農(nóng)民住房建設(shè)問題對(duì)策研究

歐小莉，鄭應(yīng)亨，張仕廉

摘 要：將農(nóng)民分為純粹型和混合型兩類，總結(jié)出農(nóng)民住房具有分布廣、面積大、自有率高、結(jié)構(gòu)簡易等特點(diǎn)，找出了農(nóng)民住房缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、土地利用率低、基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、安全隱患嚴(yán)重等問題，并分析了產(chǎn)生這些問題的原因。提出了完善法律法規(guī)體系、建立健全農(nóng)民住房保障體系、統(tǒng)一規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等解決農(nóng)民住房問題的對(duì)策和建議。這對(duì)解決農(nóng)民住房問題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；住房；土地；規(guī)劃；保障

中圖分類號(hào)：F301.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673—291X（2012）26—0078—04

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，三農(nóng)問題即農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題已成為世人高度關(guān)注的焦點(diǎn)。中共中央、國務(wù)院歷來非常重視三農(nóng)工作，特別是20世紀(jì)90年代以來，把三農(nóng)工作作為中國政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要工作來抓。新世紀(jì)的頭10年，就有7個(gè)中央一號(hào)文件是為三農(nóng)工作下發(fā)的，可見三農(nóng)問題非同一般。而三農(nóng)問題的最終落腳點(diǎn)是農(nóng)民問題，因此解決三農(nóng)問題的出發(fā)點(diǎn)和歸宿都是農(nóng)民。滿足農(nóng)民的基本需求則是衣、食、住、行，從目前看來，溫飽問題已基本解決，農(nóng)民的住房問題已成為當(dāng)前或以后相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)中國政府需要解決的重要問題。本文找出了當(dāng)前農(nóng)民住房存在的問題，分析了產(chǎn)生這些問題的原因，并提出了解決農(nóng)民住房問題的策略，相信會(huì)對(duì)解決三農(nóng)問題有積極意義。

一、農(nóng)民的內(nèi)涵及分類

關(guān)于農(nóng)民的概念歷來就沒有一個(gè)明確的解釋，學(xué)術(shù)界也爭論不休。但無論怎樣，目前比較流行的說法有兩種：一種是從職業(yè)角度來界定的農(nóng)民，即凡從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員就是農(nóng)民；另一種是從戶籍角度來界定的農(nóng)民，即凡是有農(nóng)村戶口的居民就是農(nóng)民。本文所指的農(nóng)民是從后者角度來講的，即戶籍是農(nóng)村戶口的，我們認(rèn)為他就是農(nóng)民。

居于上述論斷，將農(nóng)民分成兩類，一類是居住在農(nóng)村的農(nóng)民，把他稱之為“純粹型農(nóng)民”，包括住在農(nóng)村的老人、學(xué)生、幼兒，以及從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的青壯年；另一類是居住在城市里的農(nóng)民，把他稱之為“混合型農(nóng)民”，主要包括進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民即農(nóng)民工、已定居在城市中的農(nóng)民以及他們的在城市中養(yǎng)育的子女。以重慶為例來分析一下農(nóng)民的現(xiàn)狀，2010年末，重慶市農(nóng)業(yè)人口2 196.45萬人，而住在農(nóng)村1 355.07萬人，由此可以判斷屬于第一類農(nóng)民1355.07萬人占61.7%，屬于第二類農(nóng)民841.38萬人占38.3% [1]。

二、農(nóng)民住房的特點(diǎn)

1.純粹型農(nóng)民住房特點(diǎn)。（1）分布廣，居住相對(duì)較散。根據(jù)純粹型農(nóng)民的定義，顧名思義可以得出，純粹型農(nóng)民的住房位置分布在廣大的農(nóng)村，而且多數(shù)是分散居住。（2）住房自有率高。一般說來，農(nóng)民在農(nóng)村都擁有一套住房，還有一部分人擁有兩處甚至于多處住房，據(jù)統(tǒng)計(jì)農(nóng)民住房自有率高達(dá)97%[2]。（3）住房面積大，占地面積大。無論是從建筑面積，還是從占地面積角度看，農(nóng)民住房面積和占地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市居民。據(jù)調(diào)查，重慶市某區(qū)轄區(qū)內(nèi)村莊占地面積6 491公頃，村莊戶籍戶數(shù)201 218戶，戶籍人口53.93萬人，由此可以推算出每戶占地約322平方米，每人占地120平方米。而且多數(shù)人均住房面積達(dá)40平方米以上。（4）農(nóng)村住房消費(fèi)支出大量增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民住房消費(fèi)支出從1980年到目前增長21倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過收入水平人增長幅度[3]。（5）農(nóng)民住房空置率很高。近年來，由于很多農(nóng)民，特別是年輕農(nóng)民多數(shù)都到城市里打工去了，農(nóng)村有很多房屋就空置了；就是有人住，也顯得很少，除了老人和小孩，就很難看到青壯年。（6）農(nóng)村住房簡易結(jié)構(gòu)多。從結(jié)構(gòu)類型來看，農(nóng)村住房有鋼混結(jié)構(gòu)、磚混結(jié)構(gòu)、磚木結(jié)構(gòu)、木結(jié)構(gòu)、土坯房、竹結(jié)構(gòu)等多種形式。但磚木結(jié)構(gòu)、木結(jié)構(gòu)、土坯房等簡易結(jié)構(gòu)所占的比例相當(dāng)大，而鋼混結(jié)構(gòu)、磚混結(jié)構(gòu)則少得多，特別是鋼混結(jié)構(gòu)就更少了。

2.混合型農(nóng)民住房特點(diǎn)?；旌闲娃r(nóng)民是在城市里打工或居住在城市里的農(nóng)民，他們的住房特點(diǎn)和純粹型農(nóng)民住房特點(diǎn)就大相徑庭，其主要表現(xiàn)如下：（1）住房面積小。由于多數(shù)在城市里打工的農(nóng)民（我們也稱之為農(nóng)民工）為了城市里的這份工作，在城里不得不租房住，為了節(jié)約租金，只好租更小的面積房屋，只要有一個(gè)安身之處即可。有的甚至于一家人擠在一間屋子里。（2）住房條件差。除了早期就離開家鄉(xiāng)且有相當(dāng)積畜已購買自住房這部分農(nóng)民外，多數(shù)農(nóng)民都住房條件都很差。共用廚房、共用廁所，排隊(duì)煮飯，排隊(duì)上廁所的現(xiàn)象比比皆是。在工地上，大多數(shù)都是住工棚，冬天陰涼、潮濕，夏天蚊蟲叮咬、酷暑難熬。（3）居住邊緣化。由于進(jìn)城務(wù)工的這部分農(nóng)民的收入水平不高，而家庭負(fù)擔(dān)很重，在主城區(qū)或城市中心區(qū)租住房屋成本又太高，因此，他們一般都居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部。那些地方是被城市邊緣化了的地方，久而久之，這些城鄉(xiāng)結(jié)合部就成了“貧民窟”。

總的說來，農(nóng)民住房條件是改善趨勢，人均住房面積明顯上升，建設(shè)改造速度進(jìn)一步加快，居住環(huán)境逐步改善，但也存在不少問題。

三、農(nóng)民住房存在的問題及成因

1.缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和地域特色。在中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)，特別是在一些落后地區(qū)，許多建制鎮(zhèn)都沒有村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，就算是有也僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府所在地有一點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃，對(duì)于村莊根本就沒有考慮，因此，對(duì)于農(nóng)民建房根本不可能按照城市那樣建設(shè)得有規(guī)有矩，這樣就使農(nóng)房建設(shè)顯得雜亂無章。同時(shí)，修建的房屋因?yàn)檗r(nóng)民建設(shè)者自身的素質(zhì)所限，根本不可能體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐奈幕偷赜蛱厣玔4]。

2.土地利用率低。近年來，許多地區(qū)逐步推行集中聯(lián)建，進(jìn)行土地整治，農(nóng)民住房占地相對(duì)減少，但這種做法在山區(qū)推進(jìn)比較困難，比如，重慶地區(qū)，是以山為主，多數(shù)農(nóng)民都住在山區(qū)。因此，農(nóng)民住房占地面積仍然很大，正如前面所述，一戶占地300多平方米，人均120多平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市人口單戶和每人占地面積。究其原因，還是因?yàn)檗r(nóng)村住房分散， 而且多數(shù)是庭院經(jīng)濟(jì)，屋前是院壩，屋周邊是竹林或樹林，當(dāng)然也包括果樹等經(jīng)濟(jì)作物。

3.違法建設(shè)多，亂占耕地現(xiàn)象嚴(yán)重。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 農(nóng)民改善自己的住房條件是理所當(dāng)然、無可厚非的。但有部分農(nóng)民，由于信迷信，不能真正理解風(fēng)水科學(xué)，因此，在住房選址上隨心所欲，經(jīng)常都把住房建在耕地上。為了能獲得當(dāng)?shù)卣呐鷾?zhǔn)，他們經(jīng)常將耕地報(bào)成荒地，甚至于有些村長、社長還幫其一起欺騙鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土規(guī)劃部門。因此，在農(nóng)村有不少農(nóng)民自建住房是建在耕地上的，完全不符合國家的政策要求。另外，在農(nóng)村特別是城郊區(qū)，“小戶權(quán)房”盛行。所謂小戶權(quán)房是指在農(nóng)民集體土地上建設(shè)，未繳納土地出讓金和其他稅費(fèi)，并由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或村委會(huì)制作房屋權(quán)屬證書的房屋[5]。小產(chǎn)權(quán)房一般是由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會(huì)開發(fā)或與房地產(chǎn)企業(yè)聯(lián)合開發(fā)。無論是何種形式，國土資源部和城鄉(xiāng)建設(shè)部都明確表態(tài)，都屬于違法建設(shè)。這都是因?yàn)楫?dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府或村社、開發(fā)企業(yè)或個(gè)人無視國家法紀(jì)，利益熏心；正規(guī)開發(fā)的房屋價(jià)格過高，老百姓無法承受。

4.空置率高，造成資源浪費(fèi)。農(nóng)村住房有很多空置，造成極大的資源浪費(fèi)已成為不爭的事實(shí)。造成空置和資源浪費(fèi)主要有幾方面的原因：其一，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化的進(jìn)程加快，一些農(nóng)民在城里購置了自住房，而農(nóng)村房屋仍留著，無人居住。其二，部分農(nóng)民打工，舉家搬遷至城里，租房住。由于長期不回家，造成房屋空置。其三，擁有多套房，家中人又少，不可能每套都有人住，不得讓一些房屋空置。其四，生產(chǎn)房空置，由于農(nóng)民多數(shù)是庭院經(jīng)濟(jì)，因?yàn)橹饕獎(jiǎng)趧?dòng)力都外出務(wù)工，家中只剩下老、小，自然有一些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不得不停止，比如養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等，因豬舍、雞舍空置而造成閑置。其五，家中人口少，造成部分房屋空置。同前一樣，由于農(nóng)民外出打工，家中沒人或只有老人、小孩，造成一大幢房屋，只有一兩個(gè)或兩三個(gè)人居住，造成相對(duì)空置。

5.農(nóng)村住房安全隱患嚴(yán)重。農(nóng)村住房有很多都存在安全隱患。其一，地質(zhì)災(zāi)害。農(nóng)民建房在選址時(shí)沒有進(jìn)行地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估，有不少農(nóng)房是把房建在有地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的地方，比如滑波地帶，特別是在山區(qū)更為明顯。一旦發(fā)生滑坡等自然災(zāi)害，無論是在滑坡體上的，還是在滑坡地帶之下的住房都將受到影響，輕則房屋傾斜，重則倒塌，造成財(cái)產(chǎn)損失和人員傷亡。其二，設(shè)計(jì)缺陷或缺失，施工質(zhì)量得不到保證。 其三，危房情況嚴(yán)重。農(nóng)村危舊房數(shù)量大、破損程度深，由于農(nóng)村有相當(dāng)一部分房屋是土墻、木結(jié)構(gòu)。由于使用時(shí)間過長，受雨水沖刷，螞蟻等病蟲災(zāi)害影響，房屋墻體受損，欞子受害，這些房屋的主體結(jié)構(gòu)一旦超出其承載能力，房屋就可能倒塌。有的是因?yàn)殚L期無人居住，無人管護(hù)和修繕，造成房屋自然磨損，最終使房屋不能再繼續(xù)使用。

6.農(nóng)民住房基礎(chǔ)設(shè)施匱乏。盡管這幾年國家在農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施投入很大，但總量還是偏少，人均就更少了。一是水的問題：很多地方?jīng)]有水源、水質(zhì)較差，輸水管道不健全，水利設(shè)施較差等，使生產(chǎn)用水、人畜飲水存在嚴(yán)重問題。二是電的問題：農(nóng)村用電，不論是生產(chǎn)還是生活用電都缺乏保障，特別是在夏季和冬季等特殊惡劣氣候條件下，經(jīng)常遭遇拉閘限電。農(nóng)村的電力設(shè)施和電網(wǎng)布置不盡合理、容量不足，在變壓器末端的用戶經(jīng)常有電燈不能用、有電視不能看。三是天然氣設(shè)施幾乎為零。農(nóng)村目前普遍使用的燃料還是煤炭，還有一些木材、秸桿等。四是通訊設(shè)施不健全。有部分地區(qū)目前通訊還是比較困難，比如缺閉路電視、網(wǎng)絡(luò)，郵政網(wǎng)點(diǎn)少，廣播站特別少。五是商業(yè)設(shè)施落后，商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)布置少，且商品品種及數(shù)量不足，農(nóng)民要買點(diǎn)日常用品需到集鎮(zhèn)上去。正是因?yàn)榫W(wǎng)點(diǎn)少、商品種類及數(shù)量少，交易量也不大，因此，商品經(jīng)常會(huì)過期，質(zhì)量不高。六是交通設(shè)施差。鄉(xiāng)村道路體系不健全；鄉(xiāng)村道路等級(jí)低，質(zhì)量差；鄉(xiāng)村道路養(yǎng)護(hù)差。鄉(xiāng)村道路本來等級(jí)偏低，再加之缺乏養(yǎng)護(hù)或養(yǎng)護(hù)不到位，出現(xiàn)路面龜裂，路基沉降，邊坡坍塌，嚴(yán)重影響道路的使用[6]。

7.農(nóng)村住房保障體系不健全。從法律制度方面看，對(duì)于城市住房我們有許多法律做支撐，如《中華人發(fā)共和國憲法》、《地土管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》等國家法律對(duì)城市建設(shè)及住房建設(shè)都有相應(yīng)的規(guī)定。這樣，城市住房建設(shè)有法可依，能夠進(jìn)入良性循環(huán)發(fā)展道路，從而使城市住房建設(shè)有保障。而在農(nóng)村，不論是《憲法》還是《土地管理法》等其他法律對(duì)農(nóng)村住房建設(shè)都是限制較多而保障較少，不利于農(nóng)村住房建設(shè)。比如，土地流轉(zhuǎn)問題，城市土地流轉(zhuǎn)就比農(nóng)村活躍得多，這完全是因?yàn)榉芍贫缺旧淼囊?guī)定所致。從住房保障的實(shí)施來看，目前，在城市中已構(gòu)建起高、中、低端的住房體系，有高端的住宅，如別墅、小洋樓，中端的普通商品房，還有低端的廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公租房等，針對(duì)不同的群體，可以找到合適的住房。并且城市人口還享有住房公積金、住房補(bǔ)貼等政策，而這些，在農(nóng)村是不可能有的，農(nóng)民建房基本上都得靠自己。當(dāng)然，近幾年來，農(nóng)村推行危舊房改造、新農(nóng)村建設(shè)，國家及各地區(qū)政府實(shí)行了財(cái)政補(bǔ)貼，給農(nóng)民中帶來了相當(dāng)多的實(shí)惠，如重慶的巴渝新居建設(shè)。

8.農(nóng)民工在城市中的住房問題很多。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民中，少數(shù)已在城市中購買了商品房，住所已定，住房條件得到了改善，享受到了城市居民的生活，但多數(shù)農(nóng)民工住房條件不容樂觀。他們通常住的是工棚、加工廠區(qū)、租賃房。比如在建筑工地，農(nóng)民工的住房不堪入目，推開房門，是一股臭氣刺鼻；小小的十幾平米，住上十幾人，擁擠不堪；屋內(nèi)電線亂搭亂接，存在嚴(yán)重安全隱患；衣服、襪子、鞋子到處堆放，也不清潔；有的房屋還陰暗潮濕；沒有正規(guī)衛(wèi)生間，在某一角落可以找到一個(gè)公共廁所，但廁所往往沒有采取衛(wèi)生措施，外面污水橫流，里面無法入腳，夏天蚊蟲滿天飛，臭氣熏天。這樣的環(huán)境怎么讓人居??？在有些廠區(qū)，生產(chǎn)、生活兩位一體，在車間的一個(gè)角落放上幾張破難不堪的床，我們的工人就在這里既工作，又睡覺，居住條件確實(shí)不好，也存在嚴(yán)重的安全隱患。租房的位置一般選在一些城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部?？傮w說來，條件都比較差，房屋品質(zhì)不高，而且周邊治安條件差。這些出租房很多都是三不管的地方，什么“牛鬼蛇神”都有，賭博的、吸毒的、賣淫嫖娼的等等，因此經(jīng)常發(fā)生刑事案件。可以想象，這些農(nóng)民工的居住環(huán)境何等低劣。

農(nóng)民工住房條件差的原因是多方面的，主要是農(nóng)民工的收入過低，經(jīng)濟(jì)條件差，這是是農(nóng)民工住房條件差的根本原因；企業(yè)的社會(huì)責(zé)任心不夠，沒有盡到保障農(nóng)民工基本生存條件的責(zé)任；政府的相關(guān)職能部監(jiān)管不嚴(yán)，有些部門有時(shí)存在監(jiān)管不到位、缺位現(xiàn)象，沒有嚴(yán)格履行職責(zé)，對(duì)企業(yè)有些放任自流，造成農(nóng)民工的權(quán)益受到傷害；對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部、出租房的管理不到位。

四、解決農(nóng)民住房問題的對(duì)策與建議

既然農(nóng)民住房存在諸多問題，前面分析了產(chǎn)生這些問題的原因，根據(jù)多年從事農(nóng)民住房管理經(jīng)驗(yàn)和研究提出以下對(duì)策和建議：

1.完善法律法規(guī)體系。法律體系是由一國現(xiàn)行法律規(guī)范分類組合為不同法律部門而形成的有機(jī)整體。農(nóng)民住房問題也應(yīng)當(dāng)有一個(gè)完整的法律體系，只有這樣才能從法律層面保障農(nóng)民合法的住房權(quán)益。其一，憲法應(yīng)從保護(hù)農(nóng)民的基本生存權(quán)角度，對(duì)農(nóng)民的住房問題就應(yīng)當(dāng)給予明確的表述。其二，《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》、《物權(quán)法》等法律，應(yīng)當(dāng)從農(nóng)民住房的土地產(chǎn)權(quán)、利用、規(guī)劃等方面給予肯定，對(duì)農(nóng)民住房的處置問置也應(yīng)當(dāng)給予一個(gè)明確的回答，從而保護(hù)農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)等交易的自由性，從而維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。其三，完善國務(wù)院及其各部委行政法規(guī)或地方性法規(guī)。比如，《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，就對(duì)土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止、劃撥等做了詳細(xì)準(zhǔn)確的描述，讓人感覺到確實(shí)有法可依，有章可循。我們是不是也可參照此條例制定一部關(guān)于集體土地使用權(quán)（包括農(nóng)民宅基地）出讓、轉(zhuǎn)讓條例，也讓農(nóng)民的宅基地進(jìn)入合法交易中去。

2.建立健全農(nóng)民住房保障體系。為克服長期以來形成的農(nóng)村住房“自建自管自用自滅”的體系，政府應(yīng)有所作為。建立健全農(nóng)民住房保障體系是有效解決目前農(nóng)民住房問題的關(guān)鍵路徑[7]。其一，在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，土地利用規(guī)劃，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃編制時(shí)，充分考慮農(nóng)民的切身利益，把農(nóng)民的住房問題納入“四規(guī)”編制的重要內(nèi)容，解決農(nóng)民建房無土地、無規(guī)劃的問題。其二，建立農(nóng)民住房保障管理機(jī)構(gòu)。有了這一機(jī)構(gòu)，可以從資金籌措、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工、竣工驗(yàn)收到最后的運(yùn)營全過程進(jìn)行高效率、高效益的監(jiān)管。其三，建立有效的農(nóng)民住房運(yùn)行機(jī)制。農(nóng)民住房可以采用自建、聯(lián)建、政府集中建等多種形式。農(nóng)民自建房從制度上加以監(jiān)管以保證其安全和質(zhì)量。聯(lián)建房由村社自行組織進(jìn)行監(jiān)管。政府集中建，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按照城市建設(shè)管理程序進(jìn)行監(jiān)管。對(duì)于農(nóng)民自建房在運(yùn)營時(shí)，農(nóng)民自己管理，對(duì)聯(lián)建房和政府集中建房納入統(tǒng)一管理。其四，建設(shè)保障性公租房。在農(nóng)村，政府可以通過政府財(cái)政撥款、企業(yè)出資、社會(huì)損贈(zèng)等方式籌集資金，修建一些公租房，以低廉房租出租給低收入人群以實(shí)現(xiàn)“窮人有一個(gè)窩”的夢想。在城市，由政府牽頭，通過各種途徑建立公租房，解決進(jìn)城務(wù)工而又買不起房子的農(nóng)民工的住宿問題，讓農(nóng)民和城市里的人一樣，也可享受到廉租房、公租房的市民待遇，讓黨和政府的惠民政策惠及全民。其五，建立保險(xiǎn)制度，確保農(nóng)村房屋安全運(yùn)行。其六，建立完善的農(nóng)民住房管理信息系統(tǒng)。通過此系統(tǒng)可以做到實(shí)時(shí)監(jiān)管，從而為政府決策提供科學(xué)依據(jù)[8]。

3.統(tǒng)一規(guī)劃，分類實(shí)施，因地制宜。規(guī)劃是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的行動(dòng)指南，因此編制好規(guī)劃對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。編制規(guī)劃應(yīng)注意以下問題：（1）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)規(guī)劃編制觀念。在過去的規(guī)劃編制中，我們比較重視城市的規(guī)劃編制，對(duì)農(nóng)村考慮得很少，因此在編制規(guī)劃時(shí)，應(yīng)把農(nóng)村與城市同等對(duì)待甚至于更應(yīng)側(cè)重于農(nóng)村，因?yàn)橹袊吘故且粋€(gè)以農(nóng)村為主的國家，城鎮(zhèn)化率并不高。（2）統(tǒng)一規(guī)劃，分步實(shí)施。規(guī)劃往往具有前瞻性、超前性、長期性，因此在城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)顧全大局，站在歷史的高度來考慮問題。我們可以將一個(gè)地區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃，通過規(guī)劃的實(shí)施，達(dá)到該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)共同繁榮。當(dāng)然，對(duì)農(nóng)民而言，也就享受到了社會(huì)發(fā)展帶來的益處，自然而然也就改善了住房條件。同時(shí)，規(guī)劃是一個(gè)長期戰(zhàn)略，實(shí)施時(shí)要分步驟實(shí)施。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)、底子薄，對(duì)一些長遠(yuǎn)規(guī)劃，只有分步實(shí)施，逐步實(shí)現(xiàn)，不能一轟而上，一蹴而就，必須根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)力和資源承載力制訂時(shí)間表，走可持續(xù)發(fā)展道路。（3）注重地域特色，因地制宜。因地制宜，傳承地方文化，彰顯地域特色是規(guī)劃編制追求的主要目標(biāo)之一[9]。因此，編制規(guī)劃時(shí)一定要結(jié)合當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件。例如，我們重慶市以山地為主，江河流域面積廣，在規(guī)劃編制時(shí)要充分利用山地特點(diǎn)，充分發(fā)揮山水資源優(yōu)勢，創(chuàng)造沿江背山面水、錯(cuò)落有致、富有特色的山水風(fēng)貌，一定要體現(xiàn)出山巒疊嶂、溝壑縱橫、山水交融、梯田交錯(cuò)的重慶特點(diǎn)[10]。一定要結(jié)合好地域特色，我們每個(gè)地方都有自身的地域文化和地域特色。比如，在川渝兩地都有川東民居或巴渝新居風(fēng)格，因此，在規(guī)劃地要充分體現(xiàn)巴渝文化、建川東民居風(fēng)格，一定要深挖當(dāng)?shù)匚幕厣?，才能避免千?zhèn)一面、千村一面的現(xiàn)象。

4.抓住城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)遇，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善農(nóng)民居住條件。經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就，人民生活得到了極大的提高，但在廣大的農(nóng)村，落后的面貌、生活條件差、住房條件差并沒有得到實(shí)質(zhì)性的提高，城鄉(xiāng)差距越來越大。因此，黨中央國務(wù)院高度重視農(nóng)村的發(fā)展，重慶已列為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的試驗(yàn)區(qū)。筆者認(rèn)為：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展實(shí)質(zhì)是縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展。正如老子所說：“民不患窮而患不均?！碑?dāng)前，人民生活水平普遍提高，但社會(huì)問題越來越突出，社會(huì)矛盾越來越多，其根本原因就是城鄉(xiāng)差別越來越大，高收入群體與低收入群體收入水平越拉越開。因此，我們要抓住機(jī)遇謀求農(nóng)村發(fā)展，只要經(jīng)濟(jì)上去了，農(nóng)民住房問題就迎刃而解了。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展首先要科學(xué)發(fā)展；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要轉(zhuǎn)變思想觀念，特別是農(nóng)民自身的思想觀念，政府要正確的引導(dǎo)，不要一味地“輸血”，而要變“輸血”為“造血”，這樣才能從根本上地解決農(nóng)村的發(fā)展問題；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要形成一套完整的體系；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要加強(qiáng)農(nóng)村土地集約利用；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展必須堅(jiān)持因地制宜方針，切勿搞一刀切，否則將會(huì)使農(nóng)村出一片混亂，喪失我們當(dāng)初搞統(tǒng)籌發(fā)展的意義。

5.加大查處力度，規(guī)范建設(shè)行為。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)民的法律意識(shí)淡薄，規(guī)劃部門、國土部門、建委等建設(shè)行政主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法檢查，規(guī)范農(nóng)村建設(shè)行為。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村社干部、農(nóng)民要加強(qiáng)建設(shè)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)，增強(qiáng)法律意識(shí)。其二，建設(shè)行政主管部門加大查處力度。其三，嚴(yán)格執(zhí)行鎮(zhèn)、村規(guī)劃。規(guī)劃是建設(shè)的指南，一旦審定，必須嚴(yán)格執(zhí)行；任何組織和個(gè)人都必須尊重規(guī)劃，不得隨意修改。

6.加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村危舊房改造、城中村改造。（1）增大農(nóng)村投入，拓寬資金渠道，完善基礎(chǔ)實(shí)施。在農(nóng)村，道路交通、水、電、氣、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施都很薄弱，需要逐年增加投入，加大投入力度。需要積極構(gòu)建財(cái)政和村集體資金投入體系，充分利用各種政策補(bǔ)助資金，比如新農(nóng)村建設(shè)、廁所改造、清潔能源開發(fā)等?？傊啻氩⑴e，使農(nóng)村擁有適宜居住的外部環(huán)境。（2）加速推進(jìn)農(nóng)村危舊房改造。首先，摸清農(nóng)村危舊房的底子；其次，根據(jù)實(shí)際情況制定一系列政策；再次，加大農(nóng)村危舊房改造力度，特別是一些在地質(zhì)災(zāi)害地帶上及其周邊的房屋。通過宅基地置換、原拆原建、異地安置、貨幣補(bǔ)償?shù)榷喾N形式解決農(nóng)村危舊房問題。（3）城中村改造勢在必行。城中村已成為城市中的毒瘤，它不僅影響了農(nóng)民，還影響了城市的居民，影響了整個(gè)城市形象。要解決城中村，政府必須先安置住在此處的居民，再進(jìn)行拆除，再重新規(guī)劃利用該地塊，這種三步走的辦法值得推廣。這樣既解決了城中村居民的住房問題，又解決了他們的生存問題，同時(shí)政府又通過土地整治回收部分資金以緩解前期投入的壓力。當(dāng)然，如不能拆除城中村，可通過基礎(chǔ)設(shè)施的完善、立面整治、社會(huì)治安的綜合治理，消除各種安全隱患，使之煥然一新。

結(jié)語

農(nóng)民問題是三農(nóng)問題的核心，農(nóng)民住房問題又是農(nóng)民的基本生存條件的重要因素。解決好農(nóng)民問題是政府的當(dāng)務(wù)之急，符合中國的基本國情。不論是哪種類型的農(nóng)民，只有住房問題解決了，真正做到“居者有其屋”，農(nóng)民才可能樂業(yè)，社會(huì)才可能和諧發(fā)展。本文探討了農(nóng)民住房的特征，找出了農(nóng)民住房存在的問題并分析了產(chǎn)生這些問題的原因，提出了解決農(nóng)民住房問題的策略和措施，相信會(huì)對(duì)農(nóng)村建設(shè)有重要的意義。對(duì)當(dāng)中的一些具體問題及某些措施的落實(shí)辦法將是下一步研究的內(nèi)容。

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[責(zé)任編輯 仲 琪]