民辦學(xué)校兼顧營(yíng)利性與非營(yíng)利性的“良方”

余茜　陳利娟

摘要《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020）的頒布實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)高等教育將進(jìn)入一個(gè)加大投入、加快改革、加強(qiáng)質(zhì)量的快速發(fā)展的新階段。而民辦高等教育發(fā)展的關(guān)鍵則是積極開展試點(diǎn)，對(duì)民辦高等教育的營(yíng)利性與非營(yíng)利性進(jìn)行分類管理。

關(guān)鍵詞民辦學(xué)校營(yíng)利性非營(yíng)利性分類管理

全球高等教育的財(cái)政危機(jī)在20世紀(jì)70年代以來(lái)逐漸顯現(xiàn)，市場(chǎng)機(jī)制逐漸被引入到高等教育領(lǐng)域。高等教育系統(tǒng)在兩個(gè)層面上發(fā)生了重大的變化：一是公立大學(xué)的市場(chǎng)化；二是私立大學(xué)中營(yíng)利性與非營(yíng)利性高校之間的分化日益明晰。①2000年，世界銀行組織在其作出的報(bào)告中著重強(qiáng)調(diào)，區(qū)分私立教育機(jī)構(gòu)的營(yíng)利性與非營(yíng)利性比傳統(tǒng)上劃分公立和私立教育機(jī)構(gòu)更具實(shí)際意義，因?yàn)榉菭I(yíng)利性私立教育機(jī)構(gòu)從其使命和結(jié)構(gòu)來(lái)看與公立教育機(jī)構(gòu)往往極其相似。②我國(guó)的民辦教育隨著改革開放的步伐正在不斷發(fā)展壯大，但是其也面臨著諸多問(wèn)題?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》（2010-2020）中的第十四章第四十四條明確提出，“要積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理”。③對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理已是勢(shì)在必行。

1 民辦學(xué)校應(yīng)該進(jìn)行分類管理

所謂民辦學(xué)校分類管理就是對(duì)舉辦學(xué)歷教育的民辦學(xué)校按照營(yíng)利性與非營(yíng)利性兩種屬性進(jìn)行劃分。營(yíng)利性民辦學(xué)校屬于投資辦學(xué)，應(yīng)允許其獲取利潤(rùn)回報(bào)，而非營(yíng)利性學(xué)校屬于捐資辦學(xué)，則按照公益性組織方式運(yùn)作和管理，不得獲取利潤(rùn)回報(bào)。

當(dāng)前，我國(guó)民辦學(xué)校組織性質(zhì)模糊不清、學(xué)校管理中出現(xiàn)的種種問(wèn)題都明確地告訴我們對(duì)于清晰認(rèn)識(shí)民辦學(xué)校分類管理的必要性和急迫性。

1.1 民辦學(xué)校組織性質(zhì)界定的制度沖突

從法人屬性看，我國(guó)的民辦學(xué)校基本上都登記為民辦非企業(yè)單位法人。按照規(guī)定民辦非企業(yè)單位屬于典型的民間非營(yíng)利組織?！镀髽I(yè)所得稅法》以及《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》、《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》等都對(duì)非營(yíng)利組織應(yīng)滿足的條件做出了規(guī)定，比如不以營(yíng)利為目的、資源投入者不享有所有權(quán)、財(cái)產(chǎn)及其利息不用于分配或變相分配、注銷后的剩余財(cái)產(chǎn)用于非營(yíng)利性目的等等。這些規(guī)定都是符合國(guó)際通則的，國(guó)際非營(yíng)利組織分類體系以及世界上多數(shù)國(guó)家或地區(qū)的法律都把這些條款作為非營(yíng)利性組織必須堅(jiān)守的原則與底線。

然而我國(guó)關(guān)于民辦教育的法律法規(guī)卻對(duì)于此問(wèn)題沒(méi)有一種統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。我國(guó)的《社會(huì)力量辦學(xué)條例》中規(guī)定，不得以營(yíng)利為目的舉辦教育機(jī)構(gòu)，但是允許民辦教育解散清算后將剩余財(cái)產(chǎn)返還或折價(jià)返還給舉辦者。《民辦教育促進(jìn)法》中不允許返還或折價(jià)返還，但是企業(yè)股東有權(quán)利獲取回報(bào)或者分配剩余財(cái)產(chǎn)。從我國(guó)現(xiàn)有的制度看，民辦學(xué)校的組織性質(zhì)模糊，這種制度安排使民辦學(xué)校擁有一定的自主空間，但是也使其面臨著不確定的政策風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 民辦學(xué)校運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)困境

財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、法人治理結(jié)構(gòu)、企業(yè)所得稅、納稅資格以及民辦學(xué)校教師的社會(huì)保險(xiǎn)等問(wèn)題一直是影響民辦學(xué)校生存發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。

在財(cái)產(chǎn)所有權(quán)方面，現(xiàn)今社會(huì)各界對(duì)于民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)特別是舉辦者投入財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)問(wèn)題認(rèn)識(shí)不一。從非企業(yè)的角度來(lái)說(shuō)，舉辦者不能對(duì)其投入的財(cái)產(chǎn)主張任何所有權(quán)或者收益權(quán)；而從企業(yè)的角度來(lái)說(shuō)，又不能否定舉辦者作為股東的基本權(quán)利。在法人治理結(jié)構(gòu)方面，民辦學(xué)校也面臨著兩個(gè)難題：一是董事大多數(shù)是舉辦者或者舉辦者代表；二是舉辦者與校長(zhǎng)之間的權(quán)力斗爭(zhēng)日益激烈。從非企業(yè)的角度來(lái)說(shuō)，舉辦者具有知情權(quán)、質(zhì)詢權(quán)與監(jiān)督權(quán)，而校長(zhǎng)具有辦學(xué)的自主權(quán)。但是我們?cè)试S舉辦者獲取回報(bào)，舉辦者就會(huì)排擠他人加入董事會(huì)，以干預(yù)校長(zhǎng)辦學(xué)。在應(yīng)否繳納企業(yè)所得稅以及按照何種方式繳納社會(huì)保險(xiǎn)方面，也是爭(zhēng)論不斷。名為“非企業(yè)”的民辦學(xué)校的實(shí)際運(yùn)作確實(shí)不符合減免稅以及事業(yè)單位保險(xiǎn)的規(guī)定。

2 民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理所面臨的難題

分類管理作為民辦教育的基礎(chǔ)性制度，使得那些促進(jìn)和鼓勵(lì)民辦教育發(fā)展的政策能夠發(fā)揮更為有效的積極作用。民辦教育所面臨的種種難題，都將是實(shí)施分類管理所必須正視和克服的。

2.1 學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題難以劃分

判定民辦學(xué)校營(yíng)利性與非營(yíng)利性的最主要標(biāo)準(zhǔn)是辦學(xué)資產(chǎn)的屬性。我國(guó)的《民辦教育促進(jìn)法》一方面肯定了學(xué)校享有的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，使學(xué)校具有獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)；另一方面，對(duì)諸如民辦學(xué)校停辦后在清償完受教育者、教職工等的費(fèi)用及其他債務(wù)之后的剩余資產(chǎn)應(yīng)該如何處理等問(wèn)題都沒(méi)有明確的規(guī)定。這也是既保證舉辦者的積極性又可盡量避免將民辦學(xué)校劃歸為營(yíng)利性組織的一種無(wú)奈之舉。而在國(guó)外，對(duì)于非營(yíng)利性學(xué)校的最基本要求之一便是投資人與舉辦者和管理者相分離?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)民辦高校規(guī)范管理引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展的通知》中指出要在民辦高等學(xué)校中推行法人財(cái)產(chǎn)登記制度。只有學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)得到落實(shí)，把教育投資變?yōu)榻逃栀Y，至少在未來(lái)先轉(zhuǎn)變?yōu)榻逃鲑Y，才能更好地實(shí)行分類管理。

2.2 投資回報(bào)問(wèn)題難以消除

民辦學(xué)校非營(yíng)利是指投資人不具有學(xué)校所有權(quán)，亦不獲得與出資份額相關(guān)的經(jīng)濟(jì)回報(bào)?！睹褶k教育促進(jìn)法》出于對(duì)民辦教育投資人的鼓勵(lì)而允許其獲取一定的合理回報(bào)。但是在實(shí)際辦學(xué)的過(guò)程中，投資人往往不直接選取獲得一定回報(bào)，而是利用學(xué)校產(chǎn)權(quán)不獨(dú)立所產(chǎn)生的財(cái)務(wù)監(jiān)管漏洞來(lái)獲取一定的報(bào)酬。

2.3 非營(yíng)利性民辦學(xué)校的法律地位問(wèn)題難以定性

我國(guó)的民辦學(xué)校注冊(cè)的是民辦非企業(yè)法人，而《民辦教育促進(jìn)法》中則規(guī)定民辦學(xué)校享有與公辦學(xué)校同等的法律地位，但是公辦學(xué)校卻屬于事業(yè)單位法人，這是一大矛盾。再者根據(jù)我國(guó)《民法通則》中對(duì)于法人的分類，根本不存在民辦非事業(yè)法人這一類，這又是一大矛盾。

2.4 營(yíng)利性民辦學(xué)校的經(jīng)營(yíng)范圍問(wèn)題難以確定

實(shí)行分類管理就會(huì)產(chǎn)生營(yíng)利性和非營(yíng)利性學(xué)校。我國(guó)民辦高等學(xué)校的產(chǎn)生只有十來(lái)年的歷史，如何從理論上、觀念上劃分民辦學(xué)校的層次和類別是一個(gè)難題。從20世紀(jì)和21世紀(jì)世界民辦營(yíng)利性高等教育的發(fā)展來(lái)看，民辦營(yíng)利性高等教育由20世紀(jì)的主要集中在職業(yè)教育領(lǐng)域轉(zhuǎn)向了21世紀(jì)的一支規(guī)模逐漸龐大、更具職業(yè)導(dǎo)向以及授予學(xué)位的學(xué)校群體的出現(xiàn)和壯大。但是實(shí)施分類管理，在職業(yè)教育領(lǐng)域都還有一定的阻礙，更不要說(shuō)將其擴(kuò)展到基礎(chǔ)教育領(lǐng)域了。

3 通過(guò)制度建設(shè)推進(jìn)民辦學(xué)校進(jìn)行分類管理

對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)分類管理，目前還沒(méi)有形成清晰的政策脈絡(luò)。對(duì)民辦學(xué)校實(shí)施分類管理的重心應(yīng)該放在健全非營(yíng)利性民辦教育的管理體制與機(jī)制方面。在選取分類管理的試點(diǎn)的過(guò)程中要始終遵循自愿性與協(xié)商性的原則。從我國(guó)民辦教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)制度的重大創(chuàng)新。

在實(shí)施民辦教育分類管理試點(diǎn)的過(guò)程中應(yīng)該著重從以下五個(gè)方面推進(jìn)制度建設(shè)：

（1）設(shè)立明確的民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)制度。對(duì)于試點(diǎn)中的非營(yíng)利性民辦學(xué)校首先要進(jìn)行法人財(cái)產(chǎn)登記，完善其法人財(cái)產(chǎn)制度，給與其一定的政策優(yōu)惠。建立、發(fā)展非政府性的民間公益性資產(chǎn)管理制度與機(jī)構(gòu)，令試點(diǎn)學(xué)校逐步利用資產(chǎn)捐贈(zèng)、公益性資金并購(gòu)置換、公益信托等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)資產(chǎn)的非營(yíng)利性。

（2）鼓勵(lì)民辦學(xué)校通過(guò)多種渠道組織經(jīng)費(fèi)。對(duì)試點(diǎn)學(xué)校實(shí)施與公辦學(xué)校相同的用地政策，給予稅收優(yōu)惠，建立規(guī)范的、持續(xù)性的政府財(cái)政補(bǔ)貼政策。試點(diǎn)學(xué)校執(zhí)行有區(qū)分性的學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可以通過(guò)發(fā)放教育券的形式對(duì)學(xué)生進(jìn)行補(bǔ)貼。推進(jìn)試點(diǎn)學(xué)校的教育基金會(huì)建設(shè)，使學(xué)校能夠更好地獲取社會(huì)捐贈(zèng)。

（3）建立清晰透明的財(cái)務(wù)制度和審計(jì)制度。遵循國(guó)際慣例按照非營(yíng)利組織的管理規(guī)范建立與其相適應(yīng)的非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)制度，試點(diǎn)學(xué)校必須接受第三方的審計(jì)，分類別、分項(xiàng)目進(jìn)行財(cái)務(wù)公開。

（4）逐步完善政府的監(jiān)管與服務(wù)制度。轉(zhuǎn)變政府對(duì)非營(yíng)利學(xué)校的管理方式，對(duì)于民辦學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量和行為進(jìn)行監(jiān)督并作出報(bào)告，進(jìn)一步完善監(jiān)督和評(píng)估體系，建立第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)并助力其發(fā)展。督促民辦學(xué)校進(jìn)一步加強(qiáng)其服務(wù)職能，大膽進(jìn)行教學(xué)改革與創(chuàng)新。

（5）完善民辦學(xué)校法人治理與學(xué)校管理的細(xì)則。建立兼具公益性與代表性的現(xiàn)代董事會(huì)制度，實(shí)行董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。制定和落實(shí)學(xué)校的各項(xiàng)規(guī)章制度，實(shí)行民主管理與社會(huì)監(jiān)督，建立、健全申訴與仲裁機(jī)構(gòu)。

①高曉杰.美國(guó)營(yíng)利性私立高等教育與資本市場(chǎng)[M].廣州:廣東高等教育出版社,2008.

②高飛.我國(guó)非營(yíng)利性和營(yíng)利性民辦高校分類問(wèn)題研究綜述[J].杭州:浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào),2011.

③中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng).國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）[EB／OL].http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm.

[1]賈西津.對(duì)民辦教育營(yíng)利性與非營(yíng)利性的思考[J].教育研究,2003(3).

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[5]徐緒卿.開展分類管理 推進(jìn)高水平民辦高校建設(shè)[J].浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào),2011(7).