我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意義分析

［摘要］我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否流轉(zhuǎn)，國內(nèi)學者有三種不同的觀點。作者認為：農(nóng)村宅基地進入市場進行自由流轉(zhuǎn)，不僅充分體現(xiàn)了土地的價值，而且滿足權(quán)利人對土地的最大化需求。

［關(guān)鍵詞］宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；意義

［作者簡介］宋延玲，中共新鄉(xiāng)市委黨校新鄉(xiāng)縣分校講師，研究方向：三農(nóng)問題與法制建設(shè)，河南新鄉(xiāng)，453000

［中圖分類號］ F321.1 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1007-7723（2012）03-0051-0003

我國政策法律嚴格限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，這一政策的確立是基于我國農(nóng)村經(jīng)濟社會的仔細考量而確定的，有其一定的合理性。然而，隨著我國工業(yè)化和城市化進城步伐的加快，農(nóng)村宅基地的隱形價值逐漸顯現(xiàn)，全國各地出現(xiàn)了各種各樣的宅基地流轉(zhuǎn)形式，宅基地的交易隱性市場也逐步形成，并日益發(fā)展。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問題成為政府管理部門不得不面臨的一個問題，也成為農(nóng)村宅基地管理制度改革的主要問題之一。盡管今年來國家相繼出臺了一系列禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)或變相流轉(zhuǎn)的政策規(guī)定，但效果不佳，宅基地的隱形流轉(zhuǎn)也是屢禁不止。

自1978年我國實行改革開放政策，宅基地的入市流轉(zhuǎn)一直是許多農(nóng)民的奢望。20世紀80年代初，農(nóng)村經(jīng)濟形勢有所好轉(zhuǎn)，農(nóng)村建房出現(xiàn)了建國后少有的興旺景象，農(nóng)民出租、買賣宅基地的現(xiàn)象隨之盛行起來，國務(wù)院隨即下發(fā)通知要求各地進行處理，這在一定程度上遏制了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的勢頭。隨著我國工業(yè)化的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化的進程，城市經(jīng)濟的輻射范圍擴大，尤其是交通便利、地勢優(yōu)越的城鄉(xiāng)結(jié)合部，其土地蘊含著巨大的可實現(xiàn)的經(jīng)濟利益。

雖然現(xiàn)行法律和政策不允許甚至限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，但城市日益高漲的房價讓農(nóng)村宅基地市場難擋誘惑，流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模日益擴大。據(jù)2008年重慶市開縣國土房管局對40個村莊進行的調(diào)查，幾乎每個村都有宅基地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，其中以聯(lián)合開發(fā)宅基地方式流轉(zhuǎn)的占31%，以宅基地互換、轉(zhuǎn)讓、征收等方式流轉(zhuǎn)的占19%，以出售房屋同時轉(zhuǎn)讓宅基地的占12%。另據(jù)北京市農(nóng)村經(jīng)濟研究中心對2100個村莊農(nóng)戶的調(diào)查，以各種形式流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶有753家，占35%，但實際上進行宅基地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶要遠遠多于這個數(shù)字。如果以農(nóng)村為中心，由內(nèi)向外，房屋出租、轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)的比例會呈現(xiàn)由低到高的狀態(tài)。

國土資源部組織的“中國農(nóng)村宅基地使用權(quán)實況調(diào)查”課題中提供了實際生活中農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的第一手資料，該調(diào)查主要采取問卷與訪談結(jié)合的形式，涉及28個省，334個市（縣），840個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1083個自然村，所得數(shù)據(jù)廣泛真實可信。調(diào)查結(jié)果顯示，在回答“你村買賣宅基地的人多嗎”這一問題時，17%回答“沒有”，62%回答“只是個別現(xiàn)象”，19%回答“較多”；在回答“有沒有城鎮(zhèn)居民在你村購買宅基地”這一問題時，6%回答“有很多”，36%回答“有一些”。58%回答“沒有”。 從以上數(shù)據(jù)可以看出，目前在廣大農(nóng)村，雖然總體上還沒有形成宅基地買賣普遍現(xiàn)象，但不可否認交易市場是存在的，農(nóng)村宅基地使用權(quán)到底能否流轉(zhuǎn)？農(nóng)戶究竟有何種性質(zhì)的權(quán)利？關(guān)于這個問題學者有三種不同的觀點：一種觀點認為農(nóng)村宅基地使用權(quán)應(yīng)當自由流轉(zhuǎn)；另一種觀點認為農(nóng)村宅基地使用權(quán)只限于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員流轉(zhuǎn)，或設(shè)定交易條件后可對本集體外成員出售；第三種觀點是農(nóng)村宅基地使用權(quán)應(yīng)遵照法律規(guī)定禁止流轉(zhuǎn)。

本文比較贊同“農(nóng)村宅基地使用權(quán)應(yīng)當自由流轉(zhuǎn)”的觀點。農(nóng)村宅基地進入市場進行自由流轉(zhuǎn)，不僅充分體現(xiàn)了土地的價值，而且滿足權(quán)利人對土地的最大化需求。同時，基于農(nóng)村宅基地具有一定的福利性與身份性，可以適當考慮地賦與集體經(jīng)濟組織內(nèi)部成員優(yōu)先權(quán)，在同等條件下，集體經(jīng)濟經(jīng)組織內(nèi)部成員可優(yōu)先于集體經(jīng)濟組織外部成員接受被流轉(zhuǎn)的宅基地。

（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于實現(xiàn)物權(quán)的平等保護

《物權(quán)法》第三條第三款規(guī)定：“國家實行社會主義市場經(jīng)濟，保障一切平等市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利?！钡谒臈l規(guī)定：“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯?！边@充分體現(xiàn)了《中華人民共和國物權(quán)法》的物權(quán)平等保護原則。集體土地所有權(quán)在法律上與國家土地所有權(quán)處于平等地位，國家和集體對各自所有的土地享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但無論從我國現(xiàn)行的有關(guān)農(nóng)村宅基地法規(guī)規(guī)章來看，還是從農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的實務(wù)來看，農(nóng)村宅基地對于廣大農(nóng)民來說更是類似于一種福利待遇，徙有權(quán)利之名，而無權(quán)利之實。對于農(nóng)村宅基地的性質(zhì)長期定位不夠清晰，加之中國歷史的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，致使在許多農(nóng)村地區(qū)，由于大量農(nóng)民外出務(wù)工而出現(xiàn)許多閑置的宅基地及住宅，但因法律對于農(nóng)村宅基地進入市場的限制，而出現(xiàn)了“空心村”的奇觀。同樣是私人財產(chǎn)，《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律都明確規(guī)定，城鎮(zhèn)居民對其所享有的房屋所有權(quán)和使用權(quán)可以一并繼承、轉(zhuǎn)讓及抵押，而占中國絕大多數(shù)的農(nóng)村宅基地及房屋，卻沒有這種權(quán)能，農(nóng)民也沒有可以交易的房地產(chǎn)權(quán)。同樣是私人的合法財產(chǎn)，為什么農(nóng)村與城市的區(qū)別如此之大，這種不公平的立法思想，實質(zhì)上是違背了物權(quán)法平等保護的原則。如此，農(nóng)民的宅基地使用權(quán)就是一個沒有市場價值的權(quán)利，這是農(nóng)民利益的最大損害，從公民平等的角度考慮，這一狀況應(yīng)予扭轉(zhuǎn)。

（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于市場經(jīng)濟的發(fā)展

產(chǎn)品的自由交換推動了市場經(jīng)濟的發(fā)展。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，為充分發(fā)揮財產(chǎn)的價值，物權(quán)由注重對物的支配權(quán)，演變?yōu)樽⒅厥杖∥锏膬r值權(quán)，此為物權(quán)的價值化發(fā)展。每個人對于自己所擁有的財產(chǎn)能給自己帶來多少的利益是最佳的判斷人，資源的自由交易使其在需求者手中具有更大的價值，為促進資源價值用途的最大化，財產(chǎn)原則是可以自由轉(zhuǎn)讓的。農(nóng)村宅基地如果僅確定其歸屬而不能流轉(zhuǎn)，其價值不能得以充分發(fā)揮。因此從一定程度上可以說，農(nóng)村宅基地使用的流轉(zhuǎn)，不僅體現(xiàn)了物權(quán)平等原則，而且也是實現(xiàn)資源價值化的過程。

上述是從經(jīng)濟效益最大化角度來看，而在一些情況下，對于諸如賭博、賣淫、危險品交易等市場，法律會當然地對其進行限制，禁止危害社會的交易。此為經(jīng)濟學界的“父權(quán)主義”思想，認為人的選擇是有偏好的，在決策及行為上意志力有限，如果只是為了價值的實現(xiàn)而進行行為的選擇，而不對行為背后的目的結(jié)果加以審視和進一步道德評判，市場將處于無序的狀態(tài)，因此，法律對于明顯有害于他人和社會的行為有必要進行引導。我們通過土地制度改革創(chuàng)新，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)正是這個緣由。

（三）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制

長期以來，我國實行的是農(nóng)村和城市不同的發(fā)展政策，以至于導致農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的不斷深入，農(nóng)村和城市間的差距越來越大。國家統(tǒng)計局網(wǎng)站的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1990年至2005年城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入及其指數(shù)間的差距持續(xù)增加，1990年農(nóng)村居民家庭人均可支配收入為686.3元，城鎮(zhèn)居民為1510.2元，兩者相差823.9元，城鎮(zhèn)人均收入大約為農(nóng)村人均純收入的2.2倍;到了1995年農(nóng)村為1577.7元，城鎮(zhèn) 4283元，兩者相差2705.3元，城鎮(zhèn)人均收入約為農(nóng)村的2.71倍;2000年農(nóng)村為2253.4元，城鎮(zhèn)為6280元，兩者相差4026.6元，城鎮(zhèn)人均收入約為農(nóng)村的2.8倍;到了2005年農(nóng)村人均純收入為3254.9元，城鎮(zhèn)人均收入為10493元，兩者相差7238.1元，城鎮(zhèn)人均收入為農(nóng)村的3.22倍。以上數(shù)據(jù)可以看出城鄉(xiāng)差距何其之大。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)將農(nóng)民束縛在農(nóng)村，他們進入城市一沒有戶籍，很多現(xiàn)實問題得不到解決；二沒有發(fā)展的資金，而城市的居民因不是集體經(jīng)濟組織成員而被排除在農(nóng)村發(fā)展之外。城鄉(xiāng)之間要實現(xiàn)統(tǒng)籌互動發(fā)展，就必須徹底消除農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民身份上的差別性，使城市居民和農(nóng)村居民可以實現(xiàn)自由的流動，進而打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制。目前農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)已開始合理流轉(zhuǎn)，而對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)卻缺乏相關(guān)的規(guī)定，允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，農(nóng)民獲得遷入城市發(fā)展的資本，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展，而城市居民可以到農(nóng)村尋求發(fā)展機會，帶動農(nóng)村的工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（四）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)有利于加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)步伐

國家法律法規(guī)保護農(nóng)民宅基地使用權(quán)固然重要，但保障其處分的權(quán)利，幫助他們最大化地實現(xiàn)經(jīng)濟利益，即保護其既得利益則更為重要。宅基地及房屋可謂是農(nóng)民最大的財產(chǎn)，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，其在市場中處于極度需求狀態(tài)。宅基地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民自主支配其所有財產(chǎn)，實現(xiàn)土地在市場發(fā)展中的價值，滿足城鎮(zhèn)化進程中的需求，同時，農(nóng)民獲取了進行其他產(chǎn)業(yè)的資金，發(fā)揮了土地的“社會保障”作用。

對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也有不同的聲音，認為作為一種保障性權(quán)利，如果允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)進入市場流轉(zhuǎn)，則可能導致大量農(nóng)民無家可歸的現(xiàn)象，其引發(fā)的社會問題最后只能由政府買單。不可否認，在宅基地申請之時，其性質(zhì)確實是種保障性的待遇，但這種保障性是否會貫穿至整個宅基地使用權(quán)的始終呢？農(nóng)村宅基地制度設(shè)計之初，讓宅基地始終肩負農(nóng)村居住保障功能，有其一定的合理性，符合當時經(jīng)濟落后的現(xiàn)狀。經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，我國的經(jīng)濟社會等各方面都發(fā)生了翻天覆地的變化，經(jīng)濟總量和社會保障制度都有了極大的提高，再讓農(nóng)村宅基地去承擔這種本不應(yīng)承擔的農(nóng)村居住權(quán)的保障功能，已經(jīng)顯得不太合理和公平。政府的基本職能之一是提供基本的社會保障，宅基地使用權(quán)交于農(nóng)民之后，沒有比農(nóng)民自己更了解自己利益所在的人，世界上沒有代表所有人利益的全能上帝。市場經(jīng)濟本身就是充滿了風險競爭的經(jīng)濟模式，城市居民也有無家可歸的現(xiàn)象，法律能做的是創(chuàng)造一種盡可能公平的社會環(huán)境，使市場經(jīng)濟保持良性的發(fā)展。事實上，自1999年起，國家有關(guān)部門已先后在安徽、江蘇等地組織開展了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作，總的來看利大于弊，盤活了市場，發(fā)展了當?shù)亟?jīng)濟，提高了農(nóng)民的生活水平?？梢娭灰e極引導、合理規(guī)劃，流轉(zhuǎn)并不可怕，流轉(zhuǎn)十分必要。

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