從市場(chǎng)失靈與政府失靈角度看上海染色饅頭事件

伍弢

摘要：“上海染色饅頭事件”的發(fā)生將公眾的注意力再次集中到了我國(guó)的食品質(zhì)量安全上。食品質(zhì)量安全的信息不對(duì)稱、食品質(zhì)量安全所具有的公共產(chǎn)品特性與外部性、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不健全、市場(chǎng)行為對(duì)文化和政治的消極影響這幾個(gè)方面導(dǎo)致了市場(chǎng)的失靈，需要政府進(jìn)行監(jiān)管。但由于公共政策失效與信息的不完全性，公共物品供給的低效率，監(jiān)督制度的缺失使得政府的管制存在著缺陷和發(fā)生失靈的可能。并針對(duì)此次事件中的體現(xiàn)的市場(chǎng)失靈和政府失靈提出了改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：市場(chǎng)失靈；政府失靈；食品安全

市場(chǎng)機(jī)制是資源有效配置的基礎(chǔ)性機(jī)制，在資源配置中起著基礎(chǔ)性的作用。府是市場(chǎng)機(jī)制的有益補(bǔ)充。二者的合理配合將有助于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效、平穩(wěn)運(yùn)行。然而，市場(chǎng)和政府都會(huì)發(fā)生失靈狀況。如果二者同時(shí)失靈，將會(huì)帶來(lái)災(zāi)難性的后果。當(dāng)前我國(guó)的食品市場(chǎng)就存在二者同時(shí)失靈這種狀況，以至于食品質(zhì)量安全事件頻發(fā)，從之前的“三鹿奶粉事件”、“地溝油”、“毒大米”到現(xiàn)在的“皮革奶”、“雙匯瘦肉精事件”、“上海染色饅頭事件”等等。

一、食品質(zhì)量安全問(wèn)題的市場(chǎng)失靈分析

市場(chǎng)失靈（market failure），是指由于內(nèi)在功能性缺陷和外部條件缺陷引起的，市場(chǎng)機(jī)制在資源配置的某些領(lǐng)域運(yùn)作不靈，即只靠利伯維爾場(chǎng)機(jī)制達(dá)不到資源的最優(yōu)配置。市場(chǎng)失靈主要表現(xiàn)在外部負(fù)效應(yīng)、壟斷生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)、公共物品的生產(chǎn)、不對(duì)稱信息情況下的商品交易以及社會(huì)收入分配不公等問(wèn)題的調(diào)解上市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作不靈[1]。

（一）食品信息安全的不對(duì)稱

信息不對(duì)稱（information asymmetric）指在交易過(guò)程中，交易雙方對(duì)于商品質(zhì)量、性能等信息了解程度不同，出現(xiàn)了“信息不完全”或“信息不均等”的現(xiàn)象。掌握信息比較充分的人員，往往處于比較有利的地位，而信息貧乏的人員，則處于比較不利的地位。一般而言，賣家比買(mǎi)家擁有更多關(guān)于交易物品的信息。在“上海染色饅頭事件”中，一方面，消費(fèi)者難以獲取關(guān)于食品的質(zhì)量安全和營(yíng)養(yǎng)保健信息。賣家往往只宣傳關(guān)于商品的功能及正面信息，而不愿意提供關(guān)于商品的完全信息特別是商品的缺陷和負(fù)面信息；另一方面，消費(fèi)者難以評(píng)價(jià)食品的質(zhì)量安全和營(yíng)養(yǎng)保健信息。做為單個(gè)消費(fèi)者往往沒(méi)有足夠的專業(yè)技能去分析和評(píng)價(jià)商品的質(zhì)量安全信息，或者難以負(fù)擔(dān)其成本。

（二）食品質(zhì)量安全的公共性

食品質(zhì)量安全具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和收益的非排他性，因此食品質(zhì)量安全具有公共產(chǎn)品性質(zhì)。就食品的質(zhì)量安全來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)參與者所需要的信息本身就是公共產(chǎn)品，食品市場(chǎng)的監(jiān)督和管理也是公共產(chǎn)品。由于公共產(chǎn)品缺乏排他能力，公共產(chǎn)品的提供者不能給使用者制定一個(gè)價(jià)格，因?yàn)槭褂谜呖梢悦赓M(fèi)進(jìn)行消費(fèi)，因此，對(duì)于公共產(chǎn)品，相比提供產(chǎn)品的服務(wù)所花費(fèi)的成本，任何人得到的利益是相當(dāng)小的，導(dǎo)致了市場(chǎng)中的私權(quán)主體無(wú)人愿意提供公共產(chǎn)品。[2]

（三）食品質(zhì)量安全的外部性

外部性可分為負(fù)外部性和正外部性，負(fù)外部性的存在往往強(qiáng)化了對(duì)不良行為的激勵(lì)，而正外部性的存在則會(huì)導(dǎo)致對(duì)良好行為的激勵(lì)不足，這兩者都會(huì)導(dǎo)致資源配置的低效率[3]。有外部性特征的產(chǎn)品，其私人成本與社會(huì)成本是不一致的，其差額就是外部成本。當(dāng)某些市場(chǎng)主體的活動(dòng)給外部帶來(lái)經(jīng)濟(jì)損失時(shí)，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用來(lái)調(diào)節(jié)將難以達(dá)到有效配置社會(huì)資源的目的。這時(shí)就需要政府進(jìn)行干預(yù)，加強(qiáng)食品質(zhì)量安全監(jiān)管，提高食品質(zhì)量安全水平，不僅可以讓購(gòu)買(mǎi)食品的消費(fèi)者獲得直接收益，而且會(huì)給全社會(huì)帶來(lái)沒(méi)有在價(jià)格中得以反應(yīng)的額外收益。在“上海染色饅頭事件”中，染色饅頭的生產(chǎn)者的生產(chǎn)成本遠(yuǎn)小于社會(huì)成本，其負(fù)外部性非常明顯，但市場(chǎng)本身卻不能解決這個(gè)問(wèn)題，只有依靠政府有關(guān)部門(mén)的介入來(lái)解決。

（四）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不健全

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不健全導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈不屬于西方傳統(tǒng)意義上的市場(chǎng)失靈，而是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)處于不成熟階段所特有的現(xiàn)象。在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，市場(chǎng)對(duì)資源起著基礎(chǔ)性的決定作用，是法制經(jīng)濟(jì)、規(guī)則經(jīng)濟(jì)。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不成熟表現(xiàn)在：市場(chǎng)化程度低，市場(chǎng)價(jià)格沒(méi)有完全放開(kāi)，地方保護(hù)主義盛行，市場(chǎng)主體的不成熟（思想、認(rèn)識(shí)、行為）導(dǎo)致的違背市場(chǎng)交易原則的行為層出不窮，法律法規(guī)不健全，政府職能轉(zhuǎn)變不到位等等?！吧虾Ｈ旧z頭事件”中的生產(chǎn)者、銷售者都沒(méi)有意識(shí)到法律、誠(chéng)信才是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中企業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵，同時(shí)違法成本過(guò)低也是他們敢于違法的重要原因之一。

（五）市場(chǎng)行為對(duì)文化和政治的消極影響

波拉尼等經(jīng)濟(jì)法學(xué)家認(rèn)為以往對(duì)市場(chǎng)失靈的看法是有局限性的，市場(chǎng)同樣是文化的組織制度和政治的組織制度，其程度與市場(chǎng)是經(jīng)濟(jì)的組織制度一樣。市場(chǎng)只關(guān)注經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域所附帶的利潤(rùn)最大化、實(shí)利主義與個(gè)人主義將導(dǎo)致對(duì)社會(huì)文化的破壞。市場(chǎng)文化制度產(chǎn)生的影響是很明顯的，在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的同時(shí)，也影響人的生活方式、思維方式等[4]?！吧虾Ｈ旧z頭事件”中染色饅頭的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)短期利益的追求忽視了長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和社會(huì)利益，其行為在帶來(lái)短期利益的同時(shí)無(wú)疑給社會(huì)文化帶來(lái)了消極影響。

二、食品質(zhì)量安全的政府失靈分析

根據(jù)產(chǎn)權(quán)學(xué)派的首創(chuàng)者科斯和公共選擇學(xué)派代表人物布坎南等人的思想，政府失靈（government failure）指政府在力圖彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的過(guò)程中，又不可避免地產(chǎn)生另外一種缺陷，即政府活動(dòng)的非市場(chǎng)缺陷，或稱之為“政府失靈”[5]。政府失靈主要表現(xiàn)在公共政策失效，公共物品供給的低效率，政府?dāng)U張，尋租及腐敗。

（一）公共政策失效與信息的不完全性

1、公共政策決策失誤。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行干預(yù)的基本手段是制定和實(shí)施公共政策，以政策、法規(guī)及行政手段來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，糾正市場(chǎng)的失靈。與市場(chǎng)決策相比，公共決策是一個(gè)更復(fù)雜的過(guò)程，存在著種種困難、障礙和制約因素，使得政府難以制定并執(zhí)行合理的公共政策，導(dǎo)致公共政策失效。在“上海染色饅頭事件”中監(jiān)管部門(mén)對(duì)此事的解釋是：對(duì)食品企業(yè)的日常監(jiān)督和抽查，都要按國(guó)家或行業(yè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，而饅頭的檢測(cè)項(xiàng)目中并無(wú)“色素”這一項(xiàng)。這說(shuō)明了政府在食品監(jiān)督過(guò)程中產(chǎn)生了決策錯(cuò)誤或失效，沒(méi)能盡到其責(zé)任。

2、信息的不完全性。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效性，在很大程度上取決于政策的合理性，以及合理政策的正確實(shí)施。這一點(diǎn)又在一定程度上有賴于政府對(duì)信息掌握的完全性程度。但是，作為監(jiān)管者的政府并不能獲取絕對(duì)完全的信息。在信息上具有一定優(yōu)勢(shì)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在個(gè)人利益最大化原則的驅(qū)動(dòng)下，會(huì)自覺(jué)不自覺(jué)地利用自身的信息優(yōu)勢(shì)，提供虛假、遺漏、過(guò)時(shí)或誤導(dǎo)的信息甚至采取不道德的手段生產(chǎn)和將那些假冒偽劣產(chǎn)品銷售給顧客。在“染色饅頭事件”中的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者就利用了自身的信息優(yōu)勢(shì)。

（二）公共物品供給的低效率

現(xiàn)代西方學(xué)者普遍認(rèn)為，政府的一個(gè)基本職能是提供市場(chǎng)供應(yīng)不足的公共物品，并發(fā)行市場(chǎng)秩序維護(hù)者、外在效應(yīng)消除者等角色。但是由于公共物品本身的復(fù)雜性以及政府機(jī)構(gòu)的低效性，使得它們提供公共物品難以達(dá)到應(yīng)有的高效率。所謂政府工作機(jī)構(gòu)的低效率是指政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行政策的效率不高，官僚主義作風(fēng)嚴(yán)重[6]。我國(guó)食品安全管理權(quán)限分屬食品藥品監(jiān)督管理、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、科技、環(huán)保、法制等部門(mén)，形成了多部門(mén)管理格局，不同部門(mén)僅負(fù)責(zé)食品鏈的不同環(huán)節(jié)，以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管體制。由此產(chǎn)生的問(wèn)題是：分工過(guò)細(xì)，職能重疊，各部門(mén)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌規(guī)劃。多頭監(jiān)管使很大一部分力量在相互依賴、推諉中消耗掉。結(jié)果是大家都在管，卻誰(shuí)也管不好，造成了監(jiān)管的低效率。

（三）監(jiān)督制度的缺失

從理論上來(lái)說(shuō)，作為代理人，政府及其工作人員的行為必須受到委托人的監(jiān)督，即政府官員的行為必須受到立法者、公民、或者選民的政治監(jiān)督。但是現(xiàn)有的監(jiān)督機(jī)制是不健全的，許多監(jiān)督形式是軟弱無(wú)力的。生產(chǎn)“染色饅頭”的企業(yè)之所以敢在饅頭中加入非法添加劑，其中很重要的原因是政府監(jiān)管的缺失。上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局食品生產(chǎn)監(jiān)管處處長(zhǎng)忻元慶坦言，對(duì)食品企業(yè)的日常監(jiān)督和抽查，都要按國(guó)家或行業(yè)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，而饅頭的檢測(cè)項(xiàng)目中并無(wú)“色素”這一項(xiàng)。正因?yàn)槿狈?duì)政府行政部門(mén)的監(jiān)督，缺乏對(duì)權(quán)力的制約導(dǎo)致了行政的低效率。沒(méi)有人對(duì)食品安全監(jiān)管部門(mén)“工作產(chǎn)出”的監(jiān)督導(dǎo)致了食品安全監(jiān)管部門(mén)多年來(lái)對(duì)“染色饅頭”的“視而不見(jiàn)”。

三、相關(guān)建議

（一）對(duì)食品質(zhì)量安全市場(chǎng)失靈的矯正

1、矯正由外部性、信息不對(duì)稱所造成的市場(chǎng)失靈。政府應(yīng)該建立有效的食品安全信息傳導(dǎo)機(jī)制，把建立有效的信息作為食品安全公共管理的重要手段。政府應(yīng)提供食品安全公共信息的平臺(tái)， 定期向社會(huì)公布食品安全信息，及時(shí)向公眾通報(bào)各種食品的安全狀況、食品相關(guān)質(zhì)量的信息，如定期公布抽檢的結(jié)果，對(duì)不合格、違規(guī)生產(chǎn)的食品及時(shí)披露，食品健康指南等，以便消費(fèi)者能夠盡快了解更多更新的食品信息，減少由于信息的不對(duì)稱性而引發(fā)的逆向選擇現(xiàn)象[7]。同時(shí)，消費(fèi)者也能參與改善食品安全的管理，針對(duì)消費(fèi)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和情況進(jìn)行反饋或檢舉，政府相關(guān)部門(mén)則通過(guò)消費(fèi)者的反饋和檢舉決定監(jiān)管工作的開(kāi)展或者跟進(jìn)。

2、對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不健全的矯正。我國(guó)還只是一個(gè)發(fā)展中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，正處于從初級(jí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)推進(jìn)的階段。需要從實(shí)際出發(fā)，持續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，不斷完善改革的思路和方案。具體來(lái)說(shuō)，要抓住以下四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)：完善政府，把政府建設(shè)成為“行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的政府；完善企業(yè)，使企業(yè)真正成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，真正成為產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的成熟企業(yè)；完善法規(guī)，進(jìn)一步完善有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面的法律法規(guī)，完善方方面面的經(jīng)濟(jì)法律，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供完備的法制條件；完善環(huán)境，是指健全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的環(huán)境。

3、對(duì)市場(chǎng)行為對(duì)文化的消極影響的矯正。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然會(huì)出現(xiàn)個(gè)人利益的多元化，價(jià)值觀的多元化等。一些腐朽的思想觀念如個(gè)人主義，唯利主義也會(huì)對(duì)我們的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造成不良影響。需要政府倡導(dǎo)和提倡我國(guó)的傳統(tǒng)文化和美德如誠(chéng)實(shí)守信，剛正不阿，重德貴義，律己修身，公平交易等，使之成為每一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的共同行為準(zhǔn)則。

（二）對(duì)食品質(zhì)量安全政府失靈的矯正

1、完善食品安全法律并嚴(yán)格執(zhí)行。我國(guó)涉及食品安全的法律共有20多部，近40部行政法規(guī)，150多部部門(mén)規(guī)章。為了適應(yīng)新形勢(shì)的需要，從制度上解決現(xiàn)實(shí)生活中存在的食品安全問(wèn)題，更好地保證食品安全，2009年還專門(mén)出臺(tái)了《食品安全法》。2011年4月21日，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)厲打擊食品非法添加行為切實(shí)加強(qiáng)食品添加劑監(jiān)管的通知》，表示將嚴(yán)打食品非法添加行為并對(duì)非法食品添加劑開(kāi)展全面布控，今年年底前，衛(wèi)生部門(mén)將制定并公布食品復(fù)配添加劑通用安全標(biāo)準(zhǔn)和食品添加劑標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)。有了這么多的法律法規(guī)還不斷的出現(xiàn)問(wèn)題，關(guān)鍵在于執(zhí)行出了問(wèn)題。

2、提高食品安全監(jiān)管的效率。安全食品的生產(chǎn)和銷售是一項(xiàng)綜合性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，涉及農(nóng)業(yè)、環(huán)保、市場(chǎng)管理、質(zhì)量監(jiān)督等多方面，必須多部門(mén)、多學(xué)科的共同配合。首先，要理順管理體制。對(duì)目前分散在農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)保、質(zhì)檢、工商等部門(mén)的監(jiān)管職能進(jìn)行全面的梳理，將監(jiān)管和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各環(huán)節(jié)的責(zé)權(quán)利理順，消除責(zé)任空白區(qū)，形成更加合理、明確的分工。其次，通過(guò)實(shí)施以科學(xué)為基礎(chǔ)的立法、檢測(cè)、監(jiān)控、執(zhí)法、科研、教育計(jì)劃，對(duì)食品的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，推行HACCP、GMP等食品安全生產(chǎn)體系，最大限度地減少由食品引起的危害和風(fēng)險(xiǎn)，以保護(hù)消費(fèi)者的健康，促進(jìn)我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[8]。

3、強(qiáng)化外部力量的監(jiān)督。包括外部力量對(duì)政府行為的監(jiān)督和外部力量對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)督。政府是人民的政府，權(quán)力也是人民的權(quán)力，公眾有權(quán)利對(duì)政府的工作進(jìn)行全面的具體的監(jiān)督，政府也有義務(wù)為這種監(jiān)督提供便利。絕對(duì)的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致絕對(duì)的應(yīng)付腐敗，只有當(dāng)權(quán)力受到制約的時(shí)候才會(huì)有高效率。單靠政府一方力量難以擺脫產(chǎn)權(quán)邊界模糊和走向低效的狀態(tài)，必須在充分發(fā)揮行政、立法、司法監(jiān)管的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大大眾傳媒和各種社會(huì)監(jiān)督等外部監(jiān)管資源的作用空間增強(qiáng)外部力量的沖擊效果。

結(jié)語(yǔ)

面對(duì)食品安全問(wèn)題，政府需要對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行合理的引導(dǎo)與矯正，消除市場(chǎng)失靈的不良影響；同時(shí)，政府在矯正市場(chǎng)失靈的過(guò)程當(dāng)中，要不斷完善法律法規(guī)并嚴(yán)格執(zhí)行，重視工作效率的提高，引入并加強(qiáng)外部力量的監(jiān)督，盡可能避免政府失靈的產(chǎn)生。將市場(chǎng)治理和政府治理有機(jī)結(jié)合起來(lái)并盡量避免政府失靈的產(chǎn)生才是解決我國(guó)食品安全問(wèn)題的最佳途徑。（作者單位：廣西師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

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