淺談中國的扶貧政策的困境與改革

[摘要]2012年初新邵縣一則“熱淚祝賀”納入貧困區(qū)的廣告標語在網絡上引起了軒然大波，反應出當下扶貧工作出現了意料之外的問題。以此次事件為引線，本文剖析當下的扶貧工作中存在的一些主要問題，并對未來中國扶貧工作進行了展望，提出了一些建議。

[關鍵詞]扶貧政策 存在問題 新時期 展望

一、從“貧困縣”事件中折射出當前的扶貧政策中所存在的問題

2012年初，一則落款為“中共新邵縣委、新邵人民政府”的LED宣傳標語在網上瘋傳，而這則標語的內容是“熱烈祝賀新邵縣成功納入國家集中連片特困地區(qū)，成為新時期國家扶貧攻堅的主戰(zhàn)場”。這則標語一出，在網上頓時掀起了一片浪花，網友紛紛責罵新邵縣政府“不以為恥，反以為榮”。這樣的事情其實不僅反映了人民在面對貧困頭銜時心態(tài)的變化，也更反映了我國這幾十年的扶貧政策中是存在問題的，沒能使大部分的貧困地區(qū)迅速脫貧，反而將人民陷入“心理貧困”的境地，死賴著“貧困”的頭銜不放。

1. 扶貧模式急需得到進一步的改革推進

進入新世紀以后我國通貨膨脹頻發(fā)，2011后貧困標準提高到了農村居民家庭人均純收入2300人民幣/年，按照這個新的標準，中國還有1.28億的貧困人口，這讓我們看到了當下貧困問題的嚴峻性。

人民網在2011年一則報道曾曝光了“貧困縣”只增不減的怪現象：1985年，農村貧困人口數量為1.25億，1993年，這個數字減少至8000萬，但國定貧困縣的數量卻在那時增加到592個。2001年，國家取消了沿海發(fā)達地區(qū)的所有國家級貧困縣，增加了中西部地區(qū)的貧困縣數量，但總數仍為592個。此后，這份2001年出臺的名單一直延續(xù)至今，10年未曾更新。也就是說十年了這592個貧困縣并沒有脫離貧困縣的名頭，如今還出現了爭搶“貧困縣”名頭的情況，這使得我們不得不思考當下的扶貧模式是否存在著問題。

無論是新世紀扶貧政策本身的問題還是政策沒有得到很好的實施，當下的扶貧政策都沒有起到足夠好的作用，這就需要我們對扶貧模式進行進一步的調整。

2.扶貧效率不高

貧困縣的只增不減就是一個很值得思考的典型，大量的扶貧基金卻沒有幫助貧困縣擺脫貧困。歸結起來，造成這種低效的有幾個主要的問題：

（1）扶貧政策失誤

扶貧政策的失誤一方面體現在現有的政策制定上可能存在著問題，并不足以適應當下中國的發(fā)展國情，從而不能有效地推動扶貧工作的長足發(fā)展，而使扶貧工作進入了滯漲階段。另一方面在于扶貧政策的持續(xù)性不夠，至今為止的扶貧政策都存在著輸血強勁，造血不足的問題，又過于急功近利。

（2） 扶貧實施中的監(jiān)督不力，上行下不效

中央政府拿出大量的財政援助資金和貸款貼息資金，希望地方政府能夠真正地把這些資源用于地方的扶貧開發(fā)，但是中央政府沒有意識到與地方政府的發(fā)展目標是存在差距的。財政援助到了地方政府的手里往往更偏向于用在地方經濟的發(fā)展上，甚至是與扶貧無關或者貧困人口無法享受成果的開發(fā)領域。何況作為作為政策執(zhí)行者的地方政府并非受益者，一般不太關心政策執(zhí)行的效果，甚至還會上截下扣，左挖右填，而上級政府對下級的扶貧工作的監(jiān)督力度極度缺乏，使得扶貧資金完全沒能落到實處，扶貧效率自然是大打折扣。

（3） 扶貧中的經濟人問題

社會主義國家的扶貧制度安排必然是以“道德人”為邏輯起點的，政策的制定者和執(zhí)行者都認為政策的接受者是不會質疑政策制定者和執(zhí)行者的道德水平的，而政府公務人員是人民的公仆，是具有較高道德水準的值得信任的公職人員，是不會因私利而做出有損其“道德”標準的事。但這是一種“道德幻想”，實際上無論是政策的制定者、執(zhí)行者還是接受者都是經濟人，所以像之前提到的地方政府的逐利行為在扶貧過程中才會屢見不鮮。人是具有自利性的，會追求自身利益的最大化，中央政府考慮全局性的利益，地方政府考慮的是地方利益的獲得，而政府官員和接受政策惠益的貧困人民也會從自身的利益角度考慮，于是就會出現了各種利益博弈。

3.扶貧中的公平正義問題

我國的社會和整治過程中本身就存在著嚴重的不公平現象，這些不公平現象本身就是導致貧困的重要原因。不公平的制度障礙阻撓了窮人平等參與社會資源和發(fā)展機會的公平，甚至處于弱勢地位的窮人也同樣少有機會平等地分享經濟發(fā)展的成果。我們在進行扶貧工作時也存在著不公平的現象，首先我國的扶貧政策就是以政府為主導的，政府在制定和實施扶貧政策的時候并沒有真正了解貧困人民的需要，而是一廂情愿地進行扶貧工作，貧困人群參與權力嚴重缺失，甚至不能在這項與自己完全相關的政治決策上表達自己的意愿。扶貧工作中的公平正義問題得不到解決，反而使得貧困人群日益邊緣化，窮人更加難以獲得非農收入的機會，也更難從扶貧開發(fā)中獲益，農村的貧富差距反而日益擴大。

二、對未來扶貧道路的展望

1.關于政策制定的建議

（1） 制定的扶貧政策應該強調公平目標和參與原則，更加具有包容性。

在政策的制定過程中就應該加強窮人的公平參與，畢竟扶貧政策是直接針對他們的，這樣做一方面能夠幫助決策者準確把握窮人的需求以制定具體有效的決策，另一方面在政策的執(zhí)行與監(jiān)督過程中更容易獲得窮人的支持和合作。更加具有包容性的扶貧政策應當以脆弱群體為中心，又包容了城鎮(zhèn)和農村各個角落的貧困人口，制定政策為他們創(chuàng)造更多的選擇和獲得相同的權利，幫助他們擺脫日益邊緣化的危險，平等地享受到中國經濟增長的成果。

（2） 制定的扶貧政策應該更具有可持續(xù)性

制定有可持續(xù)性的扶貧政策，一方面值扶貧政策應當放長眼光，不以短期有效的眼前利益為重，而應當以長遠的發(fā)展為重。因此制定的扶貧政策應當以培養(yǎng)貧困人口的自身發(fā)展水平為重，通過教育大幅度地改善貧困人群的人力資本水平才是徹底脫貧的關鍵，因此貧困地區(qū)的教育政策應當進行大幅調整。另一方面，應當擺脫單一的經濟視角，真正從民生上去改善貧困人口的生存條件，提高貧困人口的公平參與機會以及社會保障水平。

（3）提高貧困標準和扶貧目標，完善配合扶貧政策實施的相關限制性法律法規(guī)

隨著中國經濟的長足發(fā)展以及這幾年的通貨膨脹，舊的扶貧標準已經無法反應當前中國真正的貧困狀況。2011年我國對貧困標準進行了一次提高，相應的各方面的貧困標準都應有所改變，扶貧的目標也應有所改變。另外，為了確保扶貧政策的高效實施，減少扶貧資金的低效運用，防范扶貧工作中謀取私利的不法行為，應完善配套的法律法規(guī)來規(guī)范扶貧工作的實施者，從而提高扶貧效率。

2.關于政策實施的建議

（1）加強監(jiān)督，提高管理

我國在新時期的扶貧開發(fā)進程中，應當借鑒國外先進的發(fā)展理念和現代的扶貧項目管理方法，在扶貧項目管理中全面推行參與式村級規(guī)劃，貫徹“以人為本”和性別主流化的扶貧理念，建立健全扶貧項目的監(jiān)督檢查體系和檢測評價體系，做到上級監(jiān)督和民主監(jiān)督相結合，建立合理的激勵和責任追究機制才是切實有效的監(jiān)督方式。努力提高扶貧項目決策的民主化和科學化水平，提高項目受益人特別是弱勢群體對項目決策和實施管理的參與度，加強扶貧項目的預算管理和工期管理，全面提升我國扶貧項目的管理水平的項目受益人的滿意度。

（2） 加強部門協(xié)調和明確部門分工

中國當前的扶貧工作的部門協(xié)調主要在資源的動員上比較有效，而在資金和項目的管理上，部門間的協(xié)作明顯不足。所以，中央應當加強國務院扶貧領導小組的協(xié)調能力，使各部門的資金分配和管理更加規(guī)范化和一體化。在省和縣級，也需要強化各部門間的協(xié)調能力來聚集各部門資源進行綜合性扶貧開發(fā)。扶貧部門之間的分工應更加明確，盡量減少各部門在職能方面的交叉。

（3）加強貧困人群的公平參與

高效率的扶貧需要貧困人口在各個方面的積極參與，并且在很多方面都要發(fā)揮主導作用。要確保貧困人口的有效參與，就必須提高貧困人口的組織化程度，使農戶有組織而不是單獨地參與到各類扶貧行動中去。因此，應重視培養(yǎng)社區(qū)性貧困農作合作組織，并且加強村民委員會的建設，并且盡快制定農民合作組織法，用法律保護農民的權益，使其成為政府實施扶貧政策和傳遞扶貧資源的主體。

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作者簡介：王瀟吟，廣西師范大學政治與行政學院行政管理專業(yè)碩士研究生