“省直管縣”財(cái)政體制下縣、區(qū)級政府間財(cái)力增長的均衡性研究

李元

摘 要：以湖北省孝感市為例，通過對該市2003—2010年的數(shù)據(jù)進(jìn)行定性分析，發(fā)現(xiàn)該市在“省直管縣”財(cái)政體制改革后，地級市、市轄區(qū)與縣級政府間財(cái)力狀況呈現(xiàn)出總體增長較快，但增長缺乏均衡性的特點(diǎn)。因此，在“省直管縣”財(cái)政體制下，注重縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)縣級政府財(cái)力增長的同時(shí)，應(yīng)適時(shí)推出配套改革措施，強(qiáng)調(diào)市轄區(qū)與各縣級政府間財(cái)力增長的均衡性。

關(guān)鍵詞：“省直管縣”；財(cái)政體制；地方財(cái)政；財(cái)力增長

中圖分類號：F81文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673—291X（2012）28—0012—04

引言

省直管縣①財(cái)政體制改革，即在“省—市—縣”三級行政管理體制的基礎(chǔ)上，將財(cái)政管理體制從行政管理體制中分離出來，實(shí)行“省—縣”二級財(cái)政管理體制，而行政管理體制仍然為“省—市—縣”三級。在經(jīng)歷了多年局部改革探索的基礎(chǔ)上，財(cái)政部（2009）要求加速省直管縣財(cái)政改革的進(jìn)程，力爭2012年底前，全國除少數(shù)民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革。這表明省直管縣財(cái)政改革存在較大的優(yōu)越性，有利于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解縣級政府財(cái)政困難的現(xiàn)狀。然而，在改革的進(jìn)程中，省、市、縣各級政府都凸顯出一系列新問題。其中，如何促進(jìn)市轄區(qū)與縣級政府間財(cái)力均衡性增長，是一個(gè)聯(lián)系省、市、縣三級政府財(cái)政與行政管理體制的問題。

一、省直管縣財(cái)政體制的內(nèi)容與已有研究成果

省直管縣財(cái)政體制的內(nèi)容，目前主要有浙江模式、湖北模式、廣東模式等三種。其中湖北省自2004年起改革原來省管市、市管縣的財(cái)政管理體制，在全省對原實(shí)行省管的武漢市、孝感市等17個(gè)單位繼續(xù)實(shí)行省直接管理（含所轄區(qū)），對原實(shí)行省管市、市管縣財(cái)政管理體制的52個(gè)縣（不含恩施自治州所轄的8個(gè)縣）實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制。其基本框架包含預(yù)算管理體制、各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及專項(xiàng)資金補(bǔ)助、財(cái)政結(jié)算、收入報(bào)解及資金調(diào)度、債務(wù)舉借和償還、省以下一般性轉(zhuǎn)移支付制度等六個(gè)方面的內(nèi)容。

針對省直管縣財(cái)政體制改革，毛捷、趙靜（2012）利用中國2000—2007年縣級數(shù)據(jù)，通過普通最小二乘法模型（OLS）和雙重差分法模型（DID，difference—in—differences）實(shí)證分析認(rèn)為：省直管縣財(cái)政體制改革促進(jìn)了縣級地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)力增長，但促進(jìn)效應(yīng)的程度存在地區(qū)差異。傅光明（2006）通過比較浙江模式、湖北模式和廣東模式，總結(jié)了省直管縣財(cái)政體制的內(nèi)容，認(rèn)為改革具有促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等積極作用，但同時(shí)也存在擴(kuò)大的管理幅度增加了省級財(cái)政的壓力等方面的問題。楊志勇（2009）從分析省直管縣財(cái)政管理體制改革的合理定位和動(dòng)力機(jī)制出發(fā)，認(rèn)為要想從根本上改變公共服務(wù)的基本狀況，必須以進(jìn)行相應(yīng)的行政管理體制改革與行政區(qū)劃調(diào)整作為配套條件，重構(gòu)政府間財(cái)政關(guān)系，重建分稅制財(cái)政體制。王磊（2009）認(rèn)為省直管縣財(cái)政體制改革是對既得利益調(diào)整，省直管縣財(cái)政體制改革短期內(nèi)會(huì)增加省級行政運(yùn)行成本，同時(shí)由于財(cái)政收入的目標(biāo)及考核問題使市財(cái)政進(jìn)退兩難，縣級財(cái)政方面則表現(xiàn)為部分地方財(cái)政性資金管理缺位等。周波（2010）通過分析現(xiàn)行“市管縣”財(cái)政體制的弊端，認(rèn)為導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、行政管理效率低下的原因在于政府間財(cái)力與事權(quán)相背離，推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革的主線應(yīng)該是使政府間財(cái)力與事權(quán)相匹配。

然而，省直管縣財(cái)政體制改革作為一個(gè)熱點(diǎn)議題，以上研究尚不全面。缺乏對省直管縣財(cái)政體制下縣、區(qū)級政府間財(cái)力增長的均衡性的研究。本文便選擇了以湖北省孝感市②為例進(jìn)行研究。希望以具體縣、區(qū)為研究對象，分析出省直管縣財(cái)政體制在均衡縣、區(qū)級政府間財(cái)力增長速度方面存在的問題，同時(shí)提出相關(guān)財(cái)稅政策建議。

二、數(shù)據(jù)分析

在統(tǒng)計(jì)學(xué)上，人均一般預(yù)算收入屬于衡量地方財(cái)力的質(zhì)量指標(biāo)。對各縣、區(qū)級政府間人均一般預(yù)算收入增長均衡性的分析，主要包括三個(gè)方面的對比分析：一是分析縣與縣之間財(cái)力增長的差別，二是分析縣與區(qū)之間財(cái)力增長的差別，三是分析各縣、區(qū)與地級市整體水平之間的差別。在分析縣與縣、縣與區(qū)之間財(cái)力增長的差別時(shí)，本文采用人均一般預(yù)算收入的同比增長速度和環(huán)比增長速度兩個(gè)絕對指標(biāo)作為分析工具進(jìn)行。而在分析各縣、區(qū)與地級市整體水平之間的差別時(shí)，本文以各縣、區(qū)級政府的財(cái)力同比增長速度與地級市整體水平的差值這一相對指標(biāo)作為分析工具進(jìn)行分析。

在統(tǒng)計(jì)分析過程中，為消除價(jià)格因素的影響，本文對所運(yùn)用的數(shù)據(jù)均以2003年為基期，運(yùn)用GDP平減指數(shù)進(jìn)行了價(jià)格平減。同時(shí)，在計(jì)算各地區(qū)人均一般預(yù)算收入同比增長速度時(shí)，均以2003年為基數(shù)期計(jì)算。而同比相對增長速度為各地區(qū)歷年人均一般預(yù)算收入同比于2003年的同比增長速度與孝感市整體歷年同比于2003年的同比增長速度之間的差額，即市轄區(qū)和各縣級地區(qū)的同比增長速度減去孝感市的同比增長速度的差值。

（一）曲線擬合模型分析

對各地區(qū)歷年人均一般預(yù)算收入同比增長速度進(jìn)行曲線擬合得出結(jié)果（如表1所示）。由表1中的R方、F值和Sig值可知，各曲線均在1%的顯著水平上呈現(xiàn)為二次曲線，二次曲線的表達(dá)式如下：

二次函數(shù)：Yn=bn0+bn1X+bn2X2（1≤X≤7）

一階導(dǎo)數(shù)：Y′n=bn1+2bn2X （1≤X≤7）

二階導(dǎo)數(shù)：Y″n=2bn2

其中Yn表示第n個(gè)地區(qū)各年的人均一般預(yù)算收入同比增長速度，X表示省直管縣財(cái)政體制實(shí)施的年數(shù)。由于本文不是預(yù)測未來年份的人均一般預(yù)算收入同比增長速度，而是對2004—2010年的時(shí)間范圍內(nèi)人均一般數(shù)算收入同比增長速度規(guī)律的分析，因而X的取值范圍為[1，7]。將各參數(shù)的擬合值依次代入以上函數(shù)，令一階導(dǎo)數(shù)等于0，可計(jì)算出各二次曲線的駐點(diǎn)如表1最后一列所示。

由曲線擬合結(jié)果可知：（1）各二次曲線在所給區(qū)間均具有二階導(dǎo)數(shù)，且二階導(dǎo)數(shù)均大于0，說明各二次曲線均為向上凹的曲線，同時(shí)各二次函數(shù)的駐點(diǎn)均小于2，說明從2006年起各地區(qū)人均一般預(yù)算收入同比增長速度均呈現(xiàn)為加速遞增狀態(tài)，表明省直管縣財(cái)政體制能夠很好的促進(jìn)各地區(qū)財(cái)力增長；（2）從各曲線的二階導(dǎo)數(shù)的具體數(shù)值來看，只有貧困縣和市轄區(qū)的二階導(dǎo)數(shù)大于孝感市整體水平，而普通縣的二階導(dǎo)數(shù)均小于孝感市整體水平，說明省直管縣財(cái)政體制對促進(jìn)市轄區(qū)和貧困縣地區(qū)的財(cái)力增長的作用大于對普通縣的激勵(lì)作用。同時(shí)由于市轄區(qū)同比增速的一階導(dǎo)數(shù)在X=1時(shí)就明顯大于其他地區(qū)，使得市轄區(qū)的同比增速一直大于其他地區(qū)，表現(xiàn)出較大的相對優(yōu)勢；（3）各二次曲線的一階導(dǎo)數(shù)均與省直管縣財(cái)政體制實(shí)施的年數(shù)正向線性相關(guān)，且部分地區(qū)二次曲線的駐點(diǎn)小于2，表明各地區(qū)的同比增速在改革初期增長緩慢或出現(xiàn)了負(fù)增長，說明各地區(qū)普遍存在一個(gè)改革的適應(yīng)過程。而從2006年起，各一階導(dǎo)數(shù)均明顯大于0，說明隨著改革的深入，各地區(qū)均能很好的適應(yīng)改革并實(shí)現(xiàn)人均一般預(yù)算收入的高速增長。

（二）環(huán)比增長速度分析

將各地區(qū)歷年人均一般預(yù)算收入環(huán)比增長速度繪制成折線圖（如圖1所示）：

上頁圖1表明：（1）各地區(qū)人均一般預(yù)算收入環(huán)比增長速度總體呈現(xiàn)上升趨勢，但在改革初期的2004—2005年各地區(qū)環(huán)比增速差異明顯，改革初期表現(xiàn)為市轄區(qū)和經(jīng)濟(jì)水平相對較強(qiáng)的縣級地區(qū)環(huán)比增長速度較快，而貧困縣則不能很快適應(yīng)省直管縣財(cái)政體制；（2）在2006—2007年各地區(qū)環(huán)比增速基本趨同，而2008—2009年又出現(xiàn)較大差異，到2010年再次恢復(fù)到相近的環(huán)比增速，而且2008—2009年期間貧困縣的環(huán)比增速遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地區(qū)，說明在省直管縣財(cái)政體制下，省政府依然能夠很好的協(xié)調(diào)各地區(qū)的環(huán)比財(cái)力增長速度，尤其能夠較好地保證貧困縣地區(qū)的財(cái)力增長較少受宏觀經(jīng)濟(jì)水平波動(dòng)的影響；（3）以2008年全球金融危機(jī)為分界點(diǎn)來看，貧困縣財(cái)力的環(huán)比增速變化情況與其他地區(qū)相比存在滯后一期的狀況。這說明貧困縣財(cái)力增長主要依靠國家扶助的現(xiàn)象確實(shí)存在。

（三）同比相對增長速度分析

將各地區(qū)歷年人均一般預(yù)算收入同比相對增長速度繪成折線圖（如圖2所示）：

圖2表明：（1）僅有一條折線始終處于橫軸上方，且該折線表示的是市轄區(qū)的人的相對增長速度，表明該市人均一般預(yù)算收入水平的同比增長速度一直以來就呈現(xiàn)出一高多低的不均衡現(xiàn)象，說明省直管縣財(cái)政體制下，市轄區(qū)的財(cái)力增長速度始終占據(jù)相對優(yōu)勢；（2）各縣級地區(qū)的人均一般預(yù)算收入同比相對增長速度均較低且均處于相對近似的水平，但2008年之后，貧困縣的同比相對增長速度較其他縣有明顯的提高，表明2009年以來貧困縣的財(cái)力增長速度得到了有效的提高，說明省直管縣財(cái)政體制下，長期內(nèi)強(qiáng)區(qū)和弱縣的財(cái)力增長速度能夠得到較大的提高，但普通縣的財(cái)力增長速度容易被忽視。

結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論

省直管縣財(cái)政體制能夠有效促進(jìn)市轄區(qū)與各縣級政府的財(cái)力增長，但市轄區(qū)與各縣級政府間財(cái)力增長缺乏均衡性，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1.市轄區(qū)優(yōu)勢明顯。首先，從人均一般預(yù)算收入的絕對量來看，在改革的初期孝南區(qū)作為市轄區(qū)與作為縣級市的應(yīng)城市人均一般預(yù)算收入相當(dāng)，而隨著改革的深入，孝南區(qū)人均一般預(yù)算收入明顯超過應(yīng)城市及其他地區(qū)，高居縣、區(qū)級政府首位；其次，從人均一般預(yù)算收入的增長速度來看，孝南區(qū)財(cái)力環(huán)比增長速度在改革初期便占據(jù)較大優(yōu)勢，隨后環(huán)比增速與其他地區(qū)相當(dāng)，導(dǎo)致其同比增速一直處于領(lǐng)先地位，人均財(cái)力與其他地區(qū)的差距逐年拉大。說明省直管縣財(cái)政體制改革一方面解開了其他地區(qū)對市轄區(qū)的束縛，市轄區(qū)能夠更好的發(fā)揮行政優(yōu)勢來增加本地區(qū)財(cái)力，另一方面也削弱了市轄區(qū)對其他地區(qū)的拉動(dòng)作用，導(dǎo)致各地區(qū)人均財(cái)力水平雖然同時(shí)增長但增長速度存在較大差距，縣、區(qū)級政府間財(cái)力差距逐年擴(kuò)大的局面。

2.貧困縣增長較快。在省直管縣財(cái)政體制下，雖然從人均一般預(yù)算收入的絕對水平來看，孝昌縣和大悟縣作為貧困縣，其人均一般預(yù)算收入始終處于相對較低的水平，但從人均一般預(yù)算收入的增長速度來看，貧困縣的財(cái)力增長速度則具有相對優(yōu)勢?？v然在改革初期，貧困縣人均一般預(yù)算收入的環(huán)比增速較低，但隨著改革的深入，其增速迅速超過普通縣處于領(lǐng)先地位，最終使得貧困縣人均一般預(yù)算收入的同比增速超過普通縣，與孝感市的整體水平相當(dāng)。這說明在改革的過程中貧困縣存在一個(gè)適應(yīng)過程，并且能夠迅速地適應(yīng)改革。對此，本文認(rèn)為一種可能的原因是：改革使得對貧困縣的扶助機(jī)制，由最初的省、市兩級政府的扶助變?yōu)橹挥惺〖壵姆鲋?，?dǎo)致對貧困縣的扶助力度減弱，而隨著改革的深入，省級政府加大了對貧困縣的扶助力度。同時(shí)，以2008年全球金融危機(jī)為分界點(diǎn)來看，貧困縣財(cái)力的環(huán)比增速變化情況與其他地區(qū)相比存在滯后一期的狀況。這說明貧困縣財(cái)力增長主要依靠國家扶助的現(xiàn)象確實(shí)存在。

3.普通縣增長乏力。省直管縣財(cái)政體制改革的主要目的之一在于促進(jìn)縣級地區(qū)財(cái)力增長。本研究發(fā)現(xiàn)，改革確實(shí)促進(jìn)了縣級地區(qū)財(cái)力增長，但其增長速度相對其他地區(qū)仍然較慢，尤其與市轄區(qū)存在較大差距。這說明，省直管縣財(cái)政體制下，普通縣確實(shí)能夠更好地發(fā)揮自主性，充分發(fā)揮本地區(qū)的財(cái)政創(chuàng)造能力，但可能與市轄區(qū)相比存在行政劣勢，又不能得到像貧困縣那樣的國家扶助，導(dǎo)致對普通縣的激勵(lì)不夠，最終表現(xiàn)為普通縣財(cái)力增長乏力。

綜合來看，省直管縣財(cái)政體制下，市轄區(qū)與各縣級政府間財(cái)力增長的非均衡性，主要表現(xiàn)為市轄區(qū)優(yōu)勢明顯與普通縣增長乏力之間的非均衡性。

（二）政策建議

省直管縣財(cái)政體制下，為更好地促進(jìn)各縣、區(qū)級政府間財(cái)力均衡增長，本文重點(diǎn)提出以下三點(diǎn)建議：

1.堅(jiān)定信念繼續(xù)推廣省直管縣財(cái)政體制改革。省直管縣財(cái)政體制確實(shí)能夠有效促進(jìn)縣級地區(qū)的財(cái)力增長，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定信念繼續(xù)在全國除少數(shù)民族自治區(qū)范圍內(nèi)大力推廣省直管縣財(cái)政體制改革。但應(yīng)注意，在改革初期一定要處理好對貧困縣扶助機(jī)制的轉(zhuǎn)變。改革使得對貧困縣的扶助，由省、市兩級的扶助轉(zhuǎn)變?yōu)橹挥惺〖壍姆鲋藭r(shí)，從改革初期就應(yīng)加強(qiáng)對貧困縣的扶助力度，盡量避免或縮短貧困縣對改革的適應(yīng)期，更好地促進(jìn)貧困縣財(cái)力的長期平穩(wěn)增長。

2.適時(shí)推出行政的省直管縣改革。各省份在大力推廣省直管縣財(cái)政體制改革的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)試點(diǎn)并適時(shí)推廣行政的省直管縣改革，爭取實(shí)現(xiàn)全面的省直管縣改革。通過湖北省孝感市的例子已經(jīng)證明，市轄區(qū)相對于普通縣，由于具有行政優(yōu)勢，導(dǎo)致市轄區(qū)與普通縣在人均一般預(yù)算收入的絕對量和同比增長速度方面產(chǎn)生了逐年擴(kuò)大的差異。為了在促進(jìn)各地區(qū)財(cái)力增長的同時(shí)，更好地保證各地區(qū)財(cái)力增長的均衡性，各省份應(yīng)當(dāng)盡早推廣行政的省直管縣改革，以在更公平的環(huán)境下，激勵(lì)普通縣更好地發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)本地區(qū)財(cái)力的快速增長，避免導(dǎo)致各地區(qū)之間財(cái)力差距過大。

3.完善轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)對貧困縣的扶助力度。省直管縣財(cái)政體制下，貧困縣地區(qū)的財(cái)力增長速度明顯高于普通縣，省直管縣財(cái)政體制改革為貧困縣脫貧提供了良好的制度基礎(chǔ)，但貧困縣地區(qū)的財(cái)力增長仍然主要依靠國家的扶助，為了更好地促進(jìn)貧困縣早日脫貧，省級政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對貧困縣的扶助力度。同時(shí)，由于省直管縣財(cái)政體制下，市轄區(qū)財(cái)力增長優(yōu)勢明顯，此時(shí)，應(yīng)適當(dāng)加大市轄區(qū)對貧困縣的轉(zhuǎn)移支付力度，或者直接建立地級市范圍內(nèi)市轄區(qū)對貧困縣的一對一或一對多的扶助機(jī)制，以促進(jìn)局部各地區(qū)間財(cái)力的均衡增長。

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