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    基層“大調(diào)解”的創(chuàng)新與完善

    2012-04-29 00:40:44劉振宇陳金全
    理論探索 2012年2期
    關(guān)鍵詞:糾紛解決人民調(diào)解西鄉(xiāng)

    劉振宇 陳金全

    〔摘要〕 面對社會糾紛激增且日趨復(fù)雜化的形勢,深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道在實踐中探索建立了以人民調(diào)解為依托,人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動配合的大調(diào)解機制。西鄉(xiāng)基層大調(diào)解的創(chuàng)新舉措包括:構(gòu)建組織網(wǎng)絡(luò),突出調(diào)解的權(quán)威性;抓好隊伍建設(shè),突出調(diào)解的專業(yè)性;創(chuàng)新工作機制,實現(xiàn)調(diào)解的聯(lián)動性。西鄉(xiāng)基層大調(diào)解存在的問題是:大調(diào)解的設(shè)計定位和價值目標(biāo)過度行政化;大調(diào)解解紛方式之間界限不明、銜接不暢;大調(diào)解的自身建設(shè)和外部支撐有待加強。進一步完善基層大調(diào)解機制,要在發(fā)展趨向上科學(xué)定位,體系架構(gòu)上理順內(nèi)部關(guān)系,強化機制上形成有效銜接等。

    〔關(guān)鍵詞〕 基層大調(diào)解,西鄉(xiāng),糾紛解決,人民調(diào)解

    〔中圖分類號〕D913 〔文獻標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1004-4175(2012)02-0137-05

    當(dāng)前,中國正處于重要戰(zhàn)略發(fā)展機遇期和社會矛盾凸顯期,各種因素的綜合作用導(dǎo)致新時期社會糾紛出現(xiàn)新的特征,數(shù)量激增且呈現(xiàn)出日益復(fù)雜化的態(tài)勢。與這一新特征形成鮮明對照的是,既有糾紛解決機制出現(xiàn)了一系列問題,特別是在基層表現(xiàn)得尤為突出。社會糾紛主要發(fā)生在基層,化解糾紛的重心也在基層,而基層恰恰又是各種司法資源相對匱乏、解紛能力相對脆弱的地方。為有效應(yīng)對基層解決糾紛的現(xiàn)實需求,廣東省深圳市寶安區(qū)西鄉(xiāng)街道在實踐中摸索建立了一套多元化糾紛解決經(jīng)驗——大調(diào)解模式,即在基層黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,由政法綜治部門牽頭、調(diào)解中心具體負責(zé)、職能部門共同參與,整合基層各種解紛資源調(diào)處矛盾糾紛?!? 〕 本文試圖通過對西鄉(xiāng)大調(diào)解這一個案的考察,剖析其實施過程中的創(chuàng)新經(jīng)驗以及存在的主要問題,并提出有針對性的應(yīng)對措施,希冀能夠為新時期我國基層糾紛解決的路徑探索貢獻一點力量。

    一、基層大調(diào)解的產(chǎn)生背景

    基層大調(diào)解模式始于西鄉(xiāng)并不是偶然的,而是有著較為深刻而復(fù)雜的社會背景,準確地說,是社會糾紛呈現(xiàn)出的新特點和基層既有糾紛解決機制存在的問題催生了大調(diào)解模式。

    (一)社會糾紛呈現(xiàn)的新特點。西鄉(xiāng)街道位于深圳市寶安區(qū)南部,總面積106平方公里,是特區(qū)工業(yè)布局最密集、人流物流最繁忙、外來人口最集中的地區(qū)。作為一個以外來勞務(wù)工為主體的移民社會,西鄉(xiāng)經(jīng)濟的飛速發(fā)展、社會結(jié)構(gòu)的分化重組以及陌生人社會下人際關(guān)系的疏遠,導(dǎo)致社會糾紛數(shù)量激增并出現(xiàn)一系列新變化:一是糾紛類型多樣化。傳統(tǒng)的婚姻、家庭、鄰里糾紛逐漸讓位于合同、產(chǎn)權(quán)、物業(yè)、勞動爭議、交通事故、醫(yī)患爭議等新型糾紛。二是糾紛動因利益化。以往的基層糾紛多是圍繞家長里短產(chǎn)生的小事,當(dāng)事人鬧矛盾更多地是為爭個面子。隨著民商事活動的頻繁,圍繞經(jīng)濟利益產(chǎn)生的沖突大量涌現(xiàn)。三是糾紛結(jié)構(gòu)復(fù)雜化。某些糾紛涉及部門多、領(lǐng)域廣,如企業(yè)改制、土地征收、城區(qū)改造引發(fā)的群體性糾紛。四是糾紛沖突易激化。社會轉(zhuǎn)型即是對原先利益格局的調(diào)整,這種調(diào)整帶來的陣痛使民眾心理承受能力脆弱,加之失業(yè)人員、無地農(nóng)民、外來民工等弱勢群體的存在,糾紛如不能迅速平息,很可能成為突發(fā)性社會問題的重要誘因。

    (二)基層現(xiàn)有糾紛解決機制存在一定問題。這主要包括:

    1.司法審判在解決基層糾紛上面臨困難。基層社會糾紛發(fā)生的重要變化,對基于“司法中心論”指導(dǎo)下建立的一元化審判模式帶來了不小的沖擊。一方面,受案量的逐年遞增早已突破法院所能承受的極限,面對“訴訟爆炸”,司法審判顯得力不從心。2010年西鄉(xiāng)法庭共受理各類案件7483宗,但在編法官僅有6人,長期超負荷的工作嚴重影響著法官的身心健康。另一方面,司法審判存在的結(jié)構(gòu)性問題使之難以滿足民眾高效、公正的解紛需求:(1)高昂的訴訟成本和低下的司法效率形成強烈反差,給民眾維權(quán)造成現(xiàn)實障礙。(2)執(zhí)行難的痼疾仍然阻卻著司法救濟功能的實現(xiàn)。(3)司法腐敗引發(fā)民眾對司法公正的質(zhì)疑,降低了公眾對司法救濟的信心。

    2.傳統(tǒng)的人民調(diào)解制度存在缺陷。近年來,如火如荼的務(wù)工潮致使西鄉(xiāng)社區(qū)規(guī)??涨芭蛎?,迄今人口已達一百多萬,而負擔(dān)繁重社會治理任務(wù)的居委會,人數(shù)不過五、六人,工作任務(wù)重、時間緊、難以認真對待人民調(diào)解工作;缺乏經(jīng)費支持、辦公條件簡陋,工作與待遇嚴重脫鉤,嚴重制約著人民調(diào)解工作作用的發(fā)揮。隨著孕育人民調(diào)解的鄉(xiāng)土社會為喧囂的大都市所取代,傳統(tǒng)人民調(diào)解的功能日趨萎縮和退化:(1)面對涉法糾紛和公民權(quán)利意識的增強,調(diào)解人員的法律知識儲備相形見絀,完全依賴道德、情感的調(diào)解方法作用十分有限。(2)由于調(diào)解協(xié)議缺乏強制力,最后仍需通過其他方式解決,促使當(dāng)事人想方設(shè)法規(guī)避。

    3.塊狀化解紛格局存在一定弊病。我國基層糾紛解決呈現(xiàn)塊狀化布局的特征,各自為營、互不配合。以西鄉(xiāng)為例,派出所、司法所、勞動辦、信訪辦、綜治辦乃至城建、國土、安監(jiān)、工商等部門均有職權(quán)范圍內(nèi)調(diào)處糾紛的權(quán)力。這種塊狀化解紛格局存在著一定弊病:一是由于當(dāng)前出現(xiàn)的一般都是主體眾多、涉及面廣的復(fù)雜糾紛,靠一個部門“單打獨斗”實難奏效。二是解紛權(quán)限模糊助長了某些部門“自掃門前雪”的工作惰性,遇到糾紛推諉塞責(zé),加之解紛主體林立,當(dāng)事人弄不清楚應(yīng)該找哪個部門解決,往往告狀無門,從而貽誤解紛時機、延長解紛鏈條、加重社會成本,更有甚者導(dǎo)致矛盾激化,致使糾紛向上訪事件、惡性案件、群體性事件轉(zhuǎn)化。

    二、基層大調(diào)解的創(chuàng)新舉措

    從2006年開始,西鄉(xiāng)黨委、政府直面轉(zhuǎn)型時期基層糾紛解決面臨的各種新問題新情況,以人民調(diào)解為依托,整合民間的、行政的、司法的解紛力量,優(yōu)化配置資源,在全國率先走出一條富有創(chuàng)新特色的基層大調(diào)解之路。

    (一)構(gòu)建組織網(wǎng)絡(luò),突出調(diào)解的權(quán)威性?!包h政主導(dǎo)、權(quán)威性高”是西鄉(xiāng)“大調(diào)解”的突出特點。西鄉(xiāng)在實踐中搭建起“上下相應(yīng)、左右銜接、縱向到底、橫向到邊”的塔式調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。首先,設(shè)立街道社會矛盾排查調(diào)解中心統(tǒng)籌基層糾紛解決事務(wù),改變過去單靠社區(qū)居委會化解糾紛的薄弱局面。其次,堅持便民原則。在糾紛相對集中、群眾習(xí)慣去解決矛盾的地方(如派出所、勞動辦、人民法庭、交警中隊、社區(qū))設(shè)立了43個調(diào)解工作室。解紛組織“網(wǎng)絡(luò)化”的優(yōu)勢在于,一是把解紛觸角延伸向糾紛發(fā)生的最前沿,解決了基層解紛組織的虛、空問題;二是黨政部門的強勢介入,在增強“大調(diào)解”公信力的同時,能夠調(diào)動各種解紛力量平息糾紛。

    (二)抓好隊伍建設(shè),突出調(diào)解的專業(yè)性?!皩B氄{(diào)解、專兼結(jié)合”是西鄉(xiāng)大調(diào)解的成功創(chuàng)新。首先,西鄉(xiāng)大調(diào)解突破傳統(tǒng)人民調(diào)解員年齡大、待遇低、法律知識欠缺的瓶頸,組建起專職化的調(diào)解隊伍。專職調(diào)解員由街道人事部門通過嚴格的程序面向社會公開招聘。專職調(diào)解員工作固定、待遇豐厚、文化程度較高,有的還具有律師資格,法學(xué)知識和調(diào)解經(jīng)驗相對豐富,極大地提高了調(diào)解的效率和成功率。其次,鑒于社區(qū)調(diào)解員貼近基層的優(yōu)勢,進一步夯實兼職調(diào)解隊伍。由于絕大多數(shù)兼職調(diào)解員從事社區(qū)工作,他們熟悉社區(qū)的大事小情、了解居民的所思所想,便于糾紛的察覺、跟蹤、調(diào)處,在矛盾排查方面發(fā)揮著不可替代的作用。再次,通過專職調(diào)解員、公益律師到社區(qū)掛點、示范調(diào)解、組織培訓(xùn)等措施,提高兼職調(diào)解員的綜合法律素質(zhì)。“專兼結(jié)合”調(diào)解隊伍的組建,既實現(xiàn)了糾紛解決的專業(yè)化,又能充分反映社情民意,實現(xiàn)了兩者的優(yōu)勢互補。

    (三)創(chuàng)新工作機制,實現(xiàn)調(diào)解的聯(lián)動性。“整合資源、部門聯(lián)動”是西鄉(xiāng)大調(diào)解的顯著特征。西鄉(xiāng)在基層解紛實踐中實現(xiàn)了如下的制度創(chuàng)新:(1)受理分流機制。按照“統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口管理”的原則,調(diào)解中心和工作室集中受理各類糾紛后,依據(jù)案件性質(zhì)、涉及范圍、難易程度等情況進行分流,把不適宜自己調(diào)處的案件及時移交相關(guān)部門或明確告知當(dāng)事人救濟途徑,從而在第一時間把糾紛納入合理的解決渠道,減少民眾“告狀難”問題。(2)分級調(diào)處機制。第一級:以居委會為依托,調(diào)處簡單的民間糾紛;第二級:以調(diào)解工作室為依托,發(fā)揮專職調(diào)解員的作用,解決一般性糾紛;第三級:以調(diào)解中心為依托,采取專職調(diào)解員上報信息,律師主調(diào)的形式,化解較為復(fù)雜、疑難的糾紛。(3)聯(lián)動調(diào)處機制。按照“部門聯(lián)手、上下聯(lián)動”的原則,對跨部門、跨行業(yè)的重大、疑難、群體性糾紛,由調(diào)解中心組織有關(guān)部門聯(lián)合調(diào)處。(4)市民評理機制。西鄉(xiāng)吸收轄區(qū)內(nèi)的人大代表、政協(xié)委員、離退休干部及社會賢達組建評理團,對重大、疑難、復(fù)雜糾紛,在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上,采取由專職調(diào)解員主調(diào),評理團票決,根據(jù)表決結(jié)果擬定調(diào)解協(xié)議。(5)訴調(diào)對接機制。明確告知當(dāng)事人人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同的性質(zhì),當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)遵守和履行。同時,人民調(diào)解組織積極協(xié)助各類調(diào)解協(xié)議、司法文書的執(zhí)行。(6)案件跟蹤回訪機制。通過抽樣回訪,了解當(dāng)事人思想動向,敦促其履行協(xié)議,做到糾紛不積累、不復(fù)發(fā)。(7)信息溝通機制。人民調(diào)解、行政調(diào)解、法庭擁有各自的信息網(wǎng)絡(luò),經(jīng)常組織各部門通過聯(lián)席會議、座談會等形式,加強信息的收集、交流,做到早預(yù)測、早預(yù)防。(8)糾紛排查預(yù)警機制。建立網(wǎng)絡(luò)化排查組織,按照“抓早、抓小、抓苗頭”的要求,一般糾紛、重點情況經(jīng)常排查、敏感時期專項排查,及時掌握糾紛的動態(tài)、規(guī)律,從源頭上防止糾紛的擴散、激化。總之,西鄉(xiāng)大調(diào)解克服了過去基層解紛組織各自為政的弊端,形成多重解紛部門聯(lián)動運作,多種解紛方式合力調(diào)處的新局面,大大提升了基層糾紛解決的應(yīng)對能力。

    三、基層大調(diào)解存在的問題

    西鄉(xiāng)大調(diào)解作為基層糾紛解決的一種創(chuàng)新形式,沒有現(xiàn)成經(jīng)驗可循,作為尚未定型的新生事物難免存在某些缺陷與不足。

    (一)大調(diào)解的設(shè)計定位和價值目標(biāo)過度行政化。西鄉(xiāng)大調(diào)解在設(shè)計之初就體現(xiàn)出對行政權(quán)力的高度依賴,“黨政主導(dǎo)”的定位不利于大調(diào)解的長遠發(fā)展。首先,維穩(wěn)這一單一化的目標(biāo)要求有可能偏離公正公平的價值。強調(diào)維穩(wěn)容易導(dǎo)致過度關(guān)注群體性糾紛,而忽視對個體權(quán)利的保護;缺乏必要的程序保障,可能導(dǎo)致證據(jù)滅失;促使當(dāng)事人妥協(xié)的現(xiàn)象,可能造成權(quán)利保護的失衡。其次,由于大調(diào)解突出人的主觀能動性的發(fā)揮,從而擠壓了自發(fā)秩序的生成空間,面臨適應(yīng)社會變遷的能力和作為“社會穩(wěn)定器”功能的弱化。再次,由于基層行政資源的有限性,大調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)的設(shè)置主要迎合的是黨委、政府的關(guān)注點,與民眾的解紛需求并不完全一致,導(dǎo)致解紛組織分布不均或存在漏洞。

    (二)大調(diào)解解紛方式界限不明、銜接不暢。西鄉(xiāng)大調(diào)解在整合解紛資源過程中存在著盲目性的傾向。由于不同解紛方式在性質(zhì)、組成、適用范圍、解決原則、程序要求以及效力等方面存在差異,把各種解紛資源簡單揉合在一起,容易喪失獨立運行的空間,致使人民調(diào)解、仲裁、司法蛻變?yōu)樾姓α拷鉀Q糾紛的工具。解紛方式之間界限不明的另一潛在風(fēng)險是行政權(quán)力的過分介入。一是一味強調(diào)調(diào)解指標(biāo)的作用,增加了強制調(diào)解的發(fā)生幾率,行政部門往往變調(diào)處為管理,甚至強迫當(dāng)事人達成調(diào)解協(xié)議。二是公權(quán)的強制性有可能干涉調(diào)解的合意性。譬如,盡管企業(yè)對員工的傷亡事故沒有法律責(zé)任,但面對行政部門的聯(lián)調(diào)“壓力”,最終被迫承擔(dān)人道意義上的高額賠償。三是片面追求快速解紛和實質(zhì)正義可能削弱調(diào)解的合法性。例如,在處理群體性事件時,可能出現(xiàn)撇開法律一味“擺平”糾紛的現(xiàn)象,助長了“小鬧小解決,大鬧大解決”這一社會現(xiàn)象。總之,解紛方式之間界限模糊的狀況加大了大調(diào)解的運行風(fēng)險,長此以往,會消解其存在的社會公信力,甚至可能走向法治的對立面。

    另外,西鄉(xiāng)大調(diào)解還存在解紛方式銜接不順暢的問題。這一方面是由解紛機制自身的屬性造成的,司法審判的強制性、人民調(diào)解的民間性、行政調(diào)解的職權(quán)性決定了相互之間存在著沖突和張力;另一方面,既有銜接措施更多的是原則性、理念性要求,缺乏可操作的具體規(guī)定。

    (三)大調(diào)解自身建設(shè)和外部支持有待加強。與其他解紛方式相比,人民調(diào)解過于單薄和邊緣化,鑒于此,西鄉(xiāng)大調(diào)解主要通過強化解紛主體的權(quán)威性、專業(yè)化等措施擴展人民調(diào)解的適用空間。除此以外,調(diào)解組織的分布、適宜的調(diào)解范圍、調(diào)解協(xié)議的效力等都可能成為影響民眾選擇人民調(diào)解作為解紛手段的因素,這就涉及到人民調(diào)解的自身完善問題。

    此外,構(gòu)建大調(diào)解長效機制離不開立法、財力、人力的支持,在這方面西鄉(xiāng)大調(diào)解同樣不容樂觀。其一,大調(diào)解現(xiàn)在僅是應(yīng)對基層糾紛解決的臨時性措施,立法上尚未得到正式確認,很可能因領(lǐng)導(dǎo)的變動或注意力改變而遭致削弱。其二,經(jīng)費主要來源于街道財政預(yù)算外撥款,隨著財政體制改革的深入,今后預(yù)算外經(jīng)費將大幅減少,一旦失去財力支持,大調(diào)解的前景不堪設(shè)想。其三,就人員保障來看,大調(diào)解吸收人才的方式單一且后備力量缺乏。

    四、完善基層大調(diào)解的應(yīng)對措施

    針對西鄉(xiāng)運用大調(diào)解解決基層糾紛存在的問題,著眼于其作用的充分發(fā)揮,筆者認為還需要從以下方面加以完善。

    (一)發(fā)展趨向上要科學(xué)定位。西鄉(xiāng)大調(diào)解的創(chuàng)建離不開行政權(quán)力的支撐,在我國自治型社會尚未走向成熟的情況下,由政府主導(dǎo)解紛有其必要性。但從長遠看,基層糾紛解決應(yīng)該回歸社會,所以,未來大調(diào)解的重心應(yīng)轉(zhuǎn)向培育社會解紛機制上,充分發(fā)揮自發(fā)秩序的社會自治力?!? 〕首先,公權(quán)救濟可能導(dǎo)致的功能錯位、行為失范等問題表明行政權(quán)力不宜過分干預(yù)糾紛調(diào)處,更不能包辦代替。其次,由于社會具有自我消解糾紛的“自凈能力”,所以應(yīng)當(dāng)讓不同解紛機制在市場上自行定位,完全沒有必要通過行政手段圈定解紛資源的領(lǐng)域。再次,社會自治型解紛的基礎(chǔ)源于民眾對自發(fā)秩序的認同感、對解紛產(chǎn)品的認可度,能夠在維護公共秩序的同時更好地體現(xiàn)民意。

    培育社會自治型解紛秩序并不意味著政府可以撒手不管、放任自流,而是要實現(xiàn)角色轉(zhuǎn)型,從個案糾紛的參與者轉(zhuǎn)向宏觀監(jiān)控的管理者。政府應(yīng)當(dāng)出臺社會化解紛組織申請資質(zhì)的具體規(guī)定和程序,健全相應(yīng)的運行、銜接、管理制度,建立有效的績效評估和監(jiān)督機制,并引入競爭機制,通過市場優(yōu)勝劣汰,打造出更多資質(zhì)良好、信譽過硬的社會化解紛力量。總之,政府要在基層解紛中制定決策、監(jiān)督引導(dǎo)、協(xié)調(diào)各方的作用,把自身的政治、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理、服務(wù)優(yōu)勢。

    (二)體系架構(gòu)上要理順內(nèi)部關(guān)系。完善基層大調(diào)解體系,既要注意糾紛解決方式的銜接,又要保持各種解紛資源的獨立,不能因為盲目追求效率而混同解紛方式間的合理界限。具體應(yīng)當(dāng)以解紛機制的功能定位為基礎(chǔ)搭建大調(diào)解合理的體系架構(gòu)。第一,堅持人民調(diào)解的自治性要求,確保調(diào)解自愿,不刻意追求調(diào)解率,更不應(yīng)下達硬性調(diào)解指標(biāo);遵守調(diào)解合意,不得采取任何強迫的方法強制調(diào)解;保證調(diào)解公正,不要一味地讓雙方妥協(xié),致使當(dāng)事人權(quán)利打折。第二,規(guī)范行政權(quán)力,對行政調(diào)解的范圍、職權(quán)、程序、監(jiān)督作出明確、嚴格的限定,防止行政權(quán)力不恰當(dāng)?shù)亟槿朊耖g調(diào)解、仲裁和司法。第三,推進司法改革,積極引入“能動司法”①,豐富司法調(diào)解體系,大力發(fā)展訴外調(diào)解,充分發(fā)揮司法在大調(diào)解中的作用,但同時不得妨礙司法獨立,保證司法的程序性、裁判性,不因聯(lián)動聯(lián)調(diào)影響司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約?!? 〕

    (三)強化機制上要形成有效銜接。實現(xiàn)解紛方式的有效銜接是完善基層“大調(diào)解”的重要內(nèi)容。要使基層解紛資源形成整體優(yōu)勢,需要解決好調(diào)前、調(diào)中、調(diào)后三階段的銜接問題,創(chuàng)建全方位的銜接機制。

    首先,完善調(diào)解前的銜接機制。除發(fā)揮既有案件分流機制,引導(dǎo)不同性質(zhì)的糾紛進入合理的解紛渠道外,還應(yīng)建立委托調(diào)解制度,基層行政職能部門、法庭對已受理的糾紛,解決過程中發(fā)現(xiàn)更適宜人民調(diào)解的,在當(dāng)事人同意的情況下,依法委托調(diào)解,充分發(fā)揮人民調(diào)解在基層糾紛解決中的“過濾”和“先導(dǎo)”作用。其次,發(fā)展調(diào)解中的銜接機制。一是完善工作對接,包括行政、司法人員為人民調(diào)解提供經(jīng)驗、知識、法律意見以及涉案材料;人民調(diào)解為其他調(diào)解、仲裁、司法做好外圍的安撫、勸解工作?!? 〕二是加強人員對接,一方面加強行政、司法人員對人民調(diào)解工作的指導(dǎo)、培訓(xùn),另一方面,基層行政職能部門、法庭可以邀請人民調(diào)解員、評理團成員以助調(diào)員、陪審員等多種形式參與調(diào)解和審判。最后,健全調(diào)解后的銜接機制。依據(jù)我國現(xiàn)行法律,行政調(diào)解協(xié)議、人民調(diào)解協(xié)議不具備法律強制力,尤其對民間性的人民調(diào)解而言,調(diào)解協(xié)議的效力問題已成為制約其發(fā)展的軟肋。筆者認為,調(diào)解協(xié)議的效力,作為程序問題,最終也只能依賴程序本身解決,一個可行的方案是進一步強化訴調(diào)對接機制:(1)基于法庭委托開展的人民調(diào)解,調(diào)解協(xié)議經(jīng)司法人員審查后賦予法律效力,一方拒絕履行的,對方可以申請強制執(zhí)行,若調(diào)解協(xié)議以金錢為給付內(nèi)容,當(dāng)事人可直接申請支付令。(2)建立司法審查和公證確認機制,對當(dāng)事人意思表示真實且合法的調(diào)解協(xié)議依法賦予法律強制力。(3)對僅保留調(diào)解筆錄,沒有簽署書面調(diào)解協(xié)議的,可建立專門的“綠色通道”,對案件實行優(yōu)先立案、優(yōu)先審判、優(yōu)先執(zhí)行,調(diào)解筆錄在訴訟中具有證明力。

    (四)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型上要完善自身建設(shè)。要推動人民調(diào)解由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型,使之不斷走向社會化、法制化。社會化是指人民調(diào)解由社區(qū)自治向更廣泛的社會自治邁進。一是要進一步培育新型調(diào)解組織,設(shè)立各種企業(yè)內(nèi)、行業(yè)內(nèi)(如消費者協(xié)會、各類商會等)、區(qū)域內(nèi)(如經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、商業(yè)區(qū)、物業(yè)小區(qū)等)的調(diào)解組織,真正搭建起覆蓋全社會的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。二是要進一步拓寬調(diào)解外延。調(diào)解是當(dāng)事人在自愿、合法基礎(chǔ)上對糾紛解決達成的合意,靈活便捷、高效低廉的特點迎合了民眾的解紛需求。因此,除民間糾紛外,對法律明確授予當(dāng)事人自由處分權(quán)的非單純民事性質(zhì)的糾紛、刑事附帶民事訴訟糾紛、刑事自訴糾紛、涉嫌過失犯罪的輕微傷害糾紛也可以探索性地引入人民調(diào)解?!? 〕 (P112 )法制化是指完善必要的程序規(guī)范以克服人民調(diào)解的隨意性。人民調(diào)解雖是典型的非正式解紛方式,但卻包含著自身程序化的契機?!?〕(P29)(1)為保護公民的私權(quán)利,應(yīng)以不公開調(diào)解為原則。(2)為確保調(diào)解的中立性與公正性,可以賦予當(dāng)事人對調(diào)解人員的選任權(quán)和回避權(quán)。(3)嚴格案件受理、分流、調(diào)處、回訪等流程,強調(diào)依法調(diào)解,防止證據(jù)滅失;設(shè)立合理的調(diào)解期限,督促糾紛及時調(diào)處。(4)規(guī)范登記、記錄、歸檔制度,解決調(diào)解協(xié)議表達不清、要件殘缺、保存不當(dāng)?shù)葐栴}。

    (五)進一步優(yōu)化外部支撐。有力的外部支撐體系是大調(diào)解長期發(fā)揮作用的重要前提。進一步優(yōu)化大調(diào)解的外部支撐,應(yīng)從以下幾方面著手:第一,利用深圳特區(qū)特別立法權(quán)的優(yōu)勢,以立法形式確認大調(diào)解的性質(zhì)、地位、職能、作用,對基層各種解紛方式的組織形式、適用范圍、基本程序、效力以及相互之間的界限和銜接作出明確規(guī)定,為大調(diào)解形成長效機制提供法律保障。第二,引入“政府購買服務(wù)”解決大調(diào)解面臨的經(jīng)費問題。政府購買服務(wù)是西方國家的一項社會福利制度,指政府在財政預(yù)算中拿出經(jīng)費,通過直接撥款或公開招標(biāo)等方式購買各類公共服務(wù)機構(gòu)提供的社會服務(wù)?!? 〕 大調(diào)解在性質(zhì)上屬于社會公共產(chǎn)品的范疇,因此政府完全可以采取購買的形式,制定相應(yīng)的標(biāo)準和規(guī)則,根據(jù)解紛主體的解紛數(shù)量、解紛效果提供相應(yīng)的經(jīng)費和優(yōu)惠政策(如稅收、補貼等)。另外,隨著我國社會自治發(fā)育程度的提高,還可以向社會團體獲取資金,實現(xiàn)大調(diào)解經(jīng)費供給渠道的多元化。第三,積極探索人才引進的新路徑,不斷壯大基層解紛力量,比如可以向律師事務(wù)所購買服務(wù),以社會工作者(義工)的形式吸收法律志愿者參與調(diào)解等。

    注 釋:

    ①對司法運行方式的定位,目前法學(xué)界存在著“克制司法”與“能動司法”兩種主張?!翱酥扑痉ā敝塾谛问秸x,要求司法權(quán)始終處于絕對被動、中立、終局的角色,而“能動司法”則著眼于實質(zhì)正義,主張對社會糾紛采取適度干預(yù)。

    參考文獻:

    〔1〕章武生.論我國大調(diào)解機制的構(gòu)建——兼析大調(diào)解與ADR的關(guān)系〔J〕.法商研究,2007,(6).

    〔2〕吳英姿.“大調(diào)解”的功能及限度——糾紛解決的制度供給與社會自治〔J〕.中外法學(xué),2008,(2).

    〔3〕龍宗智.關(guān)于“大調(diào)解”和“能動司法”的思考〔J〕.政法論壇,2010,(4).

    〔4〕宋臘梅.關(guān)于深圳建立大調(diào)解體系的幾點探討〔J〕.特區(qū)實踐與理論,2010,(1).

    〔5〕徐 昕.邁向社會和諧的糾紛解決〔M〕.北京:中國檢察出版社,2008.

    〔6〕季衛(wèi)東.法治程序的建構(gòu)〔M〕.北京:中國政法大學(xué)出版社,1999.

    〔7〕趙立波.完善政府購買服務(wù)機制 推進民間組織發(fā)展〔J〕.行政論壇,2009,(2).

    責(zé)任編輯 楊在平

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