日本轉(zhuǎn)移支付制度概述及經(jīng)驗(yàn)借鑒

劉琳 孫磊

摘要：政府轉(zhuǎn)移支付是調(diào)整地區(qū)收入分配差距的重要手段。為提高行政和經(jīng)濟(jì)效率，我國(guó)政府不斷調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的方式和比重，但地方政府事權(quán)與財(cái)力不匹配問題仍未解決。日本的行政體制與我國(guó)相似，且轉(zhuǎn)移支付制度較為完善，轉(zhuǎn)移支付體系包含了地方交付稅、國(guó)庫(kù)支出金、地方讓與稅和地方特例交付金四個(gè)模塊，四種方式的資金來源、劃撥方式、影響效果等各不相同。因此，充分了解日本轉(zhuǎn)移支付制度在制定和執(zhí)行過程中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，對(duì)中國(guó)的財(cái)政體制改革具有重要的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)移支付；地方交付稅；國(guó)庫(kù)支出金

中圖分類號(hào)：F811.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

日本是擁有三級(jí)政府的單一制國(guó)家，包括中央、都道府縣（相當(dāng)于我國(guó)的省、自治區(qū)和直轄市）和市町村（相當(dāng)于我國(guó)的市、縣），其中都道府縣和市町村為地方政府。每年中央政府和地方政府的財(cái)政支出比率大概為2比3，但稅收收入的比率卻是3比2，這種事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配使得日本政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度成為中央財(cái)政計(jì)劃和運(yùn)營(yíng)的重要內(nèi)容。在日本，中央政府向地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移主要有四種方式：地方交付稅、國(guó)庫(kù)支出金、地方讓與稅和地方特例交付金。

四種政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移的資金流程有所區(qū)別：國(guó)庫(kù)支出金是從中央的一般會(huì)計(jì)（從上級(jí)政府的預(yù)算）直接進(jìn)行交付；地方交付稅和地方特例交付金是先從一般會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)移到轉(zhuǎn)移支付稅特別會(huì)計(jì)中，而地方讓與稅是作為目的稅不經(jīng)過國(guó)庫(kù)，直接計(jì)入轉(zhuǎn)移支付稅特別會(huì)計(jì)，這三種財(cái)政轉(zhuǎn)移都是通過轉(zhuǎn)移支付稅特別會(huì)計(jì)交付給地方。通常，地方需要的轉(zhuǎn)移支付稅額大于中央按照比例從國(guó)稅中計(jì)提的額度，其差額通過中央提供的追加性全年支出和轉(zhuǎn)移支付稅特別會(huì)計(jì)借入的資金進(jìn)行填補(bǔ)［1］。

四種方式的財(cái)政轉(zhuǎn)移在地方政府財(cái)政收入的構(gòu)成比重是不同的，如表1所示。以2008年為例，一方面，來自中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移比重（包括地方交付稅、國(guó)庫(kù)支出金、地方讓與稅和地方特例交付金）占地方財(cái)政收入總額的比重為30.7%，其中地方交付稅最大，占16.7%，其次是國(guó)庫(kù)支出金，占12.7%。另一方面，地方讓與稅和地方特例交付金總計(jì)1.3%，所占比重很小，因此本文介紹日本的轉(zhuǎn)移支付制度主要側(cè)重于地方交付稅和國(guó)庫(kù)支出金。

一、地方交付稅

地方交付稅就是在不損害地方團(tuán)體自主管理財(cái)產(chǎn)、處理事務(wù)以及實(shí)施行政權(quán)限的情況下，通過爭(zhēng)取其財(cái)源的均衡化以及設(shè)定地方交付稅的標(biāo)準(zhǔn)，保障地方行政有計(jì)劃地運(yùn)營(yíng)，從而有利于實(shí)現(xiàn)地方自治的宗旨，并且強(qiáng)化地方團(tuán)體的獨(dú)立性。它是日本政府為了調(diào)整地方政府之間資金來源的差異性制定的財(cái)政調(diào)節(jié)制度。

（一）地方交付稅設(shè)立的目的

地方交付稅是在保障地方政府獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的前提下，謀求地方政府間資金收入的均衡性。本著地方自治的宗旨，強(qiáng)化地方政府獨(dú)立性，中央政府保證必要的轉(zhuǎn)移支付資金，并制定轉(zhuǎn)移支付基準(zhǔn)，保障地方行政的基本運(yùn)營(yíng)。地方交付稅主要用于平衡和保障地方政府財(cái)源。

1.平衡各地方政府財(cái)力水平。地方政府作為最基礎(chǔ)的行政機(jī)構(gòu)，覆蓋面很廣，應(yīng)保證其規(guī)模、職能、能力及運(yùn)營(yíng)的內(nèi)容都能達(dá)到一定的均衡水平。但是各個(gè)地區(qū)的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況以及社會(huì)環(huán)境存在很大的差異，稅收收入水平差距很大。中央政府通過地方交付稅的支付，來縮小各地方的稅收收入差距，調(diào)整地方政府間的收入不均衡。

2.保障各地方政府的財(cái)政收入。首先，通過法律形式，明確將國(guó)稅收入按照一定的比例提取地方交付稅，保證每年國(guó)家預(yù)算中支付的地方交付稅總額。并且，在國(guó)家制定的地方財(cái)政計(jì)劃中，確定了應(yīng)配給地方的財(cái)政數(shù)額，以及國(guó)家為保證資金來源可以采取其他必要的財(cái)政措施（如發(fā)行地方債等）。其次，通過核定地方政府的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需要和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入，根據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出每個(gè)地方政府能夠得到的交付稅的數(shù)額，為財(cái)源不足的地方政府提供必要的財(cái)力保障。

（二）地方交付稅的資金來源

地方交付稅的資金數(shù)額是根據(jù)國(guó)稅的一些稅目按照一定的計(jì)提比率加總計(jì)算得出的，如表2所示。這個(gè)比率是法律規(guī)定的，因此當(dāng)國(guó)稅收入確定后，地方交付稅的總額基本上也就確定了。此外，自2001年起，創(chuàng)設(shè)臨時(shí)財(cái)政對(duì)策債制度，將原本應(yīng)作為地方交付稅轉(zhuǎn)付給某地方政府的部分資金額度，改為讓該地方政府通過發(fā)行地方債的方式取得資金補(bǔ)償。

（三）地方交付稅的類型和計(jì)算方法

地方交付稅分為普通交付稅（占交付稅總額的94%）和特別交付稅（占交付稅總額的6%）兩種。普通交付稅是根據(jù)對(duì)各地方測(cè)算的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需要額和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入的差額進(jìn)行分配，但當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需要額小于標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入時(shí)，就不進(jìn)行普通交付稅的分配。特別交付稅是針對(duì)特殊情況（如因地震、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害）導(dǎo)致的財(cái)政資金不足，所給予的轉(zhuǎn)移支付，是對(duì)普通交付稅的補(bǔ)充，主要用于普通交付稅分配方案確定后發(fā)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入明顯過高估計(jì)產(chǎn)生的差額；在普通交付稅分配額確定后發(fā)生災(zāi)害，出現(xiàn)特別財(cái)政支出需求；或因?yàn)?zāi)害導(dǎo)致的地方財(cái)政收入明顯減少等情形。 普通交付稅額的計(jì)算方法如下：

各地方政府的普通交付額=（標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需要額-標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入額）=財(cái)源差額

標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需要額=單位費(fèi)用（法定）×計(jì)量單位（國(guó)家人口調(diào)整等）×修正系數(shù)（雪天修正等）

1.標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需要額。

標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需要額=單位費(fèi)用×計(jì)量單位×修正系數(shù)

單位費(fèi)用：每計(jì)量單位的費(fèi)用。（例如：建設(shè)1米的市級(jí)道路花費(fèi)）

計(jì)量單位：該公共團(tuán)體的需求狀況（例如：需要延長(zhǎng)市級(jí)道路100公里）

修正系數(shù)：包括分級(jí)補(bǔ)充修正（依據(jù)人口多少以及其他測(cè)定單位的數(shù)值劃定等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，每一級(jí)對(duì)應(yīng)不同的修正系數(shù)）、密度補(bǔ)充修正（根據(jù)人口密度、平均每公里道路對(duì)應(yīng)的機(jī)動(dòng)車數(shù)量以及其他類似指標(biāo)）、形態(tài)補(bǔ)充修正（根據(jù)地方團(tuán)體形態(tài)的不同分別測(cè)算該行政團(tuán)體所需經(jīng)費(fèi)的平均單位數(shù)額）以及寒冷補(bǔ)充修正（針對(duì)寒冷降雪等情況的調(diào)整系數(shù)，例如：經(jīng)常降雪地帶由于必須采取對(duì)策因此需要額外的經(jīng)費(fèi)等）。

計(jì)算實(shí)際的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需要額時(shí)，首先，分別計(jì)算出地方公共團(tuán)體每個(gè)支出項(xiàng)目（道路費(fèi)等），最后加總。

2.標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入額。

標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入額=標(biāo)準(zhǔn)稅收收入額+一定比例的特別轉(zhuǎn)移支付+地方轉(zhuǎn)讓稅

標(biāo)準(zhǔn)稅收收入額=預(yù)算額（根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)稅率計(jì)算的地方公共團(tuán)體的法定稅收等）×基準(zhǔn)稅率（都道府縣、市町村均為75%）

上述預(yù)算額中，未計(jì)入標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入額的部分稱為留存收入，是中央對(duì)地方政府增加稅收收入的獎(jiǎng)勵(lì)，并為防止標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需要額不能完全涵蓋實(shí)際的財(cái)政支出而保留的財(cái)政收入。

標(biāo)準(zhǔn)稅收收入額的計(jì)算基礎(chǔ)因?yàn)檎块T的級(jí)別不同而有所區(qū)別。道府縣的收入項(xiàng)目包括：道府縣稅、事業(yè)稅、地方消費(fèi)稅、不動(dòng)產(chǎn)購(gòu)置稅、道府縣香煙稅、高爾夫球場(chǎng)利用稅、機(jī)動(dòng)車稅、礦區(qū)稅（資源稅提成）固定資產(chǎn)稅、機(jī)動(dòng)車購(gòu)置稅、柴油交易稅、市町村香煙稅都道府縣交付金、地方道路讓與稅、石油氣體讓與稅、航空燃油讓與稅、都道府縣交付金以及都道府縣納付金。市町村的收入項(xiàng)目包括：市町村稅、固定資產(chǎn)稅、微型機(jī)動(dòng)車稅、市町村香煙稅、礦產(chǎn)稅、特別土地保有稅、事業(yè)所稅、利息部分交付金、分紅部分交付金、轉(zhuǎn)讓股票等所得部分交付金、地方消費(fèi)稅交付金、高爾夫球場(chǎng)利用稅交付金、柴油交易稅交付金、特別噸讓與稅、地方道路讓與稅、石油氣體讓與稅、機(jī)動(dòng)車養(yǎng)路讓與稅、航空燃油讓與稅、市町村交付金以及市町村納付金。

（四）各團(tuán)體職責(zé)及地方交付稅運(yùn)作程序

總務(wù)大臣需要致力于確切地把握各地方團(tuán)體的財(cái)政狀況，估算每一年度的交付稅總額及支付給各地方團(tuán)體的交付稅數(shù)額。都道府縣的知事（相當(dāng)于省級(jí)行政長(zhǎng)官）和市町村長(zhǎng)（相當(dāng)于市及市以下行政機(jī)關(guān)的長(zhǎng)官）必須向總務(wù)大臣提交該地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政需要額和標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入的資料、計(jì)算特別交付稅的資料以及其他必要材料。