分稅制改革對地方政府投資效率影響的實(shí)證分析

張日旭 孫金妞

[摘要] 地方政府投資是推動我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力之一，但是，近年來地方政府投資的失敗案例層出不窮，本文旨在從財(cái)政體制改革的角度分析地方政府的投資效率問題。首先，文章對目前的財(cái)政體制以及地方政府投資效率做以概述；再從實(shí)證分析的角度，檢驗(yàn)分稅制財(cái)政體制改革對地方政府投資產(chǎn)生的影響以及改革前后地方政府投資效率的實(shí)際變動情況；最后結(jié)合實(shí)證分析的結(jié)果，分析地方政府投資效率變化的體制方面原因。

[關(guān)鍵詞] 分稅制改革；地方政府投資；投資效率

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 24. 015

[中圖分類號]F830.59[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1673 - 0194（2012）24- 0025- 03

1引言

投資對經(jīng)濟(jì)的推動作用毋庸置疑，以地方政府為投資主體的項(xiàng)目更是受到廣泛的關(guān)注，但是，近年來屢見不鮮的形象工程、面子工程以及“豆腐渣”工程的出現(xiàn)，也使人們不禁對地方政府投資項(xiàng)目表現(xiàn)出懷疑和擔(dān)憂，例如某市計(jì)劃投資40億元打造新的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公園，而原有的投資10億元、曾舉辦過兩屆國際非物質(zhì)文化遺產(chǎn)節(jié)、投入使用不到3年的非物質(zhì)遺產(chǎn)主題公園將被棄用；某財(cái)政貧困縣興建政府辦公樓，建筑面積達(dá)43 600平方米，且裝修豪華，建筑面積相當(dāng)于8.5個美國白宮；某省耗資80億元修建的高速公路，由于路面損毀嚴(yán)重，投入使用僅80天就被迫停用大修；某市為建高鐵，拆除了一條建成僅兩年、投資數(shù)千萬元的公鐵立交橋和一座新辦公樓等。由于此類事件的頻繁發(fā)生，使得人們將注意力又一次地落在了地方政府投資這一主題上。在對地方政府投資決策草率、監(jiān)管力度嚴(yán)重不足等問題的一片討伐聲過后，筆者認(rèn)為有必要冷靜地從當(dāng)前的財(cái)政體制的角度對地方政府投資效率這一問題進(jìn)行細(xì)致研究，找出能夠提高地方政府投資效率的有效途徑。

1994年以來，我國通過分稅制財(cái)政體制改革，賦予了地方政府更大的財(cái)政自主權(quán)，目的在于充分調(diào)動地方政府參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性，使其能夠從該地區(qū)居民的實(shí)際需求出發(fā)，制定更適合地區(qū)發(fā)展的制度和政策，提高政府的行政運(yùn)行效率以及群眾的滿意程度。但是，隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，這種更有利于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政體制，逐漸顯現(xiàn)出了一些弊端。例如，由于相關(guān)體制、制度的不完善，使得地方政府將發(fā)展目標(biāo)過度地集中在了地方GDP的增長上，而忽視了項(xiàng)目本身的實(shí)際作用和質(zhì)量以及對我國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、該地區(qū)居民實(shí)際福利水平等方面的影響。鑒于此，筆者認(rèn)為分稅制財(cái)政體制改革對地方政府投資效率有一定的影響，兩者存在一定的關(guān)聯(lián)性，所以，本文運(yùn)用實(shí)證分析的方法，以確定1994年的分稅制財(cái)政體制改革對地方政府投資效率產(chǎn)生的影響，以及比較分稅制前后地方政府投資效率的變化情況，并從財(cái)政體制角度分析投資效率變化的原因。

2投資效率及其衡量方法

學(xué)術(shù)界對效率的論述不盡相同，Lipsey（1987）認(rèn)為效率是指帕累托效率或帕累托最優(yōu)，即在不使得一個人處境變壞的情況下，已經(jīng)不能通過資源重新配置而使任何人的處境更好；Leftwich（1973）認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)中的效率是指用貨幣計(jì)量的有用資源投入與產(chǎn)出之間的比率；薩繆爾森（1991）認(rèn)為效率是指在投入和技術(shù)既定的條件下，能夠使資源投入的產(chǎn)出效用最大化的狀態(tài)；張雷寶（2005）認(rèn)為效率的本質(zhì)是研究經(jīng)濟(jì)資源的投入與產(chǎn)出之間的比率關(guān)系，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上效率有很多種具體的情形，如包括生產(chǎn)效率、組合效率、技術(shù)效率、動態(tài)效率等，在一般均衡條件下，效率最優(yōu)往往是指帕累托最優(yōu)。

綜合以上幾種主要的觀點(diǎn)，本文將地方政府投資效率界定為以地方政府為投資主體的，衡量投入與產(chǎn)出之間的比率關(guān)系的指標(biāo)。

由于對效率的界定不同，衡量投資效率的方法也不相同。武獻(xiàn)華（1994）、黃毓哲（2004）等人都曾使用投資效果系數(shù)對我國的投資效率進(jìn)行分析。投資效果系數(shù)是指一定時期的國內(nèi)生產(chǎn)總值的增加額與引起這一增加的固定資產(chǎn)投資總額的比例。在投資規(guī)模一定的情況下，投資效果系數(shù)一般是越大越好。它能夠從資金投入與產(chǎn)出比率角度較全面地反映投資活動的最終效益，但是這一指標(biāo)將能引起GDP增長的所有固定資產(chǎn)投資都包括在內(nèi)顯然存在一定的缺陷。

張軍（2005）認(rèn)為主要有2種衡量投資效率的方法：①是直接測算，既然資本相對于產(chǎn)出增長的速度表現(xiàn)為資本的邊際效率或者資本的邊際生產(chǎn)率，那么觀察資本生產(chǎn)率變動的一個量化指標(biāo)就是“資本—產(chǎn)出比率”的變動，即可以用“邊際資本—產(chǎn)出比率”（ICOR）來衡量投資效率。②是計(jì)量檢驗(yàn)的方法，運(yùn)用常見的柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)，將回歸擬合系數(shù)作為衡量投資效率的指標(biāo)，投資對GDP的擬合系數(shù)越大投資效率越高。本文是在借鑒這種方法的基礎(chǔ)上，對模型指標(biāo)加以變換而進(jìn)行的實(shí)證分析，具體將在第三部分中論述。

3實(shí)證檢驗(yàn)與結(jié)果分析

3.1 模型的基本思路

采用常見的柯布—道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)作為衡量投資效率的基本模型：

Y=AKαLβeu

其中，Y表示產(chǎn)出，K表示資本，L表示勞動力。但是由于本文研究的是投資效率，所以將公式中的K用投資I來代替。為了便于進(jìn)行實(shí)證分析，將函數(shù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)的線性化處理：

ln Yi=lnA+αln Ii+βln Li+ui（i = 1，2，…，n）

由于本文的研究目標(biāo)之一是確定1994年的分稅制改革對地方政府投資效率是否產(chǎn)生了影響，所以，首先對模型在1994年處進(jìn)行檢驗(yàn)，看是否模型在這一時期發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化。

為對比分稅制財(cái)政體制改革前后地方政府投資效率的變化情況，在模型中引入一個虛擬變量D，取0，1兩個值。改革之前，即1994年之前（包括1994年），D=0；改革之后，即1995年之后（包括1995年），D=1。模型表示為：

ln Yi=lnA+γ1Di+αln Ii+γ2Diln Ii+βln Li+ui

運(yùn)用最小二乘法對模型進(jìn)行估計(jì)，通過比較結(jié)果中投資對GDP的回歸擬合系數(shù)，即α與α+γ2，得到分稅制改革前后地方政府投資效率的變化情況。

3.2 指標(biāo)的選取

根據(jù)上述模型的基本思路，結(jié)合研究目的、統(tǒng)計(jì)口徑以及數(shù)據(jù)的可得性等因素，筆者選擇1981-2011年各地方年度數(shù)據(jù)的總和來分析地方政府投資效率問題，數(shù)據(jù)主要來源于中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫，以及各年的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。數(shù)據(jù)的選擇主要考慮了以下2個因素：①本文研究的是分稅制改革前后地方政府投資效率情況比較，所以要選擇1994年之前和之后一定長度年限內(nèi)的數(shù)據(jù)，使樣本數(shù)量充分滿足研究需要。②目前對地方政府投資的衡量標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，大多數(shù)研究使用的是全社會固定資產(chǎn)投資，王立國（2009）使用的則是各年地方財(cái)政一般預(yù)算支出減去農(nóng)業(yè)支出、文教科衛(wèi)事業(yè)費(fèi)、行政管理費(fèi)和社會保障補(bǔ)助支出。筆者選取投資資金來源中國家預(yù)算內(nèi)資金來近似地衡量地方政府投資。

對于選取的數(shù)據(jù)具體進(jìn)行以下幾點(diǎn)說明：

（1）產(chǎn)出Y一般用GDP來衡量，但是由于本文研究的是地方政府投資效率，所以用地區(qū)生產(chǎn)總值之和，即北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古自治區(qū)、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣東、廣西壯族自治區(qū)、海南、重慶、四川、貴州、云南、西藏自治區(qū)、陜西、甘肅、青海、寧夏回族自治區(qū)和新疆維吾爾自治區(qū)等31個省、直轄市、自治區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值之和來表示。

（2）勞動力L用年末從業(yè)人員數(shù)來表示。

（3）產(chǎn)出Y（即各地區(qū)生產(chǎn)總值之和）和地方政府投資I分別用以1981年為基期的居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)（CPI）進(jìn)行平減。

3.3 模型處理及結(jié)果分析

本文所采用的計(jì)量分析工具是Eviews6.0。通過檢驗(yàn)?zāi)Ｐ筒淮嬖谛蛄邢嚓P(guān)，在1994年模型確實(shí)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性變化，引入虛擬變量D對模型進(jìn)行分析，得到式（1）和式（2）。

分稅制前即1994年之前，模型表達(dá)式，即式（1）：

ln GDP=-7.21+0.19ln I+0.70lnL+1.34lnGDP（-1）-0.47lnGDP（-2）（1）

s.e. = （1.851 8） （0.059 9） （0.176 8） （0.170 2） （0.189 3）

R2=0.998 9 F=3 032.869 D.W. =1.495 7

地方政府投資對GDP的擬合系數(shù)為0.19。

1994年之后模型表達(dá)式即式（2）整理為：

lnGDP=-7.12+0.04lnI+0.70lnL+1.34lnGDP（-1）-0.47lnGDP（-2）（2）

地方政府投資對GDP的擬合系數(shù)為0.04。

由此可見，分稅制財(cái)政體制改革之后地方政府投資效率是降低的（改革之后地方政府投資與地區(qū)生產(chǎn)總值的擬合度小于改革之前的）。這一結(jié)果也與現(xiàn)實(shí)中地方政府只熱衷于投資能提高地方GDP的項(xiàng)目，忽略對項(xiàng)目的可行性研究、實(shí)施過程的監(jiān)管以及地方的整體可持續(xù)發(fā)展要求等相吻合。

4結(jié)論

由以上實(shí)證分析可以看出，分稅制財(cái)政體制改革確實(shí)對地方政府投資產(chǎn)生了影響，并且改革之后，地方政府的投資效率是降低了的。究其原因，筆者認(rèn)為可以從以下兩方面進(jìn)行說明。

（1）1994年的分稅制財(cái)政體制改革旨在調(diào)動地方政府參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性、引導(dǎo)地方政府從該地區(qū)實(shí)際需求的角度制定發(fā)展策略，但是，由于目前我國相應(yīng)的機(jī)制、制度不夠健全，導(dǎo)致改革的過程中伴隨著出現(xiàn)了一些“副作用”。其中一個比較嚴(yán)重的問題就是，改革后地方政府的事權(quán)并沒有減少，而財(cái)權(quán)卻大部分掌握在中央政府手中，即地方政府實(shí)際擁有的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配、地方財(cái)政壓力大，在這樣的情況下，地方政府不得不通過大量的投資、招商引資等措施來爭取國家財(cái)政補(bǔ)貼以及增加地方財(cái)政收入。這樣就使原本旨在激勵地方政府積極發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的政策，演變成了地方政府間展開大興土木工程以及招商引資大戰(zhàn)的導(dǎo)火索，也由此出現(xiàn)了被大雨沖毀的公路、被卡車壓倒的大橋等一系列不負(fù)責(zé)任的“豆腐渣”工程；出現(xiàn)了將國家級自然保護(hù)區(qū)變成了風(fēng)景區(qū)、將大量的濕地和水稻田變成了城市、高速公路等對生態(tài)環(huán)境造成極大破壞的項(xiàng)目。這種不顧后果，以環(huán)境、資源、生態(tài)換取地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為必然會導(dǎo)致投資效率地降低。筆者認(rèn)為，解決由此導(dǎo)致的地方政府投資效率降低的問題，要從增加投資項(xiàng)目的透明度、重視對項(xiàng)目的可行性研究、提高監(jiān)管力度等幾方面入手，引導(dǎo)地方政府不僅要重視投資的數(shù)量，更要保證投資的質(zhì)量。

（2）目前我國地方政府官員政績考核體系并不完善，幾乎將考核重點(diǎn)都落在了地方GDP的增長上。改革開放以來最重要的行政基礎(chǔ)之一就是中央行政和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力的下放和地方自主權(quán)的增強(qiáng)。行政性放權(quán)結(jié)合以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)的政治錦標(biāo)賽，賦予了地方探索改革開放有效道路的巨大空間和強(qiáng)大動力。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方政府的這種以經(jīng)濟(jì)增長為基礎(chǔ)的政治錦標(biāo)賽產(chǎn)生了一系列的扭曲性后果，對地方政府官員的政績考核幾乎只著眼于地方GDP的增長，由此便導(dǎo)致了地方政府紛紛想盡各種辦法為增加地方GDP而投資，什么項(xiàng)目能帶來GDP的快速增長、大幅增長，就投資什么樣的項(xiàng)目，盲目投資的出現(xiàn)，必然會導(dǎo)致地方政府投資效率的降低，形象工程、面子工程的出現(xiàn)也就不難理解了。解決這一問題的根本途徑還是要從改革地方政府官員政績考核指標(biāo)體系入手，引導(dǎo)地方政府不僅僅將發(fā)展目標(biāo)放在地方的GDP增長率上，更應(yīng)該從全局的角度、實(shí)用性、可持續(xù)發(fā)展的角度進(jìn)行投資，使地方經(jīng)濟(jì)健康、有序發(fā)展。

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