生態(tài)文明建設(shè)視域下的政府管理模式優(yōu)化

摘 要: 生態(tài)文明追求既表明了當(dāng)前人類歷史發(fā)展的困境，又預(yù)設(shè)了歷史發(fā)展的新趨勢(shì)，從而必然成為審視和改進(jìn)現(xiàn)有政府管理模式的價(jià)值依據(jù)。當(dāng)前，政府在環(huán)境問題上經(jīng)常力不從心，在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮的作用有限，其根源在于政府管理模式方面存在缺陷。因此，實(shí)現(xiàn)政府管理模式的優(yōu)化是當(dāng)前政府改革的重要內(nèi)容。生態(tài)文明建設(shè)視域下的政府管理模式優(yōu)化可從以下幾個(gè)方面展開：擺正政府角色地位，建設(shè)“社會(huì)本位”的服務(wù)政府；調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu)，建設(shè)“生態(tài)優(yōu)先”的責(zé)任政府；再造政府管理流程，建設(shè)“協(xié)調(diào)高效”的整體政府；合理選擇政府治理方式，建設(shè)“位置恰當(dāng)”的善治政府。

關(guān)鍵詞: 生態(tài)文明； 政府管理； 模式優(yōu)化

中圖分類號(hào)： D63-3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A文章編號(hào)： 1671-6604(2012)02-0013-05

一、 生態(tài)文明建設(shè)視域下政府管理

模式價(jià)值取向文明是社會(huì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)和程度的反映，由于政府對(duì)社會(huì)的從屬性，人類文明的發(fā)展趨勢(shì)決定了政府管理模式的不同選擇方向。生態(tài)文明是人類糾偏工業(yè)文明所帶來的人與自然關(guān)系異化的過程中所形成的，以實(shí)現(xiàn)人與自然、人與人和諧共生、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的新文化倫理形態(tài)和價(jià)值追求。這種追求既表明了當(dāng)前人類歷史發(fā)展的困境，又預(yù)設(shè)了歷史發(fā)展的新趨勢(shì)，從而必然成為審視和改進(jìn)現(xiàn)有政府管理模式的價(jià)值依據(jù)。政府管理模式是基于一定價(jià)值理念而設(shè)置的政府社會(huì)管理體制，既明確了政府管理的具體內(nèi)容，又規(guī)定了政府公共權(quán)力運(yùn)行的程序體系和外在形式。具體來說，生態(tài)文明建設(shè)視野下的政府管理模式設(shè)置必須圍繞下列三個(gè)方面價(jià)值取向展開：

（一） 承擔(dān)生態(tài)責(zé)任

生態(tài)責(zé)任是人類經(jīng)歷了工業(yè)文明中“無知無畏”導(dǎo)致生態(tài)危機(jī)惡果后的覺醒，但也絕不是生態(tài)危機(jī)過后的自我矮化和自卑，而是人類自我認(rèn)識(shí)的升華。生態(tài)責(zé)任意味著“人類必須為自己的行為——這些行為在生物共同體意義上都是‘生態(tài)性行為——負(fù)責(zé)，而且只有人類才能對(duì)此負(fù)責(zé)”[1]。越發(fā)嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)已使生態(tài)責(zé)任成為現(xiàn)代意識(shí)形態(tài)中不可缺少的政治話語。政府是人類文明發(fā)展至今力量最強(qiáng)的政治組織系統(tǒng)，代表和實(shí)現(xiàn)著社會(huì)乃至整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的公共利益，更具有一般社會(huì)組織所沒有的權(quán)威性和強(qiáng)制力，只有而且唯有政府成為生態(tài)的“道德代理人”,代表整體生態(tài)系統(tǒng)管理社會(huì)中與自然環(huán)境相關(guān)的各種行為，才能避免環(huán)境主體缺失的尷尬和無奈。因此，雖然生態(tài)責(zé)任“誰都無可逃遁”，但政府卻始終是生態(tài)環(huán)境管理第一責(zé)任人，其他社會(huì)主體生態(tài)責(zé)任的承擔(dān)需要政府的監(jiān)管、組織和引導(dǎo)，由此，我們也就不難理解為什么現(xiàn)實(shí)中政府往往會(huì)成為各種生態(tài)危機(jī)歸罪的首要目標(biāo)。具體來說，政府承擔(dān)著以下幾個(gè)方面的生態(tài)責(zé)任：制定整個(gè)社會(huì)生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃、修復(fù)生態(tài)創(chuàng)傷、恢復(fù)生態(tài)平衡、處罰和糾偏各種環(huán)境污染行為、引領(lǐng)社會(huì)生產(chǎn)和生活方式生態(tài)化、培育具有生態(tài)責(zé)任意識(shí)的新型合格公民等。

（二） 引領(lǐng)可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展本質(zhì)在于“生生不息”， 它否定一意孤行地把人力資源和自然資源轉(zhuǎn)化為資本，試圖尋求積極解決人類無限發(fā)展需求和自然資源有限性之間矛盾的途徑。生態(tài)文明視野下，環(huán)境問題關(guān)鍵不是“要不要經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的問題，而是“選擇什么樣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路”的問題?？沙掷m(xù)發(fā)展著眼于人的全面發(fā)展,強(qiáng)調(diào)“以人為本”,不僅主張“一切為了人”,更主張“為了人的一切”、“為了一切人”，試圖使經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境生態(tài)平衡由對(duì)立關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹椭C共生、相互適應(yīng)乃至促進(jìn)的關(guān)系,找到人價(jià)值主體地位實(shí)現(xiàn)的恰當(dāng)方式。從當(dāng)前來看，粗放式的工業(yè)生產(chǎn)模式仍然是我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體系的主導(dǎo)模式，農(nóng)業(yè)的綠色化更處于較低水平，資源利用率較低、環(huán)境代價(jià)大和資源短缺、環(huán)境容量低之間的矛盾比較突出，這已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸?？沙掷m(xù)發(fā)展的危機(jī)形成于企業(yè)生產(chǎn)的私人性和環(huán)境資源、生態(tài)系統(tǒng)公共性之間的矛盾,依靠企業(yè)的自律無法根本避免“公地悲劇”的發(fā)生,只有實(shí)現(xiàn)企業(yè)追求私利和社會(huì)生態(tài)保護(hù)在生態(tài)市場條件下的一致，才是解決生態(tài)危機(jī)的根本所在。而這種一致性的實(shí)現(xiàn)同樣離不開政府管理的基礎(chǔ)性作用，只有借助于公共權(quán)力和政府的組織資源,才能盡快地培育生態(tài)市場、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、淘汰落后產(chǎn)能和發(fā)展生態(tài)技術(shù)，從而有力推動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)的社會(huì)成本和環(huán)境成本的內(nèi)部化和最小化, 形成生態(tài)轉(zhuǎn)型的外在壓力和內(nèi)在動(dòng)力，徹底化解源于市場經(jīng)濟(jì)而形成的唯利是圖本性與社會(huì)公共利益的矛盾，根本解決企業(yè)內(nèi)部經(jīng)濟(jì)效益與外部社會(huì)效用脫離甚至對(duì)立的問題。

（三） 實(shí)現(xiàn)生態(tài)公正

公正是一個(gè)社會(huì)實(shí)現(xiàn)文明狀態(tài)的必要內(nèi)容，也是政府執(zhí)掌公共權(quán)力的合法性根基所在。按照羅爾斯的觀點(diǎn)，社會(huì)公正是社會(huì)制度的首要價(jià)值，是基于社會(huì)各個(gè)階層利益協(xié)調(diào)的價(jià)值認(rèn)同，是公民衡量一個(gè)社會(huì)是否合意的標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)國家公民和平相處的政治底線。因此，公正成為政治領(lǐng)域中最核心的問題。出現(xiàn)公正危機(jī)必然導(dǎo)致政府的政治信任危機(jī)和維持危機(jī)。但公正不是純粹的抽象，也不僅僅是一個(gè)政治符號(hào)，它根植于社會(huì)之中，不同的歷史現(xiàn)狀使人們對(duì)公正含義的理解和判斷的標(biāo)準(zhǔn)存在著差別。生態(tài)文明下的公正強(qiáng)調(diào)生態(tài)利益要求的合理、生態(tài)分配的正義、生態(tài)享用的正當(dāng)、生態(tài)權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等、生態(tài)利用和保護(hù)的平衡、生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的公平等。當(dāng)前，生態(tài)資源消費(fèi)的不平等、環(huán)境污染的地區(qū)轉(zhuǎn)移乃至發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)落后地區(qū)、城市對(duì)農(nóng)村的生態(tài)剝削已經(jīng)成為社會(huì)不公正的新表現(xiàn)。這些都強(qiáng)烈地要求政府不僅成為自然——社會(huì)系統(tǒng)的維護(hù)者，更要成為生態(tài)資源合理分配和生態(tài)利益協(xié)調(diào)的主導(dǎo)者及生態(tài)正義的主持者。

二、 生態(tài)文明建設(shè)視域下政府

管理模式反思“生態(tài)環(huán)境上的一系列問題都與政府有關(guān)?！盵2]雖然我國政府很早就將環(huán)境問題納入關(guān)注領(lǐng)域，已有的環(huán)境監(jiān)管也起到了一定的效果。但新世紀(jì)以來, 政府在環(huán)境保護(hù)上經(jīng)常力不從心，在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮的作用有限，未能根本扭轉(zhuǎn)粗放式的工業(yè)生產(chǎn)模式，各種環(huán)境污染和生態(tài)破壞仍然嚴(yán)重，影響惡劣的生態(tài)事件頻頻爆發(fā),欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)甚至出現(xiàn)了環(huán)境惡化的趨勢(shì)，“政府失靈”不斷顯現(xiàn)。從結(jié)構(gòu)—功能主義角度來分析，政府外在功能的“軟化”根源于政府管理模式方面的結(jié)構(gòu)缺陷。我國政府管理模式的問題主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：

首先，職能結(jié)構(gòu)安排受到“經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上主義”的嚴(yán)重侵蝕。當(dāng)前，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的強(qiáng)力作用既是長期物質(zhì)匱乏所造成的強(qiáng)烈反彈,也是社會(huì)世俗化中政府尋求政治合法性的必然選擇。但物質(zhì)利益要求的不斷滿足反過來又會(huì)不斷增強(qiáng)人們對(duì)政府經(jīng)濟(jì)增長功能的更大期望。同時(shí),權(quán)力和物質(zhì)利益經(jīng)常性地近距離甚至零距離接觸無疑也喚醒了政府自身的利益意識(shí),政府自利動(dòng)機(jī)被前所未有地誘發(fā)。正是在這種里應(yīng)外合之下,地方政府產(chǎn)生了“經(jīng)濟(jì)至上”的政績理念,經(jīng)濟(jì)職能不斷被有意或無意地強(qiáng)化,而社會(huì)其他職能，尤其是生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)等職能卻被有意無意地形式化和邊緣化，生態(tài)利益公正分配更是無從談起。在“一切以GDP增長為中心”的政治價(jià)值觀和政績?cè)u(píng)價(jià)模式遮蔽下,政府部門缺乏足夠的生態(tài)責(zé)任感和生態(tài)文明建設(shè)動(dòng)力，在生態(tài)系統(tǒng)中的角色出現(xiàn)了偏差,對(duì)待環(huán)境問題政府更多采取了一種“應(yīng)付治療”性的“管末控制”態(tài)度，未能形成環(huán)境污染預(yù)防和治理、生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至生態(tài)公共產(chǎn)品服務(wù)的有效機(jī)制。

其次，管理機(jī)制“碎片化”特征比較明顯，權(quán)力運(yùn)行缺乏足夠的開放性，環(huán)境綜合治理能力不強(qiáng)。首先，環(huán)保部門之間存在權(quán)力不清、關(guān)系不明的情況。在我國，不同層級(jí)、不同領(lǐng)域和不同地區(qū)都設(shè)立了專業(yè)化、專門化的政府環(huán)保機(jī)構(gòu)，但政府環(huán)保機(jī)構(gòu)之間既存在著權(quán)力的交叉和重疊，又存在大量的環(huán)境管理空白地帶，這些為政府各部門之間責(zé)任的相互推諉和消極應(yīng)對(duì)留下了很大空間。其二，各環(huán)保部門之間在管理上也往往只有分工卻缺乏協(xié)作，只有條塊卻沒有實(shí)質(zhì)意義上的綜合，信息資源無法共享、業(yè)務(wù)流程無法銜接，不能形成與生態(tài)整體系統(tǒng)相適應(yīng)的無縫式系統(tǒng)環(huán)境管理體制。其三，環(huán)境保護(hù)部門對(duì)政府其他職能部門監(jiān)管能力不夠。生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)過程，所有政府部門的行為或多或少與生態(tài)文明建設(shè)都有著直接或間接的關(guān)系，這也就意味著環(huán)保部門不僅要承擔(dān)具體直接的環(huán)保工作，更應(yīng)成為不同政府部門生態(tài)文明建設(shè)的統(tǒng)領(lǐng)者和協(xié)調(diào)者，對(duì)環(huán)境保護(hù)整個(gè)過程進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)察、檢查和調(diào)整。但在現(xiàn)有的政府機(jī)構(gòu)框架下，無論國家環(huán)?？偩?，還是地方環(huán)保局，都不具有約束其他政府部門的制度性保障，無法對(duì)有關(guān)部門和地區(qū)在不履行環(huán)境職責(zé)、不服從全局協(xié)調(diào)的時(shí)候采取有效的處置措施。同時(shí)也由于環(huán)保部門權(quán)力支撐的缺乏，在財(cái)政上對(duì)其他部門的高度依賴，再加上環(huán)保部門本身監(jiān)管機(jī)制的不完善，出現(xiàn)了環(huán)保部門自身成為“污染掩護(hù)者”的情況，環(huán)境管理效率不高。最后，環(huán)保部門本身的權(quán)力運(yùn)行比較封閉，高度集中、暗箱操作仍然是某些環(huán)保部門權(quán)力運(yùn)行的主導(dǎo)邏輯。權(quán)力運(yùn)行的高度集中和封閉必然導(dǎo)致行政決策程序不夠規(guī)范，過程不夠透明、方法不夠民主,行政決策的咨詢組織不夠健全,科學(xué)有效的行政決策程序、方法和行政監(jiān)督等還沒有制度化手段加以保障。

再次，管理方式單一，習(xí)慣于依靠行政命令單打獨(dú)斗，不能和企業(yè)形成良好合作關(guān)系，不能充分利用市場和社會(huì)資源，即使是這些資源的具體運(yùn)用也往往依靠行政首長的指示才能起到一定的作用。這一方面導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)法律監(jiān)管和懲罰不得力，市場的綠色或健康標(biāo)志體系不完善，非物質(zhì)生產(chǎn)性企業(yè)如保險(xiǎn)公司、銀行、公共事業(yè)單位、貿(mào)易協(xié)會(huì)等存在于環(huán)保改革之外，專家咨詢和評(píng)估、公民及社會(huì)組織在環(huán)保中作用微不足道，科學(xué)技術(shù)水平不能滿足生態(tài)文明建設(shè)的需要；另一方面，政府環(huán)境保護(hù)往往采取“堵”式限制性措施?！岸隆笔街卫硎拐芾砼c市場競爭機(jī)制相對(duì)立，容易形成政府和企業(yè)之間的對(duì)抗，不僅會(huì)加大環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行的成本和難度，不利于生態(tài)市場的完善和生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且使企業(yè)不愿和政府合作，更多地選擇了“上有政策、下有對(duì)策”的惡性游戲。尤其值得注意的是這種方式導(dǎo)致企業(yè)生產(chǎn)受到限制和企業(yè)生產(chǎn)成本加大，最終可能損害地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在中國地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展競爭激烈、就業(yè)剛性壓力大的社會(huì)背景下往往引起政府對(duì)其合法性損失和政績考核的擔(dān)憂，致使部分地方政府對(duì)環(huán)境污染采取“能忍則忍”的態(tài)度，在生態(tài)保護(hù)問題上往往是“雷聲大，雨點(diǎn)小”。 另外，行政命令雖然具有權(quán)威性強(qiáng)、效率性高的優(yōu)點(diǎn)，但卻存在著系統(tǒng)性差、持續(xù)性弱的明顯缺點(diǎn)，不利于環(huán)境治理的規(guī)范化和常態(tài)化。更為致命的是行政命令具有很強(qiáng)的彈性并且主要依靠領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人覺悟，這些導(dǎo)致政府行政自由裁量權(quán)過大，從而形成了環(huán)保部門權(quán)力尋租和腐敗的空間，很多官員也由此容易成為環(huán)境污染的保護(hù)傘。

三、 生態(tài)文明建設(shè)視域下政府

管理模式優(yōu)化設(shè)想奧斯本和蓋布勒認(rèn)為:“政府是我們使用的一種工具,一旦這個(gè)工具過時(shí)了,重新發(fā)明的過程就開始了?！盵3]23現(xiàn)實(shí)表明基于經(jīng)濟(jì)增長構(gòu)建的政府管理模式已不適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的需要，僅在原有政府管理結(jié)構(gòu)中機(jī)械增加生態(tài)職能也不能從根本上提高政府的生態(tài)文明建設(shè)能力，必須實(shí)現(xiàn)政府管理模式的整體轉(zhuǎn)型和優(yōu)化。因此，以生態(tài)文明價(jià)值追求為范式依據(jù)，在正確把握政府與自然生態(tài)環(huán)境關(guān)系的基礎(chǔ)上，推動(dòng)政府管理模式生態(tài)化，構(gòu)建生態(tài)型政府是當(dāng)前政府改革的重要內(nèi)容。具體來講，政府管理模式優(yōu)化可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

（一） 擺正政府角色地位，建設(shè)“社會(huì)本位”的服務(wù)政府

角色地位是政府管理制度安排、機(jī)制確定和行為方式選擇的依據(jù)與原則。現(xiàn)代民主政治條件下，政府角色由統(tǒng)治向服務(wù)轉(zhuǎn)變既是民眾的普遍期待，更是政治發(fā)展的必然要求。服務(wù)政府的核心理念是“社會(huì)本位”，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)最大公共利益為目標(biāo)，把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨。在生態(tài)危機(jī)日趨威脅社會(huì)存在和發(fā)展的今天，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境、引領(lǐng)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)生態(tài)利益公正分配”等已成為當(dāng)前社會(huì)重要的公共利益，也是政府服務(wù)的必要內(nèi)容。

服務(wù)型政府不僅意味著政府服務(wù)項(xiàng)目的擴(kuò)大、服務(wù)態(tài)度的改善、優(yōu)質(zhì)政治產(chǎn)品的供給，更表明“服務(wù)”作為一種基本理念落實(shí)于或貫穿于公共權(quán)力運(yùn)作的全過程。一是培育政府服務(wù)行政文化，強(qiáng)化政府服務(wù)的管理哲學(xué)理念。每一種不同的政府行政行為都有某一種文化理念的支撐。當(dāng)前政府管理存在的問題，如以犧牲資源和環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)一時(shí)發(fā)展、地方保護(hù)主義、環(huán)境保護(hù)有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象的深刻根源都與政府服務(wù)理念和生態(tài)意識(shí)不強(qiáng)相關(guān)。政府只有正確地認(rèn)識(shí)到自身“服務(wù)”的角色地位，真正立足于人民的根本和長遠(yuǎn)利益，才能消除“官本位”思想的腐蝕，在環(huán)境保護(hù)上“自覺有為”，成為生態(tài)文明建設(shè)的中堅(jiān)力量。二是加強(qiáng)政府行政管理制度建設(shè)，構(gòu)建政府生態(tài)服務(wù)機(jī)制。政府規(guī)章制度是政府權(quán)力確定和運(yùn)行的框架體系，也是政府權(quán)力運(yùn)行的具體操作依據(jù)，因而必然是政府模式優(yōu)化的重點(diǎn)領(lǐng)域。在生態(tài)文明視域下，政府制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)在充分尊重與運(yùn)用生態(tài)環(huán)境及其管理的內(nèi)在規(guī)律基礎(chǔ)上，主動(dòng)把“服務(wù)”定位為其權(quán)力獲得、運(yùn)行和使用的原則，通過政府決策、行政管理、權(quán)力監(jiān)管及干部任用、考核、獎(jiǎng)懲等方面的體制創(chuàng)新, 形成致力于生態(tài)服務(wù)的制度體系，壓制政府部門權(quán)力尋租的制度空間，為生態(tài)文明建設(shè)提供行政制度支撐。三是轉(zhuǎn)變政府工作方式，規(guī)范政府具體行政管理行為。政府外在行政行為是政府作用社會(huì)的直接載體，也是政府公共角色的直接體現(xiàn)。依法、透明、民主、高效、公正和誠信的行政管理方式是服務(wù)型政府不可缺少的特征。不難理解，這些特征正是政府具備為社會(huì)提供有效環(huán)境監(jiān)管、及時(shí)供給生態(tài)公共產(chǎn)品和公正協(xié)調(diào)生態(tài)利益等方面服務(wù)能力的重要保證。

（二） 調(diào)整政府職能結(jié)構(gòu)，建設(shè)“生態(tài)優(yōu)先”的責(zé)任政府

生態(tài)環(huán)境是人類生存和發(fā)展的基本條件。工業(yè)文明發(fā)展所導(dǎo)致的環(huán)境污染和生態(tài)破壞已對(duì)當(dāng)今人類社會(huì)生存和發(fā)展構(gòu)成了極大威脅，生態(tài)矛盾上升為社會(huì)的主要矛盾之一，并成為當(dāng)今人類各種矛盾的重要聚焦點(diǎn)和誘發(fā)因素, 生態(tài)保護(hù)也成為民眾的基本需求。作為對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)的政府，必然會(huì)把生態(tài)保護(hù)上升為優(yōu)先于其他職能的中心職能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)至上到生態(tài)優(yōu)先的轉(zhuǎn)型，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)發(fā)生沖突時(shí)必須以后者為優(yōu)先。

生態(tài)職能要真正上升為政府職能結(jié)構(gòu)的核心，必須實(shí)現(xiàn)兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：一是保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境成為政府一切政策制定和決策必須優(yōu)先考量的前提，在環(huán)境問題上實(shí)行“一票否決制”原則。雖然并不是所有政策與決策都以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為直接目標(biāo)，但卻必須是遵循自然生態(tài)規(guī)律的，自然生態(tài)知識(shí)也成為政府行為不可缺少的知識(shí)支撐。二是生態(tài)指標(biāo)成為政府績效評(píng)估的基本內(nèi)容，任何政府績效的肯定都必須以生態(tài)環(huán)境的安全和生態(tài)利益的公正為基礎(chǔ)，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境在績效評(píng)價(jià)中的剛性作用。必須指出是，政府績效考核更為深層次的問題是如何把“生態(tài)優(yōu)先”的政府承諾轉(zhuǎn)化為一種公眾可以控制的政府責(zé)任，由此，擴(kuò)大考核民主，強(qiáng)化人民群眾的參與和監(jiān)督，加大群眾滿意度在績效評(píng)價(jià)中的分量也就成為政府績效評(píng)價(jià)機(jī)制改革的重要方向。

（三） 再造政府管理流程，建設(shè)“協(xié)調(diào)高效”的整體政府

在政府管理領(lǐng)域,打破“碎片化”模式下的組織壁壘和自我封閉的狀態(tài),強(qiáng)化政府部門之間的合作和協(xié)調(diào),促進(jìn)政府信息資源的共享,加強(qiáng)政府服務(wù)方式和渠道的整合,構(gòu)建無縫隙、一體化的“整體型政府”,已成為當(dāng)前公共行政改革的一種新趨勢(shì)[4]。

從生態(tài)文明建設(shè)角度來說，構(gòu)建“整體政府”，建立以聯(lián)合為特征的環(huán)境管理體制應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面：一是以權(quán)力依附關(guān)系的明晰為重點(diǎn)，強(qiáng)化環(huán)保部門的獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)部門與非環(huán)境保護(hù)部門在環(huán)境管理上的整體協(xié)調(diào)。只有如此，環(huán)保部門才能約束其他政府部門，致使其成為政府環(huán)境管理的積極力量，才能保證政府其他發(fā)展目標(biāo)與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的一致性。二是以社會(huì)和公眾的生態(tài)需求為導(dǎo)向,借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，采用科學(xué)的管理方法,實(shí)現(xiàn)政府生態(tài)資源保有總量和利用效率、企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境影響指數(shù)、環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)、公眾環(huán)境評(píng)價(jià)等方面信息的全方位共享和開發(fā)效率的最優(yōu)化,從而使整個(gè)政府信息利用服務(wù)過程系統(tǒng)化、規(guī)范化。三是實(shí)現(xiàn)政府對(duì)環(huán)境管理進(jìn)行宏觀調(diào)控和統(tǒng)一指揮。這就需要強(qiáng)化國家最高環(huán)境機(jī)構(gòu)的職能，提高其對(duì)跨部門、跨地區(qū)、跨流域的重大環(huán)境政策和環(huán)境問題進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和調(diào)控的能力，并重點(diǎn)組織、協(xié)調(diào)、平衡、監(jiān)督和考核地方以及行業(yè)環(huán)境管理部門。四是再造政府管理業(yè)務(wù)流程，遏制不同部門的自利動(dòng)機(jī)和部門利益化傾向，徹底打破部門之間的嚴(yán)格界限,以全局最優(yōu)為目標(biāo)，按大部門體制原則來設(shè)計(jì)并優(yōu)化生態(tài)管理流程中的各項(xiàng)活動(dòng)。具體管理業(yè)務(wù)流程應(yīng)當(dāng)按照工作完成的自然順序而非人為的硬性直線順序來安排,依據(jù)串聯(lián)、并聯(lián)和網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)作關(guān)系和結(jié)構(gòu)來運(yùn)作,最終達(dá)到政府各部門之間業(yè)務(wù)的虛擬整合和網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同辦公。

（四） 合理選擇政府治理方式，建設(shè)“位置恰當(dāng)”的善治政府

雖然政府管理在生態(tài)文明建設(shè)中具有不可替代的主體作用，但政府能力也是有限的，離開其他主體和社會(huì)機(jī)制的作用，政府也將孤掌難鳴。要提高政府生態(tài)文明建設(shè)的能力，防止政府“越位、失位、錯(cuò)位”，必須找準(zhǔn)政府在整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)中的位置關(guān)系，處理好政府生態(tài)干預(yù)與市場競爭機(jī)制之間、生態(tài)監(jiān)管與企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為之間、生態(tài)服務(wù)與第三部門、公民個(gè)體之間的最適合權(quán)力邊限和最佳合作方式，并由此決定政府作用于社會(huì)的生態(tài)治理方式——生態(tài)善治。

生態(tài)善治的實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為政府吸取和整合市場、企業(yè)、公民社會(huì)等多種主體的資源和管理優(yōu)勢(shì),借助于法律、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等新型管理手段，建立一個(gè)以相互依存為基礎(chǔ),以適當(dāng)協(xié)作為特征的多元統(tǒng)一的開放式生態(tài)治理結(jié)構(gòu)。對(duì)市場，政府應(yīng)當(dāng)起到規(guī)范、調(diào)節(jié)和充分利用作用。對(duì)企業(yè)，政府管理不應(yīng)當(dāng)單純的強(qiáng)制限制，而應(yīng)當(dāng)從觀念、政策和技術(shù)等方面支持和引導(dǎo)其生態(tài)化。對(duì)社會(huì)，政府應(yīng)當(dāng)積極培養(yǎng)公民的生態(tài)意識(shí)，扶持社會(huì)生態(tài)中介組織的發(fā)展，提供社會(huì)參與生態(tài)治理的民主機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 鄧銘瑛.論生態(tài)良知［J］.探索與爭鳴,2003(2):86-89.

［2］ 方世南，張偉平．生態(tài)環(huán)境問題的制度根源及其出路［J］.自然辯證法研究,2004(5):1-4.

［3］ 奧斯本，蓋布勒．改革政府:企業(yè)精神如何改革著公營部門［M］.周敦仁，等，譯.上海:上海譯文出版社，1996．

［4］ 譚海波,蔡立輝．“碎片化”政府管理模式及其改革［J］.學(xué)術(shù)論壇,2010(6):29-34．

(責(zé)任編輯 張向鳳）

Optimization of Government Management Code from the

Perspective of Ecological Civilization Construction

Jiang Junming

(School of Public Management, Nanjing Normal University, Nanjing 210046, China)

Abstract: The pursuit of ecological civilization not only suggests the dilemma of human development, but also predicts the future trend of historical development. Thus, it inevitably becomes the values on which the present management code of government is examined and improved For the time being, the government fails to protect environment effectively. It plays a limited role in the development of ecological civilization due to the defects in its management code. So, optimization of government management mode is an important task of go瞯ernment reform. From the perspective of ecological civilization construction, the management code of government can be optimized from the following aspects: first, proper positioning of government as a “servant” of society; second, restructuring the agencies and their functions to establish a responsible government who puts ecology first; third, reorganizing the management procedure of government to build a coordinative and efficient government who functions as a whole; last, choosing the proper mode of rule and constructing a government of good rule who plays a proper role.

Key words: ecological civilization; government management; optimization of mode

收稿日期： 2011-12-20

基金項(xiàng)目： 國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(10CZX046)； 教育部人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（12YJC710025）

作者簡介： 蔣俊明，副教授，博士研究生，從事馬克思主義政治學(xué)研究。