(chǎn)品。

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