以中心鎮(zhèn)發(fā)展為載體推進城鄉(xiāng)一體化

喬冰,楊明文

摘要：當前，影響城鄉(xiāng)進一步融合的深層次的體制性、政策性障礙還遠遠沒有徹底消除。中心鎮(zhèn)作為農(nóng)村地區(qū)推進城鄉(xiāng)一體化的龍頭，必須加快體制創(chuàng)新步伐，盡快打破二元結(jié)構(gòu)，率先實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；中心鎮(zhèn)；縣域發(fā)展；落后地區(qū)

中圖分類號：F291.3 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）15-0142-02

中心鎮(zhèn)是城鄉(xiāng)聯(lián)系的紐帶，具有較強的綜合輻射能力，是一定區(qū)域內(nèi)具有較強的社會經(jīng)濟帶動作用的建制鎮(zhèn)，為帶動一定區(qū)域發(fā)展的增長極。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，發(fā)展中心鎮(zhèn)是一個重要的載體和途徑。

一、發(fā)展中心鎮(zhèn)是推動城鄉(xiāng)一體化的載體

1.發(fā)展中心鎮(zhèn)能提高城鎮(zhèn)的集聚功能，促進城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是一個各種要素不斷向城鎮(zhèn)集聚的過程。工業(yè)集聚是要素向城鎮(zhèn)集聚的一個重要內(nèi)容。工業(yè)集聚在很大程度上依賴于城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)水平及其完備程度。20世紀80年代以來，中國農(nóng)村工業(yè)在空間布局上呈現(xiàn)“村村點火、戶戶冒煙”的高度離散狀態(tài)。這與“遍地開花”的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式密切相關(guān)。宏觀投資分散、微觀投入不足造成中心鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施嚴重滯后，對農(nóng)村工業(yè)缺乏吸引力。按建設(shè)部標準，城鎮(zhèn)建設(shè)達到“七通”要求，1平方公里大約需要1.6億元的成本。目前，中國鎮(zhèn)域人口平均3萬、鎮(zhèn)區(qū)人口5 216 人、平均年財政收入510 萬元的。這個投資規(guī)模對大多數(shù)非縣城鎮(zhèn)來說是難以達到的。另外，城鎮(zhèn)規(guī)模過小，基礎(chǔ)設(shè)施難以配套。配套則不經(jīng)濟，無法維持正常運轉(zhuǎn)，不配套又影響生產(chǎn)、生活，破壞生態(tài)環(huán)境。發(fā)展中心鎮(zhèn)，既可避免以往小城鎮(zhèn)建設(shè)低水平條件下的重復(fù)和浪費現(xiàn)象，又能確保社會資金的集中使用，不斷提高中心鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和集聚功能，促進農(nóng)村工業(yè)的集中發(fā)展，促進城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

2.發(fā)展中心鎮(zhèn)有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移，促進城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。發(fā)展中心鎮(zhèn)能夠促進城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。城鎮(zhèn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有賴于第二產(chǎn)業(yè)的集聚和人口的集中。第二產(chǎn)業(yè)的集聚帶來外部生產(chǎn)規(guī)模的擴大和社會分工的加強，促進各種要素市場的發(fā)育，并為生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的發(fā)展開拓出廣闊的空間。改革開放以來“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”的農(nóng)村工業(yè)化道路，嚴重束縛了農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，從1978 —2010年的三十多年間，中國農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重由26.1%提高到73.6% ，上升了47.5個百分點。而同期第三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重只由5.3 %提高到24.1 % ，僅上升了18.8 個百分點。從第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重來看，農(nóng)村亦遠低于全國平均水平。分散布局的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)對第三產(chǎn)業(yè)無法形成有效的需求拉動，大大限制了小城鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)剩余勞動力的吸納能力。積極發(fā)展中心鎮(zhèn)，通過其集聚功能的提高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集中布局，可以帶動第三產(chǎn)業(yè)的相應(yīng)發(fā)展，加快農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移速度，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

3.發(fā)展中心鎮(zhèn)有利于土地資源的集約利用，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。優(yōu)先發(fā)展中心鎮(zhèn)，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集中布局可以節(jié)省大量的企業(yè)用地。據(jù)1992 年的調(diào)查，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中，集中在縣城的僅占1 %，在建制鎮(zhèn)的占7 %，其余的92 %散布于各自然村，這種狀況至今仍無多大改變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的這種分散布局形態(tài)在很大程度上與其社區(qū)屬性下的農(nóng)村土地?zé)o償或廉價使用有關(guān)。過低的土地使用價格，難以形成對土地資源集約利用，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的平均用地規(guī)模遠大于城鎮(zhèn)企業(yè)標準。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集中和人口集聚，中心鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約度隨之提高。積極發(fā)展中心鎮(zhèn)，將縣域城鎮(zhèn)發(fā)展的土地利用指標集中優(yōu)先用于中心鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)，可以有效解決土地資源的浪費問題。

4.發(fā)展中心鎮(zhèn)有利于農(nóng)村工業(yè)污染治理，實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境改善。分散布局的農(nóng)村工業(yè)在推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進農(nóng)村社會、經(jīng)濟發(fā)展的同時，亦帶來了嚴重的環(huán)境污染問題。國家環(huán)保局資料顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)成為中國環(huán)境污染的重要源頭?！白畹徒?jīng)濟規(guī)?！睕Q定了治污設(shè)施的不可分性，這使得點多面廣、布局分散的農(nóng)村工業(yè)較之于城市工業(yè)的污染治理難度更大、成本更高。積極發(fā)展中心鎮(zhèn)，通過中心鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施功能的完善，能夠大幅度降低治污設(shè)施的單位建設(shè)成本及運營成本，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的雙贏。

二、中心鎮(zhèn)發(fā)展中需要解決的幾個問題

1.土地、資源、環(huán)境、能源等外部因素制約，使中心鎮(zhèn)粗放發(fā)展模式不可持續(xù)。中國人多地少的國情決定了必須要走集約發(fā)展的道路。而從實際情況看，由短缺經(jīng)濟時代發(fā)展起來的中心鎮(zhèn)普遍缺乏外部約束環(huán)境和內(nèi)部集中機制。形成了中心鎮(zhèn)的人均用地面積都大大高于大中城市，建設(shè)用地利用率不高，功能布局分散的現(xiàn)象。中心鎮(zhèn)達不到門檻規(guī)模，發(fā)揮不出應(yīng)有的效益，存在著巨大的浪費。

2.中心鎮(zhèn)對農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)化能力與大、中城市相比先天劣勢。中心鎮(zhèn)的人口就業(yè)結(jié)構(gòu)中，半工半農(nóng)人口占有相當比例，按中小城市的規(guī)模，無法提供足夠的城鎮(zhèn)就業(yè)崗位來接納這些人完全進入城市。問題的核心是中心鎮(zhèn)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展相當時期還處于落后狀態(tài)。

3.鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間的同層次競爭異常激烈。在同一區(qū)域內(nèi)，往往存在多個中心鎮(zhèn)，彼此產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，地理位置相近，行政級別相當，規(guī)模亦相差不大，在政府主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展模式下，導(dǎo)致相互之間的產(chǎn)業(yè)競爭異常激烈，結(jié)果使競爭內(nèi)耗十分嚴重，經(jīng)濟發(fā)展成果有相當部分被抵消，使每個鎮(zhèn)都長不大，但各鎮(zhèn)的公共服務(wù)設(shè)施各自配套，利用率難以提高，造成較大的浪費。

4.土地制度影響下，工業(yè)化的空間布局均質(zhì)化、零散化。以村集體所有的土地制度，影響并決定了農(nóng)村工業(yè)化以村為單位的分散布局，使中心鎮(zhèn)為工業(yè)服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展萎縮，工業(yè)化對三產(chǎn)的帶動能力受到極大限制，無法吸納更多的人口進入中心鎮(zhèn)，并且，由于工業(yè)布局的分散，各種為工業(yè)配套的基礎(chǔ)設(shè)施的投入與產(chǎn)出效益低下，例如對污水的治理設(shè)施投入，由于很不經(jīng)濟，基本上不加處理直接排放，導(dǎo)致對環(huán)境的嚴重影響，最終影響到中心鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化效率低下。

5.缺乏基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入資金與機制。中心鎮(zhèn)的發(fā)展壯大，向中小城市培育，需要有大量的資金投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。從目前來看，普遍缺乏這方面的投入，主要原因在于還沒有形成這方面投入產(chǎn)出的良性循環(huán)機制。財政資金如杯水車薪，遠不能滿足需要，而社會資金則因無利可圖，回避投入。

三、欠發(fā)達地區(qū)的中心鎮(zhèn)發(fā)展的建議

1.以規(guī)劃創(chuàng)新促進中心鎮(zhèn)發(fā)展。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃布局，是促進中心鎮(zhèn)發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化的前提頭。編制好城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)整合城鄉(xiāng)資源，提高區(qū)域經(jīng)濟的整體競爭力，是促進中心鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)實途徑。要完善村莊體系規(guī)劃，形成布局合理、功能優(yōu)化、特色鮮明的城鄉(xiāng)發(fā)展體系。要編制好產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、交通道路及其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的專項規(guī)劃。要加強對新農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃指導(dǎo)，調(diào)整和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的投人和管理體制，積極引導(dǎo)社會資本投資于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)，加快布局合理、交通便捷、設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美的農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)，提高城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的利用率。要正確把握經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，充分考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚后的商貿(mào)、居住與生態(tài)用地的平衡和合理布局，實現(xiàn)經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

2.以產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制創(chuàng)新實現(xiàn)中心鎮(zhèn)發(fā)展。按照統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，引導(dǎo)分散的農(nóng)村工業(yè)向園區(qū)集中，大力發(fā)展資源主導(dǎo)型的支柱產(chǎn)業(yè)，形成區(qū)域化、規(guī)?；奶厣a(chǎn)業(yè)基地。大力發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織和勞動密集型的特色產(chǎn)業(yè)。大力提高農(nóng)民的組織化程度，積極培育和發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織和農(nóng)業(yè)專業(yè)協(xié)會，做大做強農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，帶動產(chǎn)品基地建設(shè)，形成貿(mào)工農(nóng)一體化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營格局。立足于本地的資源優(yōu)勢，大力發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品的精深加工業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)鏈的延伸，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，增強產(chǎn)品的市場拓展力，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，增加農(nóng)民收入。深化和完善農(nóng)村土地制度改革，按照“依法、自愿、有償”的原則，推進土地流轉(zhuǎn)，進一步發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。積極探索農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地及農(nóng)民宅基地進人市場的有效方式和途徑，維護農(nóng)民權(quán)益，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源的配置。

3.以就業(yè)體制創(chuàng)新實現(xiàn)中心鎮(zhèn)發(fā)展。打破城鄉(xiāng)分割的二元就業(yè)體制，以統(tǒng)一就業(yè)政策、統(tǒng)一勞動力市場、統(tǒng)一管理服務(wù)，促進農(nóng)村勞動力的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)制度，取消對農(nóng)村勞動力進入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制政策。充分發(fā)揮勞動力市場的主導(dǎo)作用，鼓勵發(fā)展合法的民辦職業(yè)中介組織，健全就業(yè)和社會保障服務(wù)組織，逐步建立與市、縣勞動力市場聯(lián)網(wǎng)的就業(yè)市場信息網(wǎng)絡(luò)。制定農(nóng)村勞動力開發(fā)就業(yè)的規(guī)劃，加強對農(nóng)村勞動力的職業(yè)培訓(xùn)。大力整合農(nóng)村的教育資源，積極發(fā)展農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育和成人教育，建立農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)體系，把市場需求與農(nóng)民就業(yè)需要相結(jié)合，提高農(nóng)民生產(chǎn)技能和文化素質(zhì)，增強農(nóng)村勞動力的市場競爭就業(yè)能力。

4.以社會保障體制創(chuàng)新實現(xiàn)中心鎮(zhèn)發(fā)展。逐步在廣大農(nóng)村地區(qū)建立和健全基本的社會保障體系，為最廣大的人民群眾謀利益。加快構(gòu)建和完善與我市生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會保障體系，使農(nóng)村居民也能分享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。完善被征地農(nóng)民和非農(nóng)就業(yè)人員的養(yǎng)老保險。加大新型農(nóng)村合作醫(yī)療的覆蓋面。建立由大病統(tǒng)籌、醫(yī)療救助和醫(yī)療服務(wù)三大體系組成的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，切實解決農(nóng)民看病難的問題。保障弱勢群體的基本生活，以完善最低生活保障制度為突破口，探索建立同一行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障體制，逐步統(tǒng)一鎮(zhèn)域內(nèi)城鄉(xiāng)最低生活保障標準和補助額度，加快農(nóng)村五保戶和城鎮(zhèn)“三無”對象的集中供養(yǎng)進度，積極鼓勵社會資本投資建設(shè)養(yǎng)老院等社會福利事業(yè)，認真應(yīng)對人口老齡化的挑戰(zhàn)。建立社會救助機制，切實做好賑災(zāi)救濟和扶貧幫困工作，保障困難人員的基本生活。

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