征地補(bǔ)償權(quán)的合理性要求及制度安排

摘 要：因征地補(bǔ)償不合理引發(fā)的矛盾和沖突，已影響社會的穩(wěn)定與和諧。完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系，推進(jìn)征地制度改革已勢在必行。確立征地補(bǔ)償權(quán)受償主體的平等地位，實(shí)現(xiàn)其合理、足額補(bǔ)償?shù)囊?，必須通過一系列制度設(shè)計(jì)和安排，方能從根本上保障農(nóng)民合理公正的征地補(bǔ)償權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：征地補(bǔ)償權(quán)；受償主體；補(bǔ)償原則；制度設(shè)計(jì)

中圖分類號：D922.61 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-1605（2012）03-0066-05

作者簡介：A沈衛(wèi)中（1962- ），男，江蘇南通人，中共南通市委黨校副校長、副教授，主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》要求“完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系……按照節(jié)約用地、保障農(nóng)民權(quán)益的要求推進(jìn)征地制度改革”。征地問題不僅僅是土地權(quán)的轉(zhuǎn)移問題，而且是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營、賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)民情感和心理上的依托和歸宿。眾所周知，多年來因征地補(bǔ)償不合理而引發(fā)的矛盾和沖突，已影響社會的穩(wěn)定與和諧。如何通過制度安排，保障農(nóng)民合理公正的征地補(bǔ)償權(quán)的實(shí)現(xiàn)，已是推進(jìn)征地制度改革的當(dāng)務(wù)之急。

一、征地補(bǔ)償權(quán)的受償主體——是農(nóng)村集體

經(jīng)濟(jì)組織或村委會還是土地承包人或使用權(quán)人

目前我國的征地補(bǔ)償分配制度：土地補(bǔ)償費(fèi)被視為對集體土地所有權(quán)的補(bǔ)償，主要支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會；青苗費(fèi)和附著物補(bǔ)償費(fèi)是對農(nóng)作物和附著物的補(bǔ)償，安置補(bǔ)償費(fèi)是對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償，包括對農(nóng)民就業(yè)、生活保障和福利的補(bǔ)償，直接支付給承包戶。這種制度安排沒有將土地承包經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償置于首位，沒有把被征地農(nóng)民看成是實(shí)質(zhì)性的、最終的受償主體，是不合理的［1］。

首先，我國集體土地所有權(quán)的主體是“虛擬”的。因?yàn)檗r(nóng)民不僅缺少行使集體土地所有權(quán)的動機(jī)，而且缺乏行使集體土地所有權(quán)的形式和程序。在這種情況下，土地收益的直接主體是承包經(jīng)營的農(nóng)民，土地經(jīng)營仍然是多數(shù)農(nóng)民最基本的收入來源和生活保障；一旦失去土地使用權(quán)，將直接影響農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。因此，作為權(quán)利客體的土地對于用益物權(quán)人（土地承包經(jīng)營戶）比所有權(quán)人（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會）更為重要。這就決定了在土地權(quán)益的變更和消滅事項(xiàng)上，必須以土地承包經(jīng)營權(quán)人的意思表示為主導(dǎo)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會不應(yīng)該越俎代庖。［2］

其次，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會是由農(nóng)民個體組成的，土地承包經(jīng)營權(quán)人是集體土地所有權(quán)主體的一員。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會是為集體內(nèi)的農(nóng)民服務(wù)的，支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會的土地補(bǔ)償費(fèi)最終還是要為農(nóng)民的利益使用。因此，農(nóng)民是土地權(quán)利的實(shí)質(zhì)性主體，也是最終的補(bǔ)償費(fèi)用受益主體。

再次，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，經(jīng)過幾十年的改造不斷擴(kuò)大。承包人對所承包的土地依法享有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)處分的權(quán)利，其物權(quán)效力在不斷強(qiáng)化。集體土地所有權(quán)總體上越來越表現(xiàn)為一種抽象、虛化的權(quán)利形態(tài)，土地承包經(jīng)營權(quán)則越來越呈現(xiàn)為具體、實(shí)在的權(quán)利，甚至形成這樣一種趨勢，即成為可以對抗包括農(nóng)村集體土地所有權(quán)人在內(nèi)的一切人的權(quán)利［3］。

最后，不同性質(zhì)的所有權(quán)之間的關(guān)系在法律上是平等的關(guān)系，現(xiàn)代國家的憲法都對不同性質(zhì)的所有權(quán)采取一體保護(hù)的原則。就土地所有權(quán)而言，不管是國家所有，還是集體所有或私人所有，所有權(quán)是平等的，所有權(quán)主體的法律地位是平等的。征地是國家的公權(quán)力，國家可以基于公共利益的需要，不經(jīng)權(quán)利人同意就將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移到國家手中，但國家不能濫用征地權(quán)，必須通過公平補(bǔ)償才能征地。也就是說，國家征地權(quán)受征地補(bǔ)償權(quán)的制約。從這個意義上講，征地人和被征地人在征地過程中應(yīng)該是一種平等的協(xié)商關(guān)系，征地過程不是行政權(quán)的簡單行使，更不是以行政手段的強(qiáng)制性迫使被征地人無條件地服從征地決定，而是在平等談判和協(xié)商的基礎(chǔ)上通過權(quán)利的交換實(shí)現(xiàn)雙方的利益置換。鑒于目前集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會不能有效代表集體內(nèi)農(nóng)民利益的狀況，再加之集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會雖不是一級政府，卻事實(shí)上行使一級政府權(quán)力的現(xiàn)狀，談判和協(xié)商的對等主體應(yīng)該是土地承包經(jīng)營戶。只有在滿足絕大多數(shù)被征地農(nóng)民意思表示的基礎(chǔ)上，國家的征地權(quán)才能得以實(shí)現(xiàn)。

因此，為保障農(nóng)民權(quán)益，完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系，對征地補(bǔ)償受償主體采取個體保護(hù)的形式顯然更具合法性和合理性。

二、征地補(bǔ)償?shù)姆秶c費(fèi)用——是“適當(dāng)”

補(bǔ)償還是“全面”或“充分”的補(bǔ)償

我國《土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！薄罢魇掌渌恋氐耐恋匮a(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！薄爸Ц锻恋匮a(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！蔽覈段餀?quán)法》第四十二條規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！?/p>

比較兩部法律對征地補(bǔ)償范圍與費(fèi)用的規(guī)定，我們不難看出，后者要求“足額補(bǔ)償”，前者作出的是限制性規(guī)定；后者規(guī)定的補(bǔ)償范圍雖然比較原則，但比前者更寬泛。筆者認(rèn)為，《物權(quán)法》規(guī)定的補(bǔ)償范圍意味著一切與征地相關(guān)的損失都應(yīng)該得到足額補(bǔ)償。具體說，征地補(bǔ)償應(yīng)包括：土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)和租賃權(quán)的損失補(bǔ)償；對被征土地上從事經(jīng)營活動的投資損失以及營業(yè)收入損失的補(bǔ)償；地上附著物，包括青苗和房屋補(bǔ)償；重新安置補(bǔ)償，包括遷移費(fèi)、安家費(fèi)、置業(yè)費(fèi)；社會保障費(fèi)用；殘余地的分割或損失補(bǔ)償以及征收侵害補(bǔ)償?shù)龋?］。

征收權(quán)、征用權(quán)是國家固有的權(quán)力，主權(quán)者都可以行使。它之所以表達(dá)于憲法，主要不是認(rèn)可征收權(quán)、征用權(quán)，而是為了以根本法的形式規(guī)定征收或征用的要件，特別是規(guī)定必須補(bǔ)償。在人類廣泛承認(rèn)私人財產(chǎn)的社會性之后，各國紛紛建立了對財產(chǎn)權(quán)的公共制約的現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)憲法保障制度。憲法學(xué)界一般認(rèn)為：如果從橫向截面上分析，現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)的憲法保障制度的內(nèi)容蘊(yùn)含了三重結(jié)構(gòu)，即：不可侵犯條款（或保障條款）、制約條款（或限制條款）和征用補(bǔ)償條款（損失補(bǔ)償條款）。其中，不可侵犯條款是基礎(chǔ)，它確立了現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)保障制度的一般前提；制約條款則旨在對財產(chǎn)權(quán)的保障加諸一種適當(dāng)?shù)南薅?；補(bǔ)償條款又進(jìn)而對財產(chǎn)權(quán)的制約進(jìn)行制衡，從而維護(hù)不可侵犯條款所確立的前提規(guī)范。這三層結(jié)構(gòu)逐層展開、環(huán)環(huán)相扣、相輔相成，形成了深具內(nèi)在張力而又相對嚴(yán)密、相對自足的復(fù)合結(jié)構(gòu)。公用征收、公用征用的條款屬于其中的制約條款，是現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)憲法保障制度中對財產(chǎn)權(quán)的制約制度，它必然要求征收、征用的補(bǔ)償條款相伴隨。從現(xiàn)代財產(chǎn)權(quán)憲法保障制度的制度價值而言，對公用征收、公用征用的補(bǔ)償恰恰是對保護(hù)個人財產(chǎn)權(quán)的制度價值的尊重，是對作為基礎(chǔ)的不可侵犯條款的回應(yīng)。因此，正是對被征收、征用財產(chǎn)的合理、充分補(bǔ)償調(diào)諧了公共利益和財產(chǎn)權(quán)的激烈沖突，使公共征收、公共征用具有合法的性質(zhì)。就國家因公共利益的需要征收、征用土地而言，對被征地農(nóng)民進(jìn)行合理、充分的補(bǔ)償就成為征地的合法性基礎(chǔ)之一。

我國現(xiàn)行憲法第四個修正案規(guī)定了對土地和私有財產(chǎn)的征收或征用“給予補(bǔ)償”，較以往對補(bǔ)償問題缺少憲法規(guī)定的情況有巨大的進(jìn)步，進(jìn)一步完善了我國的財產(chǎn)征收、征用制度，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。但遺憾的是，修正案沒有對補(bǔ)償原則（完全補(bǔ)償、公正補(bǔ)償或適當(dāng)補(bǔ)償）進(jìn)行規(guī)定，任由補(bǔ)償降低為一般法律事項(xiàng)甚至是執(zhí)法機(jī)關(guān)自由裁量的事項(xiàng)，因而不能從根本上有效保護(hù)公民的財產(chǎn)權(quán)利，也不能從根本上遏制對土地的胡亂征收或征用。充分、合理補(bǔ)償在法治發(fā)達(dá)國家是通例，法、意、美、日等國均規(guī)定“全面”或“充分”的補(bǔ)償原則。即使是我國香港、澳門特別行政區(qū)基本法也規(guī)定了按照相當(dāng)于被征用財產(chǎn)時的實(shí)際價值進(jìn)行補(bǔ)償。我國憲法沒有征收、征用補(bǔ)償原則的規(guī)定，不能不說是一大缺憾。在實(shí)際運(yùn)作中，征收、征用補(bǔ)償采用的是適當(dāng)補(bǔ)償方式，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)較低，隨意性、可變性較大，對失地農(nóng)民來說是極不公平、極不合理的。

特別需要指出的是，以上所說征地補(bǔ)償是因國家為了公共利益的需要依法對土地進(jìn)行征收或征用所作的補(bǔ)償?，F(xiàn)實(shí)生活中，冒公共利益之名，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展需要，為滿足土地市場的一般需求而大肆征收農(nóng)民土地，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大大低于市場價格的現(xiàn)象俯拾皆是。究其原因：一方面，我國憲法和法律對何為“公共利益”至今未有明確統(tǒng)一的界定，為規(guī)避法律的行為提供了機(jī)會。公用征收、公用征用的重要特征之一在于不需要財產(chǎn)權(quán)人同意而強(qiáng)行取得財產(chǎn)權(quán)。于是，公用征收、公用征用權(quán)的行使同財產(chǎn)權(quán)的憲法和法律保護(hù)制度遂發(fā)生激烈沖突。正由于此，西方法制史上對于公用征收、公用征用是否合憲，以及是否構(gòu)成公共權(quán)力的濫用，一度成為眾說紛紜、爭論不休的重要話題。值得提及的是，正是公用征收、公用征用權(quán)的這一所謂“公共利益”之目的，不僅使公用征收、公用征用的合憲性在這場爭論中得以成立，同時也使它成為評判一項(xiàng)具體的公用征收、公用征用權(quán)是否合法行使的主要標(biāo)準(zhǔn)，并最終成為防止該權(quán)力濫用的一項(xiàng)主要措施。當(dāng)前，我國“公共利益”的模糊概念，導(dǎo)致征地失范、征地權(quán)濫用、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)混亂，遂使大量因征地引發(fā)的矛盾和沖突成為諸多社會矛盾中最為突出、最為尖銳的問題。另一方面，農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)權(quán)的限制性規(guī)定和有關(guān)“除外”規(guī)定，為濫用土地、亂占耕地打開了方便之門?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地使用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！薄锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)、需要使用土地，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！边@些規(guī)定的本意出于國家對耕地的保護(hù)、環(huán)境生態(tài)的保護(hù)以及防止土地資源的不合理配置，無可厚非，但實(shí)際上是排除了農(nóng)民的農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)權(quán)的主體資格，而使各級政府，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，成為農(nóng)地非農(nóng)建設(shè)權(quán)的壟斷者。在強(qiáng)大的行政權(quán)力的運(yùn)作下，因所謂公共利益的需要和“除外”規(guī)定，政府將大量集體所有的土地征收為國有并用于非公益性開發(fā)，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則以征用土地的原用途和征地前若干年的產(chǎn)值為基礎(chǔ)計(jì)算，從而極大地刺激了政府征地的熱情，他們以低廉的價格獲取農(nóng)民的土地，然后以很高的價格轉(zhuǎn)賣給開發(fā)商。在土地收益的分配機(jī)制上，農(nóng)民得到土地流轉(zhuǎn)收益必須通過集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織和地產(chǎn)開發(fā)商獲取土地收益則要通過政府。集體經(jīng)濟(jì)組織和政府處于土地收益分配機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這樣，政府在擴(kuò)張城市用地的過程中通過征收權(quán)剝奪農(nóng)民的利益，集體經(jīng)濟(jì)組織在其中進(jìn)行交易獲取收益，農(nóng)民則成為被剝奪和接受施舍的對象。因此，要從源頭上遏制違法征地?fù)p害農(nóng)民權(quán)益的行為，必須消除政府不正當(dāng)?shù)睦骝?qū)動，在非公益性征地過程中，讓政府在總體用地規(guī)劃的約束下，通過“征購”的途徑支付由市場機(jī)制決定的征地成本，保證征地補(bǔ)償?shù)墓胶秃侠怼?/p>

所以，“完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系……按照節(jié)約用地、保障農(nóng)民權(quán)益的要求推進(jìn)征地制度改革”，必須厘清公共利益的邊界，必須明確因公共利益而征地的補(bǔ)償原則，必須確立由市場機(jī)制決定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

三、征地補(bǔ)償權(quán)的實(shí)現(xiàn)——制度設(shè)計(jì)是關(guān)鍵

目前，我國關(guān)于征收、征用土地的一般法律規(guī)定，散見于《土地管理法》、《戒嚴(yán)法》、《物權(quán)法》等法律中，或已過時，或概念混亂，或相互沖突，有必要及時立、改、廢，從總體上設(shè)計(jì)征地法律制度，以法律控制征地補(bǔ)償權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

1.征地補(bǔ)償權(quán)主體的控制：補(bǔ)償主體與受償主體

征地權(quán)屬于國家公權(quán)力，所以其行使的主體只能是國家行政機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織，其他公民、法人和社會組織均無征地權(quán)。由于被征收、征用的是公民的財產(chǎn)權(quán)，而財產(chǎn)權(quán)是公民的基本權(quán)利之一，因此，法律設(shè)定行使征地權(quán)行使主體時，應(yīng)持謹(jǐn)慎態(tài)度，對不同層級的國家行政機(jī)關(guān)行使征地權(quán)作必要的限制性規(guī)定，同時明確誰征地誰（代表國家）負(fù)責(zé)補(bǔ)償。對受償主體，要更加注重對土地承包經(jīng)營戶的個體保護(hù)。對行使集體土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會進(jìn)行必要的改造，使其真正成為維護(hù)農(nóng)民利益的代表，而不是政府的“附庸”。

2.目的性控制：公共利益的界定

當(dāng)前的征地亂象很大程度上與公共利益沒有明晰和嚴(yán)格的界定有關(guān)。一般而言，公共利益指的是涉及科學(xué)、文化、教育、醫(yī)療、交通、環(huán)境保護(hù)等社會事業(yè)和國防建設(shè)等符合絕大多數(shù)人愿望的非營利性的利益。也就是說，社會公共利益既不是某些個人的利益，也不是某些團(tuán)體的利益，更不是盈利性質(zhì)的利益，而是關(guān)系人們生活質(zhì)量的環(huán)境、交通、醫(yī)院、學(xué)校等社會公共事業(yè)和涉及國防、搶險救災(zāi)等公共安全方面的利益。鑒于征地是公權(quán)力對公民基本人權(quán)之一的財產(chǎn)權(quán)的限制，同時考慮到我國行政法治的現(xiàn)狀，立法應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)情況和需要，明定公共利益的具體事項(xiàng)。公共利益法定化和明晰化是我們的選擇。

3.責(zé)任控制：補(bǔ)償

合理、充分補(bǔ)償是征收、征用的合法性基礎(chǔ)之一，從這個意義上說，合理、充分的補(bǔ)償就成為行使征地權(quán)的征地主體的責(zé)任。我國憲法應(yīng)進(jìn)一步修改，明確對公用征收、公用征用“給予充分、合理的補(bǔ)償”原則；同時應(yīng)該規(guī)定補(bǔ)償要按照市場價格進(jìn)行充分、合理的補(bǔ)償，通過市場這只“無形的手”來確定被征收、征用財產(chǎn)的價值，從而較好地避免征收、征用權(quán)行使主體的隨意性。按照國際慣例，市場價格指的是：于估價日一物業(yè)在經(jīng)適當(dāng)市場推廣后，由一自愿賣方售予一無關(guān)系的自愿買方所得的最佳金額，該筆交易是基于買賣雙方均有知識、行事謹(jǐn)慎及沒有被壓迫的情況下進(jìn)行。在具體市場價格的確定上，可以通過資產(chǎn)評估組織等社會中介組織進(jìn)行，以保證公正性。至于那些因非公益需要，為滿足土地市場一般需求但又符合國家用地規(guī)劃和要求的征地補(bǔ)償，一律以市場規(guī)則為基礎(chǔ)，以雙方當(dāng)事人的意思表示一致為前提，以土地的市場價格甚至溢于市場價格的補(bǔ)償實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益的公平置換。

關(guān)于補(bǔ)償方式，征地補(bǔ)償權(quán)利人應(yīng)有選擇權(quán)。大多數(shù)國家對征地補(bǔ)償除了原則上采用貨幣補(bǔ)償外，也采用實(shí)物補(bǔ)償和其他權(quán)利的補(bǔ)償方式。如：法國規(guī)定家庭耕地被公用征收時，征收單位應(yīng)為被征收家庭的成員提供同樣的條件和設(shè)備的土地；德國基本法規(guī)定立法機(jī)關(guān)應(yīng)在公平衡量公共利益與關(guān)系人利益后，決定以金錢或其他方法予以補(bǔ)償。其建設(shè)法規(guī)定，補(bǔ)償應(yīng)該以金錢一次性發(fā)給，但經(jīng)被征收人申請，也可以用土地或其他權(quán)利補(bǔ)償；日本土地法確立了以金錢補(bǔ)償為原則，現(xiàn)物補(bǔ)償為例外的補(bǔ)償方式。所謂現(xiàn)物補(bǔ)償?shù)姆绞桨ǎ捍娴匮a(bǔ)償、耕地造成補(bǔ)償、工事代行補(bǔ)償、宅地造成補(bǔ)償，以及暫時居住補(bǔ)償和現(xiàn)物給付等；我國臺灣地區(qū)規(guī)定地價補(bǔ)償和遷移費(fèi)原則上以現(xiàn)金一次性全部發(fā)給。特定情況下，可以搭發(fā)土地債券或發(fā)給土地債券、搭發(fā)實(shí)物土地債券及公營事業(yè)股票，或者依申請實(shí)行抵價地補(bǔ)償［5］。我國目前征地補(bǔ)償原則上采用金錢補(bǔ)償方式，其他補(bǔ)償方式通常為實(shí)物的產(chǎn)權(quán)調(diào)換、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口、移民安置等。金錢補(bǔ)償方式以外的補(bǔ)償方式選擇余地不大，而有些補(bǔ)償方式，如“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等補(bǔ)償方式，在現(xiàn)今已經(jīng)失去意義。因此，在金錢補(bǔ)償為原則的前提下，我國應(yīng)根據(jù)國情設(shè)計(jì)更多的補(bǔ)償方式供選擇，以保護(hù)和滿足被征地人的權(quán)益。

4.程序控制：征地補(bǔ)償權(quán)實(shí)現(xiàn)的保障

沒有程序的公正就沒有實(shí)質(zhì)的公正，這一點(diǎn)對于公權(quán)力強(qiáng)制性取得公民財產(chǎn)權(quán)的征收、征用而言尤為重要。建立科學(xué)的征地程序有助于控制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，防止權(quán)力濫用；有助于行政相對人及時了解征地的相關(guān)情況，進(jìn)行申辯，表達(dá)自己的意見，維護(hù)自己的合法權(quán)益；有助于社會公眾對行政機(jī)關(guān)征收征用行為的監(jiān)督。目前，我國相關(guān)法律、法規(guī)對土地征收、征用作了程序性規(guī)定。問題是，在實(shí)際運(yùn)作中，程序虛置現(xiàn)象十分嚴(yán)重，要么選擇性適用程序，要么次序步驟顛倒胡亂適用程序，甚至不按法律規(guī)定先征地后補(bǔ)償，“走”程序的現(xiàn)象十分普遍。

參照其他國家、地區(qū)的做法，以及我國法律的現(xiàn)有規(guī)定，征地的程序及步驟、次序至少應(yīng)包括以下幾個方面：

（1）告之程序：行政機(jī)關(guān)在形成征地意向后的法定期限內(nèi)，將征地計(jì)劃通知相對人和利害關(guān)系人，并告知其有要求聽證的權(quán)利。告之程序啟動視為征地程序的開始。

（2）聽證程序：相對人和利害關(guān)系人要求聽證的，或行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會公告，并舉行聽證。鑒于我國目前的情況，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將聽證程序規(guī)定為征地程序中的必經(jīng)程序。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)于舉行聽證的七日前將舉行聽證的時間、地點(diǎn)通知相對人和利害關(guān)系人，必要時予以公告；聽證應(yīng)當(dāng)公開舉行；相對人和利害關(guān)系人認(rèn)為聽證主持人與征地事項(xiàng)有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避；舉行聽證時，征地者必須提供征地的理由、證據(jù)，相對人和利害關(guān)系人可以提出證據(jù)，并進(jìn)行申辯和質(zhì)證；聽證還可以在主持人的主持下就補(bǔ)償數(shù)額進(jìn)行談判、協(xié)商；制作聽證筆錄，并交由聽證參加人確認(rèn)無誤后簽字或蓋章。

（3）財產(chǎn)評估程序：如果在聽證程序中，行政機(jī)關(guān)與相對人和利害關(guān)系人沒有達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，則行政機(jī)關(guān)須提請法定的財產(chǎn)評估組織等社會中介組織對被征收、征用的財產(chǎn)權(quán)的市場價格進(jìn)行評估，并出具評估意見書。行政機(jī)關(guān)須嚴(yán)格按照評估意見書決定補(bǔ)償數(shù)額。

（4）決定程序：行政機(jī)關(guān)根據(jù)聽證筆錄和評估意見書決定是否征地，并將征地決定、補(bǔ)償數(shù)額、執(zhí)行時間、救濟(jì)權(quán)利等以征地執(zhí)行通知書的形式通知相對人和利害關(guān)系人。

（5）執(zhí)行程序：按照執(zhí)行通知書的期間對土地進(jìn)行征收或征用，并作出補(bǔ)償。緊急狀態(tài)下的征地程序按照相關(guān)法律執(zhí)行。

5.司法控制：救濟(jì)制度

對征地合法性的質(zhì)疑、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)額的異議，以及其他相關(guān)事項(xiàng)不一致的意思表示，除了可以進(jìn)行行政復(fù)議外，均可以提起訴訟。目前我國征地糾紛事實(shí)上不進(jìn)入司法程序的做法，不能不說是司法救濟(jì)制度的一大瑕疵。只有完善司法最終解決制度，才能從根本上保證國家公用征收、公用征用土地權(quán)的實(shí)現(xiàn)，才能充分保證農(nóng)民土地權(quán)益和其他財產(chǎn)權(quán)不因公權(quán)力的行使而遭到損害。

參考文獻(xiàn)：

［1］季金華.征地補(bǔ)償權(quán)若干問題探微［J］.南通審判，2010（2）.

［2］左平良.論土地承包經(jīng)營權(quán)人在土地征收中的意思表示［J］.河北法學(xué)，2005（3）.

［3］高富平.土地使用權(quán)和用益物權(quán)——我國不動產(chǎn)物權(quán)體系研究［M］.北京：法律出版社，2001：2.

［4］毛雷爾.行政法學(xué)總論［M］.北京：法律出版社，2000：668-671.

［5］翁岳生.行政法［M］.北京：中國法制出版社，2000：1736-1738.

責(zé)任編輯：錢國華