遼寧養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的財政政策支持

趙東霞，王金羽

摘 要：遼寧已進入人口老齡化快速發(fā)展期，如何支持和提升養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展，重視老年人生活質(zhì)量將成為社會關注的焦點。因此，從財政政策支持視角探索解決養(yǎng)老服務業(yè)面臨的諸多難題，將有利于老齡事業(yè)健康積極有序的發(fā)展。

關鍵詞：養(yǎng)老服務業(yè)；財政政策；遼寧

中圖分類號：F81文獻標志碼：A文章編號：1673—291X（2012）28—0016—03

據(jù)2010 年第六次全國人口普查的最新數(shù)據(jù)顯示，遼寧省60歲以上老齡人口已超過620萬，占中國總?cè)丝诘?4.5%，而且正以年均3.2%的速度快速增長。龐大的老年人口規(guī)模以及老年人口的高齡化，都形成了巨大的服務需求。老年人正在成為顯性群體。因此，發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)將成為政府及科研機構今后共同致力于研究的重要課題。本文從財政政策支持視角探索適合遼寧省省情的養(yǎng)老服務業(yè)體系，對于解決老人養(yǎng)老難題及構建和諧社會具有重要的現(xiàn)實意義。

一、遼寧養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

從1996年遼寧省進入老齡化社會至今已走過了近十五個年頭，是國家社會保障制度改革的試點省份，其養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展具有一定的代表性。通過調(diào)研，了解到遼寧省養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展主要具有以下特點：

1.養(yǎng)老服務主體的單一性。目前，遼寧養(yǎng)老服務主體仍以公辦為主、民辦為輔，統(tǒng)一由政府民政部門管理，包括各類福利院、敬老院、養(yǎng)老院等機構及相關設施，都由政府及各級財政支持，對現(xiàn)有養(yǎng)老服務、老年文化、衛(wèi)生、康體服務等進行福利性投入。由于財政資源有限，無法惠及所有老人，老年人需要滿足一定的條件，才能從這些養(yǎng)老機構獲得服務，而那些尚不具備資格的老人便無法獲得養(yǎng)老服務。此外，由于投資主體單一和壟斷，市場缺乏活力，成型的產(chǎn)業(yè)尚未形成，仍處于自發(fā)和無序狀態(tài)。

2.養(yǎng)老服務供不應求。從遼寧省養(yǎng)老服務業(yè)的供求對比表（表1）中可見，目前養(yǎng)老服務業(yè)總體呈現(xiàn)供不應求的態(tài)勢。如收養(yǎng)機構（養(yǎng)老院、老年公寓等）全省有1 149個，相對于有需要的老年人（39.92萬人）來說只能服務其中的9.3萬人，供求比為1∶4；而家政服務等一般生活服務中僅有1/3的比例服務于老年人；健康療養(yǎng)、臨終關懷等方面針對老年人的有效服務更低。但是，文化娛樂活動開展的卻很有成果，完全能滿足老人的精神文化需求[1]。

3.養(yǎng)老服務模式趨于社區(qū)居家為主。養(yǎng)老模式主要有機構養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老三種。由于受低生育率、人口流動、住房條件、家庭結(jié)構小型化等因素的影響，老年社會負擔系數(shù)正在上升，家庭養(yǎng)老能力正日益削弱。而機構養(yǎng)老也困難重重，目前遼寧每百位老人擁有養(yǎng)老床位僅1.6張[2]，遠低于發(fā)達國家平均每百名老人5～7張的水平。因此，社區(qū)養(yǎng)老得到了越來越多的關注。許多調(diào)查顯示，大多數(shù)老年人希望在家養(yǎng)老護理，一般只會在生活完全不能自理而身邊又無人照顧的情況下才會選擇去養(yǎng)護機構。這就使社區(qū)養(yǎng)老模式以其既能滿足老人居家的心愿，又能得到照顧、醫(yī)療、娛樂等所有服務，成為一條現(xiàn)實的、適宜的理想選擇。

二、當前遼寧養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展存在的主要問題

雖然遼寧養(yǎng)老服務業(yè)已經(jīng)取得了一定的成果，但是依然存在著一些阻礙其發(fā)展的難點問題，主要表現(xiàn)在：

1.政府未充分發(fā)揮作用。首先，目前遼寧省各級政府的財政年度預算中還沒有關于老齡工作的專項資金，現(xiàn)行養(yǎng)老助老工作所需資金投入是以市、區(qū)兩級政府民政部門確定的年度實施計劃為目標，實行專項撥款，導致財政投入不足，對老年人的保障仍采用限定性福利制度，城鄉(xiāng)老人的養(yǎng)老、醫(yī)療差異大、特殊老人的扶助不到位，公辦養(yǎng)老機構設備陳舊、條件簡陋，一般只能滿足老人吃、住等基本的生理需求，而很少能給老人帶來精神上的愉悅和慰藉。其次，由于養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展尚未成熟，市場調(diào)節(jié)作用還未發(fā)揮作用，需要政府實施必要的補償和優(yōu)惠的政策，以擴大民辦養(yǎng)老服務機構的獲利空間，增強其發(fā)展的積極性，促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)結(jié)構的合理布局。而政府對養(yǎng)老服務的關注點長期集中于需要救濟的老齡群體，注重基于生存需求的養(yǎng)老服務供給，試圖通過增加低水平的服務解決當前問題，以致對多元化、多層次養(yǎng)老服務供給的培育與支持力度不夠，優(yōu)惠政策具體細則落實不到位[3]。

2.市場發(fā)育不完善。首先，由于老齡化速度過快，養(yǎng)老服務業(yè)市場還處于起步階段，對老齡產(chǎn)業(yè)認識存在不足。有的觀念認為養(yǎng)老服務是暴利行業(yè)，因此盲目進入，不注重管理和經(jīng)營效率，不僅損害了老年人的合法權益，還破壞了市場信譽；而有的觀念認為養(yǎng)老服務是福利性行業(yè)就是虧本行業(yè)，敬而遠之。其次，老齡專用品市場蕭條。目前沈陽只有興隆大家庭和中興設有中老年服飾專柜，一部分商場只是零星的有幾個適合老年人的品牌，而老人們適合穿的布鞋、出行工具等產(chǎn)品在商場中更是難覓蹤影[4]。最后，民辦養(yǎng)老服務機構利潤空間小，沒有發(fā)展動力，經(jīng)營效率較低，陷入了“獲利空間小→管理不規(guī)范→行業(yè)準入門檻低→低水平過度競爭→服務質(zhì)量下降”的惡性循環(huán)[3]。因此，養(yǎng)老服務跟不上市場的需求致使很多養(yǎng)老服務機構的床位利用率低；養(yǎng)老服務業(yè)的前景和價值沒有被社會認同，導致銀行等金融結(jié)構和投資銀行不愿給養(yǎng)老服務機構貸款；企業(yè)因為無法發(fā)揮財務杠桿作用而無法進行有效的資源配置。甚至，很多民辦養(yǎng)老服務機構出現(xiàn)了財務危機。

3.現(xiàn)有養(yǎng)老服務機構無法有效供給。首先，公辦養(yǎng)老機構收費偏低，大多數(shù)一般收入的老人都愿意選擇入住，經(jīng)常出現(xiàn)排隊等位的現(xiàn)象。但由于公辦養(yǎng)老機構建立時間早，很多設備陳舊，條件簡陋，僅能滿足老人的基本生存需求。而民辦機構一般由社會力量或個人投資興辦，得不到政府的財政撥款，導致規(guī)模大小不一，很難按照統(tǒng)一的監(jiān)控標準來管理。如低檔民辦養(yǎng)老院，收費低，投入也低，只能為老人提供最基本的生活照料；而中、高端的養(yǎng)老院，又因收費較高，普通收入老人經(jīng)濟上無法承受，入住率一般都很低。其次，現(xiàn)在老人對養(yǎng)老服務的需求呈現(xiàn)多元化趨勢，而現(xiàn)有的養(yǎng)老服務機構，雖然設計的內(nèi)容和項目較多，但實際上真正提供給老年人的服務卻因收益的原因往往比較單一，真正為老人設計的人性化服務很少。如餐飲方面雖然能做到為老年人解決溫飽，但很少能考慮老年人的營養(yǎng)需求和飲食結(jié)構[4]。

三、促進遼寧養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的財政政策建議

遼寧養(yǎng)老服務業(yè)存在的問題影響和制約著養(yǎng)老機構的供給能力，也削弱了老年人的生活能力和經(jīng)濟能力，在人口老齡化的現(xiàn)實狀況下，導致養(yǎng)老保障困難重重。因此，從財政政策支持視角探討解決養(yǎng)老難題將有利于老齡事業(yè)的健康發(fā)展。

1.增強對養(yǎng)老服務機構建設的財政投入。政府應該把養(yǎng)老服務機構建設所需要的資金列入地方財政預算，把養(yǎng)老機構的建設情況列為地方官員業(yè)績的考核指標。由地方政府根據(jù)財政收入和福利彩票公益金的數(shù)額，直接撥款建設公辦養(yǎng)老機構或?qū)υ叙B(yǎng)老機構進行擴修和改建。同時，對于民辦養(yǎng)老機構政府更應給予財政支持。如，第一，可通過財政補貼的方式來進行幫扶，包括床位補貼、就業(yè)崗位補貼、護工補貼等；第二，可通過調(diào)節(jié)貸款來減少民辦養(yǎng)老機構的負擔，幫助它們生存下去，包括政府擔保、貼息貸款、設立援助基金、發(fā)放低利率貸款、創(chuàng)業(yè)貸款等方式。第三，推出稅收優(yōu)惠政策，通過免征養(yǎng)老機構養(yǎng)老服務收入的營業(yè)稅和提高養(yǎng)老服務機構營業(yè)稅的起征點來減輕養(yǎng)老服務機構，尤其是民辦中小型養(yǎng)老服務機構的稅收負擔，還可通過減免養(yǎng)老機構行政事業(yè)性收費來減輕養(yǎng)老服務機構的經(jīng)濟負擔，像用水、用電、用氣（燃料）等價格與居民用戶實行同價，并免收相應的配套費；免收養(yǎng)老機構電話、有線（數(shù)字）電視、寬帶互聯(lián)網(wǎng)一次性接入費，并減半收取通信費、聽視費等[5]。

2.補充和完善市場體系的不足。通過財政政策從宏觀上引導市場向老年人服務和產(chǎn)品傾斜，企業(yè)可通過發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，把社會資源吸收到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)上來。如開辦養(yǎng)老機構，彌補公立養(yǎng)老機構床位短缺、服務單一等不足；開辦生活服務公司可以為生活不能自理的老人提供送貨上門服務，消除他們出門購物的困難和風險；開辦老人綜合服務中心、專業(yè)護理服務、老人日托和再就業(yè)服務等形式，滿足老年人生活照顧、精神慰藉的需要。另外，老年旅游業(yè)、文娛產(chǎn)品和場所也是亟待開發(fā)的領域。在微觀上政府應重視給養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者以財政援助，如政策優(yōu)惠、減免營業(yè)稅、免費培訓護理人員、向企業(yè)購買服務等。激勵民間資本進駐老年市場，將養(yǎng)老服務內(nèi)容逐步擴展到住養(yǎng)、入戶服務、緊急援助、日間照料、保健康復、文體娛樂等多種項目，入戶服務逐步覆蓋家政、生活照料、送餐、陪護、陪聊等方面。通過財政政策調(diào)節(jié)即可增強產(chǎn)業(yè)競爭力，培育市場有序完善，提高財政收入，有更多的財力用于養(yǎng)老事業(yè)，又能使政府、社會組織、市場等支持主體在彼此協(xié)作中產(chǎn)生集聚效應，形成良性的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈。

3.政府購買養(yǎng)老服務。依據(jù)新公共服務理論和公共物品供給理論，政府購買養(yǎng)老服務已成為解決老齡化問題的主要手段。通過政府購買，既可以發(fā)揮政府對養(yǎng)老服務機構的調(diào)節(jié)作用，避免市場調(diào)節(jié)導致的資源盲目浪費，又可以發(fā)揮市場調(diào)節(jié)的優(yōu)勢，真正滿足老年人的需要。政府購買養(yǎng)老服務可以有四種方式：第一，授權委托模式，就是政府制訂相應的養(yǎng)老服務計劃，然后邀請有資質(zhì)的養(yǎng)老機構進行投標，政府再根據(jù)計劃的質(zhì)量標準、價格指標等，確定中標機構。通過民辦機構的相互競爭可以使政府以較低的成本獲得較為優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務。第二，直接資助模式，就是政府對民辦的養(yǎng)老服務機構直接給予一定的幫助。資助的方式較為靈活，既可以是政策優(yōu)惠、也可以是直接的財政撥款、還可以是實物捐贈。政府通過把養(yǎng)老服務購買所需要的費用轉(zhuǎn)移到資助項目的方式，實現(xiàn)公共產(chǎn)品的產(chǎn)出。第三，補貼模式，政府不直接提供養(yǎng)老服務，而是把購買養(yǎng)老服務的經(jīng)費補貼給老年人，讓他們可以自行選擇購買自己需要的養(yǎng)老服務，從而達到間接購買養(yǎng)老服務的目的。如天津市從2008年4月1日起，向60周歲以上的老年人發(fā)放服務代金券，老人可以通過使用代金券獲得專業(yè)的養(yǎng)老服務[5]。補貼模式的應用可以使老人的需求得到更好的滿足，更加人性化，比較適合距離養(yǎng)老服務機構遠的老人。第四，服務合同模式，通過政府下達“養(yǎng)老服務訂單”，民辦養(yǎng)老服務機構來組織生產(chǎn)和提供專業(yè)的養(yǎng)老服務。它更適合于單一的服務項目，尤其是專業(yè)性較強的服務項目。

4.財政支持“社區(qū)居家養(yǎng)老”為主的養(yǎng)老服務體系。社區(qū)是最先了解老人的生活能力和經(jīng)濟能力狀況，能夠及時獲取老人的生活需求和困難，這為老人有效提供產(chǎn)品和服務最有力的保障。因此，財政投入傾向于社區(qū)居家養(yǎng)老建設，在社區(qū)建立老年服務中心、照顧中心和家政服務中心，通過上門和日托等服務形式，為居家且需要幫助的老人提供日常生活方面的護理服務、生活照顧等，同時政策引導或激勵社區(qū)組織開辦銀色產(chǎn)業(yè)，如設立托老所、老人食堂等設施，為老人提供優(yōu)質(zhì)、低價和專業(yè)服務。醫(yī)療保健服務依托衛(wèi)生服務站為老人提供醫(yī)療、康復、護理和健康教育于一體的便捷就近的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，完善上門醫(yī)療服務功能，在社區(qū)內(nèi)為老人形成一個老年疾病預防、醫(yī)療和康復的三重功能醫(yī)療網(wǎng)絡，實現(xiàn)健康老齡化。

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Fiscal Policy Analysis on Supporting The Development of Endowment Services

ZHAO Dong—xia，WANG Jin—yu

（LiaoningNormal University of Technology Management Academy，Dalian116029，China）

Abstract：As Liaoning Province has already entered into an ageing population of rapid development，how to support and promote the development of endowment services and paying attention to the quality of old people's life will become a major concern in our society.So with that，if we solve difficult problems of endowment sevices from fiscal policy supporting perspective，it will be beneficial to the healthy development of ageing population.

Key words：endowment services；fiscal policy；Liaoning

[責任編輯 吳高君]