服務(wù)型績效審計(jì)模式:江蘇省無錫市的探索與實(shí)踐

“政府績效審計(jì)”課題組

［收稿日期］2011-08-21

［基金項(xiàng)目］無錫市審計(jì)學(xué)會(huì)“政府績效審計(jì)”課題階段性研究成果

［作者簡介］課題組主要成員:李明輝（1974— ），男，江蘇金壇人，南京大學(xué)商學(xué)院、中國審計(jì)研究中心教授，管理學(xué)博士，從事審計(jì)學(xué)與公司治理研究；王凡（1963— ），女，江蘇常州人，無錫市審計(jì)局局長，高級審計(jì)師，從事審計(jì)實(shí)務(wù)與管理工作；課題組其他成員：張艷、張娟、王兵、唐家梁、李曄、徐波、李家虎、曹慧明、陳雪琴、曹中。

［摘要］無錫市審計(jì)局在廣泛借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足于地方實(shí)際，積極探索實(shí)踐具有無錫特色的服務(wù)型績效審計(jì)模式。該模式強(qiáng)調(diào)績效審計(jì)應(yīng)當(dāng)為公共管理服務(wù)；為建設(shè)服務(wù)型責(zé)任政府服務(wù)；為黨委、政府、人大、社會(huì)公及被審計(jì)單位等各個(gè)方面的利益相關(guān)者服務(wù)?？冃徲?jì)的重點(diǎn)是對政府部門履行公共服務(wù)職能的效率、效果和經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行審計(jì)，它著重查找問題、發(fā)現(xiàn)原因及幫助被審計(jì)單位持續(xù)地提高績效水平。無錫市審計(jì)局在探索實(shí)踐服務(wù)型績效審計(jì)模式過程當(dāng)中，在審計(jì)理念、審計(jì)方法、質(zhì)量控制、參與主體、項(xiàng)目選擇等方面都進(jìn)行了大膽創(chuàng)新，取得了初步的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和政治影響。

［關(guān)鍵詞］績效審計(jì)；審計(jì)模式；服務(wù)型績效審計(jì)；審計(jì)理念；審計(jì)方法；政府績效審計(jì)

［中圖分類號］F239.4［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］10044833(2012)03004010

引言

開展政府績效審計(jì)，對政府及其下屬部門和公共投資項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行審計(jì)，是政府受托責(zé)任的內(nèi)在要求。20世紀(jì)80年代以后，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代民主政治的發(fā)展，公眾對政府公共受托責(zé)任的關(guān)注由原先側(cè)重于公共資源使用的合規(guī)性財(cái)務(wù)責(zé)任審計(jì)，發(fā)展為將公共資源使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性作為評價(jià)公共管理的重要手段和工具，政府績效審計(jì)也因而成為世界各國政府審計(jì)的重要發(fā)展方向。實(shí)踐表明：績效審計(jì)對于促進(jìn)政府及其部門更好地履行公共受托責(zé)任，加強(qiáng)績效管理以提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率、降低行政支出、優(yōu)化政策制定起到了重要作用。早在上世紀(jì)80年代初期，我國在對國有企業(yè)開展財(cái)務(wù)審計(jì)的同時(shí)，就進(jìn)行了一些經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)的試點(diǎn)，此后各級審計(jì)機(jī)關(guān)不斷探索績效審計(jì)的實(shí)踐方法［1］。進(jìn)入21世紀(jì)以后，隨著建設(shè)服務(wù)型責(zé)任政府觀念的不斷深入以及國家審計(jì)署的大力推動(dòng)，政府績效審計(jì)在我國得到了較快發(fā)展，許多地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)都在結(jié)合自身實(shí)際，積極探索績效審計(jì)模式，以實(shí)現(xiàn)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的自我轉(zhuǎn)型與提升，從而更好地為提高政府績效服務(wù)。近年來，江蘇省無錫市審計(jì)局在廣泛借鑒國內(nèi)外績效審計(jì)理論和方法的基礎(chǔ)上，探索出了具有鮮明無錫特色的服務(wù)型績效審計(jì)模式。該模式對于促使地方政府更好地履行公共受托責(zé)任、提高公共服務(wù)和社會(huì)管理質(zhì)量、效率起到了積極的推動(dòng)作用，并為地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)自我轉(zhuǎn)型及更好地建設(shè)服務(wù)型責(zé)任政府提供良好的示范。本文將對無錫市審計(jì)局關(guān)于服務(wù)型績效審計(jì)的探索和實(shí)踐進(jìn)行研究分析，以便我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)從自身實(shí)際出發(fā)，積極探索各地區(qū)的績效審計(jì)方法、審計(jì)理論體系。

一、 無錫探索和實(shí)踐服務(wù)型績效審計(jì)模式的基本情況

上世紀(jì)末及本世紀(jì)初，無錫市審計(jì)局曾經(jīng)在一些專項(xiàng)資金審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、國有企業(yè)審計(jì)等項(xiàng)目中對有關(guān)部門的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性進(jìn)行了評價(jià)，但這種績效評價(jià)較為分散，且沒有從績效審計(jì)的角度有意識地去系統(tǒng)地收集證據(jù)、進(jìn)行評價(jià)并提出相關(guān)的建議，因而并非真正意義上的績效審計(jì)。2004年，無錫市審計(jì)局決定探索建立系統(tǒng)的、科學(xué)的、具有無錫特色的績效審計(jì)體系。當(dāng)年的“蘆村污水處理項(xiàng)目績效審計(jì)”項(xiàng)目是無錫市審計(jì)局績效審計(jì)的首次嘗試。此后，無錫市審計(jì)局不斷探索績效審計(jì)工作新方法，所開展的績效審計(jì)項(xiàng)目占全部審計(jì)項(xiàng)目的比重逐漸提高。尤其是2008年以后，無錫市審計(jì)局在積極探索具有無錫特色的服務(wù)型績效審計(jì)模式上取得了初步的成效。

（一） 無錫開展績效審計(jì)的指導(dǎo)思想和基本目標(biāo)

2009年3月，無錫市審計(jì)局在借鑒兄弟省市經(jīng)驗(yàn)并總結(jié)自身已有成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足本地區(qū)實(shí)際，出臺了《無錫市審計(jì)局關(guān)于大力推進(jìn)績效審計(jì)工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確了績效審計(jì)工作的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)、重點(diǎn)以及績效審計(jì)工作的具體要求。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，當(dāng)前和今后一段時(shí)期，無錫市開展績效審計(jì)工作的指導(dǎo)思想是：以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，按照科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的要求，圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局和市委市政府工作中心，開展績效審計(jì)。

無錫市審計(jì)局根據(jù)建設(shè)服務(wù)型責(zé)任政府的內(nèi)在要求，并結(jié)合無錫本地實(shí)際，將當(dāng)前績效審計(jì)的目標(biāo)確立為以下兩個(gè)方面：（1）財(cái)政資金使用的3E?？冃徲?jì)的重要目標(biāo)之一就是對政府部門履行其職責(zé)的過程中，財(cái)政資金配置與使用的經(jīng)濟(jì)性、財(cái)政資金管理活動(dòng)的效率性、財(cái)政資金目標(biāo)完成的效果性進(jìn)行獨(dú)立的監(jiān)督與評價(jià)，并提出審計(jì)建議，從而促進(jìn)提高資金的管理水平和使用效益。這不僅有助于被審計(jì)單位發(fā)現(xiàn)自身管理上的不足，不斷提高自身績效水平，而且可以增進(jìn)社會(huì)公眾對政府履行公共受托責(zé)任情況的了解，減少公眾對政府的不信任感。（2）公共政策的制定、執(zhí)行及效果?？冃徲?jì)的另一重要目標(biāo)，是通過對政府公共政策的制定、執(zhí)行及效果進(jìn)行全過程的審計(jì)評價(jià)，以便發(fā)現(xiàn)政策的片面性和局限性，并及時(shí)向政策制定部門反饋信息，從而保證政策制定的合法化、科學(xué)化和民主化。從現(xiàn)實(shí)來看，我國當(dāng)前政策制訂環(huán)境、決策機(jī)制和政策執(zhí)行方面存在的問題更加大了我國開展公共政策績效審計(jì)的迫切性。

（二） 無錫服務(wù)型績效審計(jì)的內(nèi)容和重點(diǎn)

無錫市審計(jì)局緊緊圍繞黨委政府和人民群眾的關(guān)注點(diǎn)，積極探索實(shí)施政府宏觀政策績效審計(jì)、專項(xiàng)資金績效審計(jì)、環(huán)境資源績效審計(jì)、建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)和與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合的績效審計(jì)。

根據(jù)無錫經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展要求，在充分了解民意的基礎(chǔ)上，無錫市審計(jì)局重點(diǎn)加強(qiáng)以下五個(gè)方面的績效審計(jì)：（1）對政府公共服務(wù)與社會(huì)管理政策（包括宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策）執(zhí)行效果進(jìn)行審計(jì)，以促進(jìn)政府政策制定與執(zhí)行的優(yōu)化；（2）對政府以改善民生為目的的社會(huì)建設(shè)事業(yè)的效率效果進(jìn)行審計(jì)，包括對教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療和社會(huì)管理等方面專項(xiàng)資金的管理和使用效益情況及國家有關(guān)惠民政策的落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)，以促進(jìn)政府部門在民生民本方面的服務(wù)與管理職能的履行，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)；（3）對政府投資項(xiàng)目的效益效果進(jìn)行審計(jì)，以節(jié)約公共資金，提高資金使用效率；（4）關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量，對環(huán)境資源保護(hù)績效進(jìn)行審計(jì)，包括對能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況、資源環(huán)境保護(hù)資金使用的社會(huì)效益和環(huán)境效益等方面進(jìn)行審計(jì)，以提高政府公共服務(wù)的科學(xué)性與可持續(xù)性；（5）對政府部門資金使用與管理的績效進(jìn)行審計(jì)，以促使相關(guān)部門努力降低行政成本，提高資金使用效益。

（三） 無錫服務(wù)型績效審計(jì)的初步成效

通過服務(wù)型績效審計(jì)的全面開展，無錫市審計(jì)局切實(shí)發(fā)揮了國家審計(jì)在促進(jìn)行政效能建設(shè)、提高財(cái)政資金和公共資源使用績效方面的作用，取得了顯著的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治效益。

1. 經(jīng)濟(jì)效益。服務(wù)型績效審計(jì)的作用首先體現(xiàn)在行政效能的提高和行政成本的節(jié)約上。2009年完成的績效審計(jì)項(xiàng)目，共減少財(cái)政撥款或補(bǔ)貼3.55億元，節(jié)約工程投資5.78億元，為降低行政成本、提高公共資金的使用效率做出了巨大的貢獻(xiàn)?？冃徲?jì)經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮還體現(xiàn)在被審計(jì)單位采納和實(shí)施針對相關(guān)整改建議之后績效水平的提高上。無錫市審計(jì)局通過審計(jì)報(bào)告和《審計(jì)要情》的形式將審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題以整改建議書的方式書面反映給相關(guān)部門，促使其優(yōu)化方案或出臺政策，提高財(cái)政資金的使用效率。

2. 社會(huì)效益。社會(huì)成員對審計(jì)工作的直接感受和綜合反映是評價(jià)審計(jì)工作最有說服力的綜合性指標(biāo)。通過績效審計(jì)，發(fā)現(xiàn)存在的問題，并從體制、制度層面分析制約社會(huì)效益發(fā)揮的主要因素，從而提出有針對性的意見和建議，不僅為有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)決策提供了服務(wù)，而且維護(hù)了廣大社會(huì)群眾的利益。此外，無錫市審計(jì)局引入“參與式審計(jì)”理念，將績效審計(jì)和社會(huì)服務(wù)功能有效結(jié)合，在審計(jì)過程當(dāng)中注意傾聽群眾的聲音，極大地促進(jìn)了社會(huì)的和諧。

3. 政治效益。在政治效益方面，績效審計(jì)工作對于實(shí)現(xiàn)政府內(nèi)部自身免疫，融洽黨群、政群關(guān)系，提高黨的執(zhí)政力發(fā)揮了特殊的作用。無錫市審計(jì)局認(rèn)識到，國家審計(jì)在國家治理中扮演著重要的角色，因此他們始終堅(jiān)持將審計(jì)工作放在無錫經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)發(fā)展大局中進(jìn)行思考、謀劃和部署。他們具體從如下四方面積極發(fā)揮績效審計(jì)的政治作用：（1）績效審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注民生民本問題，這對于保障人民群眾的根本利益、融洽黨群政群關(guān)系起到了積極的作用。（2）充分發(fā)揮績效審計(jì)的免疫功能。績效審計(jì)不僅要對被審計(jì)單位的績效水平做出評價(jià)并提出整改建議，還要揭示政府部門以及公共投資項(xiàng)目當(dāng)中的浪費(fèi)和效率低下問題，加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督，保證黨和政府相關(guān)政治目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)和民主制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。（3）加強(qiáng)績效審計(jì)計(jì)劃和結(jié)果的公開，從而提高了審計(jì)的透明度，增強(qiáng)了審計(jì)的影響力。（4）通過績效審計(jì)，探求被審計(jì)單位績效低下的原因并提出整改建議，不僅為人大監(jiān)督政府、政府加強(qiáng)宏觀管理和科學(xué)決策提供了審計(jì)依據(jù)，也提高了黨的執(zhí)政能力。

二、 無錫服務(wù)型績效審計(jì)模式的內(nèi)涵與具體特色

（一） 服務(wù)型績效審計(jì)的基本內(nèi)涵

無錫的績效審計(jì)是一種服務(wù)型績效審計(jì)模式。這里的服務(wù)型績效審計(jì)，涵蓋了三層含義，即：審計(jì)對象（內(nèi)容）的服務(wù)性、審計(jì)結(jié)論的建設(shè)性、審計(jì)服務(wù)對象的多元化。概括而言，就是績效審計(jì)為促進(jìn)公共管理服務(wù)、為建設(shè)服務(wù)型責(zé)任政府服務(wù)。

1. 審計(jì)對象（內(nèi)容）的服務(wù)性

服務(wù)型績效審計(jì)中，“服務(wù)”的第一層意思是，績效審計(jì)的重點(diǎn)是對政府部門履行公共服務(wù)職能的效率、效果和經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行審計(jì)，以促進(jìn)服務(wù)型責(zé)任政府的建設(shè)。

開展績效審計(jì)是我國建設(shè)服務(wù)型責(zé)任政府的內(nèi)在要求，這同時(shí)也決定了現(xiàn)階段我國地方審計(jì)機(jī)關(guān)開展績效審計(jì)的基本目標(biāo)是評價(jià)政府公共服務(wù)的績效，因此審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從政策執(zhí)行、資金使用、資源利用、行政效能等諸多方面綜合考慮被審計(jì)單位公共服務(wù)的效益、效率和效果，從而強(qiáng)化政府的公共服務(wù)意識、促進(jìn)政府公共受托責(zé)任的履行。為此，無錫市審計(jì)局在績效審計(jì)項(xiàng)目的選擇、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確定、參與主體、結(jié)果公開等方面，緊緊圍繞建設(shè)服務(wù)型責(zé)任政府這一目標(biāo)，重點(diǎn)從政府投資項(xiàng)目入手，對政府部門提供公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、效率進(jìn)行客觀的評價(jià)，并提出建設(shè)性建議，以幫助黨委、人大、一級政府、社會(huì)公眾及其他利益相關(guān)者評價(jià)相關(guān)部門公共服務(wù)職能的履行情況，并促進(jìn)被審計(jì)部門不斷改進(jìn)其公共服務(wù)職能。因此，無錫績效審計(jì)的重點(diǎn)是對政府部門運(yùn)用公共資源為人民群眾提供公共服務(wù)的成本、效率和質(zhì)量進(jìn)行審計(jì)，這正是審計(jì)服務(wù)公共管理和國家治理的重要體現(xiàn)，是服務(wù)型績效審計(jì)的必然要求。

2. 審計(jì)結(jié)論的建設(shè)性

服務(wù)型績效審計(jì)中“服務(wù)”的第二層意思是，績效審計(jì)應(yīng)該為被審計(jì)單位提高績效而服務(wù)，即績效審計(jì)強(qiáng)調(diào)結(jié)論與建議的有用性。

在傳統(tǒng)的政府治理理念下，政府審計(jì)是以行政執(zhí)法者的身份行使職權(quán)的，審計(jì)的主要目的是查處被審單位的違紀(jì)違規(guī)問題，強(qiáng)調(diào)審計(jì)的執(zhí)法程序和審計(jì)的查處過程。而在服務(wù)型責(zé)任政府理念下，實(shí)施績效審計(jì)是為了促進(jìn)政府更好地履行公共受托責(zé)任，以更低的成本、更高的效率和質(zhì)量提供公共服務(wù)并進(jìn)行社會(huì)管理。因此，對政府部門、項(xiàng)目、政策制定與實(shí)施的績效進(jìn)行評價(jià)本身不是目的，或者說不是最終的目的，通過績效審計(jì)，發(fā)現(xiàn)問題和不足并加以改進(jìn)，從而提高政府公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，促使政府及其部門更好地履行公共受托責(zé)任，才是績效審計(jì)的最終目的。換言之，績效審計(jì)應(yīng)當(dāng)由傳統(tǒng)審計(jì)注重于發(fā)現(xiàn)問題轉(zhuǎn)變到重視解決問題（提高績效）上來，強(qiáng)化審計(jì)成果的利用?；谏鲜隹紤]，在實(shí)施績效審計(jì)時(shí)，無錫市審計(jì)局尤其強(qiáng)調(diào)審計(jì)結(jié)論的服務(wù)性與建設(shè)性。為此，他們努力做到如下幾點(diǎn)：（1）績效審計(jì)結(jié)果當(dāng)中不僅僅包括審計(jì)結(jié)論，而且提出具體的建設(shè)性建議，以幫助政府部門作出正確決策，提高資金使用績效。（2）在審計(jì)時(shí)，注重追本溯源，更多地從政策、制度層面考慮問題，通過完善政策和制度從而在根本上提高績效。無錫市審計(jì)局認(rèn)為，就事論事的審計(jì)結(jié)論，無助于從根本上提高政府績效。只有從政策、制度層面追根溯源，找出影響績效的因素并提出優(yōu)化對策，才有助于政府績效的持續(xù)提高。（3）在審計(jì)項(xiàng)目的選擇上，重點(diǎn)選擇那些具有連續(xù)性或經(jīng)常性的項(xiàng)目，即不是主要對那些一次性的事項(xiàng)的績效進(jìn)行審計(jì)，而是對會(huì)多次發(fā)生的事項(xiàng)或者正在進(jìn)行的項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)，這樣，通過績效審計(jì)，發(fā)現(xiàn)存在的問題和不足，可以在以后進(jìn)行改進(jìn)以提高績效。目前，無錫的績效審計(jì)項(xiàng)目多數(shù)都是“事中審計(jì)”，而不是“事后諸葛亮”。當(dāng)然，這里的事中并非是指某個(gè)具體項(xiàng)目執(zhí)行過程中，它實(shí)際上是某個(gè)項(xiàng)目的“事后”與眾多連續(xù)性項(xiàng)目的“事中”的結(jié)合。

3. 審計(jì)服務(wù)對象的多元化

服務(wù)型績效審計(jì)中“服務(wù)”的第三層意思是，績效審計(jì)需要為黨委、政府、人大、社會(huì)公眾及被審計(jì)單位等各個(gè)利益相關(guān)團(tuán)體服務(wù)。

公共受托責(zé)任理論認(rèn)為，在現(xiàn)代民主政治體制下，政府內(nèi)外部存在著多個(gè)層次的委托——受托關(guān)系。這一關(guān)系鏈中的委托方包括了公眾、上級政府（部門、領(lǐng)導(dǎo)）、立法機(jī)關(guān)以及其他民意機(jī)構(gòu)。這些委托人或與評價(jià)對象存在資源上的委托關(guān)系，或與評價(jià)對象存在管理上的委托關(guān)系，但從大的方面來說，他們都是公共受托責(zé)任關(guān)系中的委托方，都有權(quán)對受托方的績效進(jìn)行評價(jià)，因而都應(yīng)當(dāng)是政府績效審計(jì)的服務(wù)對象［2］?；谶@一考慮，無錫的服務(wù)型績效審計(jì)，不僅要為黨委、政府服務(wù)，而且要為社會(huì)公眾及人大服務(wù)，同時(shí)也要為被審計(jì)單位服務(wù)，這實(shí)際上也是無錫審計(jì)局為什么不像其他地區(qū)那樣將績效審計(jì)稱之為“宏觀服務(wù)型績效審計(jì)”的原因之一。

績效審計(jì)為黨委、政府服務(wù)，主要體現(xiàn)在，通過審計(jì)可以幫助政府優(yōu)化政策制定和執(zhí)行；通過相關(guān)部門及其人員的績效審計(jì)可以幫助政府依據(jù)審計(jì)結(jié)果對相關(guān)部門、人員進(jìn)行行政問責(zé)；通過與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)相結(jié)合的績效審計(jì)可以幫助黨委組織部門更全面地評價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部的業(yè)績與能力。

績效審計(jì)為社會(huì)公眾服務(wù)，主要體現(xiàn)在，通過績效審計(jì)結(jié)果公開，可以幫助社會(huì)公眾了解政府公共資金的使用效率、效果和效益，恰當(dāng)?shù)卦u價(jià)政府及其部門公共服務(wù)水平并與政府形成良好的互動(dòng)。隨著公共管理和服務(wù)型責(zé)任政府理念的不斷深入，提高政府的服務(wù)性，成為政府治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容和我國行政管理體制改革的一項(xiàng)重要目標(biāo)。而要提高政府的服務(wù)性，就必須使公眾及時(shí)地了解政府活動(dòng)及其績效。通過實(shí)施績效審計(jì)并將審計(jì)計(jì)劃和結(jié)果及時(shí)地對外公開，一方面可以幫助人民群眾從效率性、效果性和經(jīng)濟(jì)性的角度來了解和評價(jià)政府公共受托責(zé)任的履行情況，尤其是政府自身的行政成本與效率、政府相關(guān)政策的執(zhí)行效果；另一方面，讓公眾參與到績效審計(jì)過程中來，也可以使政府在作出相關(guān)決策的過程當(dāng)中能夠及時(shí)了解群眾的訴求，從而提高政府的服務(wù)水平。

績效審計(jì)為人大服務(wù)，主要體現(xiàn)在：通過績效審計(jì)，可以幫助人大了解和評價(jià)政府及其部門公共受托責(zé)任的履行情況，尤其是利用公共資金進(jìn)行公共服務(wù)的效益情況，從而實(shí)現(xiàn)對政府及其部門公共資金使用與管理、政策制定與執(zhí)行的監(jiān)督，并為批準(zhǔn)預(yù)決算提供依據(jù)。

績效審計(jì)為被審計(jì)單位服務(wù)，主要體現(xiàn)在：通過績效審計(jì)，發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位資金使用與管理、公共服務(wù)效率與質(zhì)量方面的問題和不足，并提出建設(shè)性的整改意見，從而幫助被審計(jì)單位及時(shí)完善內(nèi)部管理制度、提高管理水平，以節(jié)約行政成本，提高資金使用效益與公共服務(wù)水平。

（二） 無錫服務(wù)型績效審計(jì)的具體特色

無錫市審計(jì)局在推進(jìn)服務(wù)型績效審計(jì)過程當(dāng)中，除了在審計(jì)理念上處處體現(xiàn)為建設(shè)服務(wù)型責(zé)任政府服務(wù)外，還在審計(jì)項(xiàng)目選擇、審計(jì)方法運(yùn)用、質(zhì)量控制、參與主體、項(xiàng)目選擇等方面做了許多有益的嘗試。其具體創(chuàng)新和特色包括八個(gè)方面。

1. 審計(jì)項(xiàng)目的服務(wù)化。從公共利益出發(fā)，是服務(wù)型政府的根本標(biāo)志［3］。一方面，在選擇績效審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)當(dāng)著重從公共利益入手；另一方面，在選擇績效審計(jì)項(xiàng)目時(shí)又必須要考慮到審計(jì)資源的有限性，因?yàn)槟壳罢块T及公共投資項(xiàng)目數(shù)量眾多，政府審計(jì)部門不可能一一對其實(shí)施績效審計(jì)。對此，ASOSAI指出，在選擇審計(jì)主題時(shí)，應(yīng)當(dāng)立足于兩點(diǎn)：首先，關(guān)注那些能夠最大限度提高受托責(zé)任、經(jīng)濟(jì)性、效果性和效率性的審計(jì)項(xiàng)目；其次，在有限資源的基礎(chǔ)上，確保能夠適當(dāng)?shù)馗采w相關(guān)的項(xiàng)目［4］。無錫市審計(jì)局在確定績效審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，重點(diǎn)著眼于選擇與政府公共服務(wù)緊密相關(guān)的項(xiàng)目，尤其是黨委、政府、人大和群眾當(dāng)前普遍關(guān)心的熱點(diǎn)項(xiàng)目，社會(huì)效益明顯的民生項(xiàng)目以及與政府重大政策執(zhí)行、專項(xiàng)資金的使用相關(guān)的項(xiàng)目。

2. 實(shí)施策略的務(wù)實(shí)性。審計(jì)策略的務(wù)實(shí)性主要體現(xiàn)在兩方面。第一，審計(jì)策略以結(jié)合型績效審計(jì)為主。從績效審計(jì)的具體實(shí)施策略來講，主要有獨(dú)立型、結(jié)合型、滲透型三種，這三種方法實(shí)際上是三種不同的實(shí)施策略。獨(dú)立型績效審計(jì)可以對被審計(jì)單位的項(xiàng)目績效進(jìn)行全面深入的評價(jià)，但目前在我國，所有的績效審計(jì)項(xiàng)目都采用獨(dú)立型審計(jì)策略，既不可能也無必要；結(jié)合型和滲透型策略不僅是在當(dāng)前我國審計(jì)機(jī)關(guān)尚不具備廣泛開展獨(dú)立型績效審計(jì)模式下的可行性選擇，而且有助于將績效審計(jì)理念融入各項(xiàng)審計(jì)工作當(dāng)中，真正實(shí)現(xiàn)政府審計(jì)的“綜合性”。基于以上認(rèn)識，無錫市審計(jì)局確立了如下策略：（1）以結(jié)合型為切入，將績效審計(jì)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)政審計(jì)等有機(jī)地結(jié)合起來，所有項(xiàng)目中應(yīng)有明確的績效審計(jì)內(nèi)涵，審計(jì)報(bào)告當(dāng)中應(yīng)當(dāng)有資金使用績效內(nèi)容；（2）以獨(dú)立型為方向，積極探索獨(dú)立型績效審計(jì)項(xiàng)目，并不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為將來進(jìn)一步擴(kuò)大獨(dú)立型績效審計(jì)范圍奠定基礎(chǔ)；（3）全面滲透績效理念，所有項(xiàng)目中應(yīng)有績效審計(jì)元素，尤其是在決策與政策執(zhí)行、資金使用等方面。第二，審計(jì)策略以效果性審計(jì)為主。從審計(jì)目標(biāo)來說，績效審計(jì)包括效果性、經(jīng)濟(jì)性、效率性審計(jì)，但從我國目前的實(shí)際來說，廣泛、深入對某個(gè)項(xiàng)目或部門的效率或經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行審計(jì)尚不現(xiàn)實(shí)。因此，在確定審計(jì)目標(biāo)時(shí)，無錫市審計(jì)局更側(cè)重于對有關(guān)項(xiàng)目、政策的效果性進(jìn)行審計(jì)，兼顧效率性和經(jīng)濟(jì)性審計(jì)，并努力逐漸深入到經(jīng)濟(jì)性和效率性方面，這是當(dāng)前績效審計(jì)處于初步探索階段情況下一個(gè)務(wù)實(shí)的選擇。

3. 參與主體的多元化。服務(wù)型績效審計(jì)強(qiáng)調(diào)的是對政府部門提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量進(jìn)行審計(jì)，以促進(jìn)服務(wù)型責(zé)任政府建設(shè)，而加強(qiáng)包括公眾在內(nèi)的多元化主體對政府績效審計(jì)的積極參與，則是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的重要途徑。為此，無錫市審計(jì)局在實(shí)施績效審計(jì)過程當(dāng)中，非常注重多元化主體對績效審計(jì)過程的參與。從審計(jì)項(xiàng)目選擇開始，他們就注重開辟信息渠道，廣泛聽取各方面的意見，向黨委政府、相關(guān)政府部門、人大、政協(xié)、被審計(jì)單位、審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部、社會(huì)公眾等群體征集對審計(jì)事項(xiàng)的意見，尤其是注重通過網(wǎng)絡(luò)等途徑充分征求公眾的意見，請公眾對績效審計(jì)項(xiàng)目進(jìn)行“點(diǎn)評”，從而極大地提高了公眾對績效審計(jì)的參與熱情，并使績效審計(jì)更加貼近群眾的現(xiàn)實(shí)需要。在審計(jì)實(shí)施過程和審計(jì)意見形成過程當(dāng)中，他們也特別注重社會(huì)公眾及其他利益相關(guān)者的參與。無錫市審計(jì)局在以下兩方面進(jìn)行了創(chuàng)新與探索：（1）通過網(wǎng)上測評、發(fā)放問卷、實(shí)地走訪等方式，充分了解公眾對相關(guān)審計(jì)事項(xiàng)的意見，將公眾對有關(guān)審計(jì)對象績效水平的評價(jià)作為重要的審計(jì)證據(jù)。這不僅有利于審計(jì)機(jī)關(guān)獲取第一手的審計(jì)證據(jù)、幫助審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)審計(jì)線索、提高審計(jì)效率，而且加強(qiáng)了人民群眾對政府部門的監(jiān)督。（2）適當(dāng)利用媒體，提高績效審計(jì)的社會(huì)知曉度。無錫市審計(jì)局本著提高審計(jì)透明度、加強(qiáng)公眾對績效審計(jì)的參與性的目的，積極披露有關(guān)績效審計(jì)項(xiàng)目的信息，而相關(guān)媒體對此也保持了高度的興趣，并對許多涉及民生民本問題的項(xiàng)目進(jìn)行了跟蹤報(bào)道，從而極大地促進(jìn)了社會(huì)各界對相關(guān)審計(jì)事項(xiàng)的參與熱情，提高了績效審計(jì)的影響力。當(dāng)然，無錫市審計(jì)局也認(rèn)識到，媒體的關(guān)注也有其缺陷性，審計(jì)人員在審計(jì)過程中應(yīng)適當(dāng)利用媒體，而不應(yīng)被媒體牽著鼻子走，不能滿足于“吸引眼球”而偏離原先設(shè)定的審計(jì)目標(biāo)和審計(jì)方案。因此，在無錫的服務(wù)型績效審計(jì)模式中，社會(huì)公眾及其代表以及其他群體有充分的機(jī)會(huì)對有關(guān)審計(jì)事項(xiàng)發(fā)表自己的意見。在這一意義上，無錫的績效審計(jì)是一種參與式績效審計(jì)。這種參與式績效審計(jì)讓公共服務(wù)的受益對象（政府績效的直接影響者）能夠有機(jī)會(huì)參與績效審計(jì)過程，使審計(jì)部門更直接、更廣泛地傾聽民聲、反映民意。這樣做有助于審計(jì)機(jī)關(guān)避免脫離群眾、閉門造車，真正從公共服務(wù)的角度來評價(jià)政府部門的績效，從而促進(jìn)服務(wù)型責(zé)任政府的建設(shè)。

4. 審計(jì)過程和結(jié)果的高度透明化。參與主體的多元化建立在審計(jì)過程和結(jié)果的透明化基礎(chǔ)上。審計(jì)結(jié)果公開，是提高政府透明度的內(nèi)在要求。對績效審計(jì)而言，依照政府信息公開有關(guān)規(guī)定，及時(shí)公開審計(jì)結(jié)果，不僅有助于利益相關(guān)者了解和評價(jià)政府及其部門的績效，而且可以促進(jìn)被審計(jì)單位加強(qiáng)整改。良好的績效審計(jì)報(bào)告應(yīng)當(dāng)幫助利益相關(guān)者增加價(jià)值、實(shí)現(xiàn)其既定的目標(biāo)。審計(jì)報(bào)告應(yīng)當(dāng)提供易于取得、簡明、及時(shí)更新的信息，從而幫助政府、立法機(jī)構(gòu)、被審計(jì)單位以及其他的利益相關(guān)者用以提高公共部門的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。無錫市審計(jì)局在開展績效審計(jì)過程中，不僅通過政府網(wǎng)站和相關(guān)媒體公開相關(guān)績效審計(jì)項(xiàng)目的結(jié)果，而且還公開績效審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃等其他相關(guān)信息，從而將審計(jì)公開由一般意義上的結(jié)果公開延伸到了審計(jì)過程公開?？冃徲?jì)過程與結(jié)果高度透明的積極意義在于：一方面，可以促進(jìn)被審計(jì)單位和社會(huì)各界了解績效審計(jì)的服務(wù)性，減少人們對績效審計(jì)的抵觸情緒，并積極參與相關(guān)審計(jì)調(diào)查，從而為績效審計(jì)創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境；另一方面，也有助于審計(jì)機(jī)關(guān)規(guī)范自身的審計(jì)行為。

5. 審計(jì)程序的科學(xué)性。一般認(rèn)為，績效審計(jì)循環(huán)包括戰(zhàn)略計(jì)劃、準(zhǔn)備工作、調(diào)查主要問題和跟蹤活動(dòng)等幾個(gè)步驟［4］。首先，無錫市審計(jì)局在開展績效審計(jì)的過程中通過制定《無錫市審計(jì)局關(guān)于大力推進(jìn)績效審計(jì)工作的指導(dǎo)意見》，確立績效審計(jì)的指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)和重點(diǎn)領(lǐng)域，并就理論與實(shí)務(wù)創(chuàng)新、人才與思想基礎(chǔ)建設(shè)、項(xiàng)目考核等問題做出明確規(guī)定，從而確立了開展績效審計(jì)的基本戰(zhàn)略。其次，在具體審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施過程中，他們也確立了績效審計(jì)的基本流程并嚴(yán)格遵守：（1）在明確審計(jì)項(xiàng)目之后，通過走訪、查閱相關(guān)資料、抽樣預(yù)審等手段，進(jìn)行深入的前期調(diào)查，從而了解被審計(jì)單位情況、初步進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別與評估；（2）在前期調(diào)查走訪的基礎(chǔ)上，對每一個(gè)項(xiàng)目都制定明確而具體的實(shí)施方案，就審計(jì)依據(jù)、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)方式、被審計(jì)單位或項(xiàng)目基本情況、風(fēng)險(xiǎn)評估與重要性水平確定、審計(jì)范圍、審計(jì)步驟、重點(diǎn)與方法、時(shí)間安排與人員配置做出細(xì)致的安排；（3）在審計(jì)相關(guān)準(zhǔn)備完成之后，依照審計(jì)計(jì)劃實(shí)施審計(jì)，收集和評價(jià)相關(guān)證據(jù)；（4）在對審計(jì)證據(jù)進(jìn)行綜合評價(jià)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過審計(jì)小組內(nèi)部溝通形成審計(jì)意見，并與被審計(jì)單位進(jìn)行溝通，進(jìn)而形成審計(jì)結(jié)論；（5）提交審計(jì)報(bào)告；（6）對審計(jì)建議的落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤回訪。

6. 審計(jì)手段的現(xiàn)代化與審計(jì)方法的多樣化。無錫市審計(jì)局在探索實(shí)踐績效審計(jì)過程中，廣泛運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，除了廣泛采用AO對被審計(jì)單位的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算、分析外，還探索利用計(jì)算機(jī)技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)篩選與挖掘，并利用互聯(lián)網(wǎng)開展審計(jì)調(diào)查，從而使整個(gè)績效審計(jì)置于推進(jìn)信息化建設(shè)的大環(huán)境中，極大地提高了審計(jì)效率。在審計(jì)方法方面，他們廣泛借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的性質(zhì)與技術(shù)條件，因地制宜地靈活運(yùn)用多種方法（包括取證方法、分析方法、評價(jià)方法、計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)方法和成果提升方法）來實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)。無錫市審計(jì)局認(rèn)識到，績效審計(jì)方法是多層次、全方位的，可以根據(jù)不同項(xiàng)目的不同情況，選擇不同的審計(jì)方法或者綜合運(yùn)用多種方法，從而保證審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在審計(jì)實(shí)踐中，除了采用傳統(tǒng)的檢查書面文件、觀察、分析程序、抽樣調(diào)查等方法外，他們還利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過網(wǎng)上調(diào)查等方法來收集審計(jì)證據(jù)。實(shí)踐表明：對于那些關(guān)系民生、群眾關(guān)注、參與熱情高的項(xiàng)目，采用網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等現(xiàn)代方法來幫助確定審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)、獲取審計(jì)輔助證據(jù)，是十分有效的。值得一提的是，在實(shí)施績效審計(jì)的過程中，績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的選擇是一個(gè)普遍的難題。一方面，政府部門的績效尚缺乏統(tǒng)一的指標(biāo)體系；另一方面，即便是同一個(gè)部門、同一個(gè)項(xiàng)目，審計(jì)目標(biāo)不同，其評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也存在較大差異。為此，無錫市審計(jì)局根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的特點(diǎn)，運(yùn)用標(biāo)桿法、縱橫向比較法等辦法確定績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，從而在一定程度上解決了審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的難題。

7. 審計(jì)結(jié)論的循征性和建設(shè)性。在開展績效審計(jì)的過程中，無錫市審計(jì)局注重應(yīng)用循證思維來分析問題、提出審計(jì)建議。無錫市審計(jì)局認(rèn)為，在績效審計(jì)過程中，在發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上弄清問題原因，是作出審計(jì)判斷、評價(jià)并提出針對性建議的前提。這不僅是績效審計(jì)的重要任務(wù)，有時(shí)甚至是績效審計(jì)能否成功的關(guān)鍵。因此，在績效審計(jì)過程當(dāng)中，他們十分重視對問題原因的分析，要求審計(jì)人員在發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上對有關(guān)問題產(chǎn)生的直接原因和深層次原因全面進(jìn)行分析，進(jìn)而從體制、機(jī)制、制度層面提出對策建議，保障政策、制度的有效落實(shí)和執(zhí)行，對在執(zhí)行中產(chǎn)生的偏差以及制度本身不科學(xué)的地方提出審計(jì)意見，發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。此外，無錫市審計(jì)局還注意有選擇地開展政策評價(jià)審計(jì)和政策執(zhí)行效果審計(jì)，檢查政策執(zhí)行及其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程，從而“以點(diǎn)帶面”，以較少的審計(jì)項(xiàng)目來發(fā)現(xiàn)和解決不同部門和項(xiàng)目普遍存在的制度、體制問題。從目前來看，無錫的績效審計(jì)項(xiàng)目大多偏重于對管理控制制度以及政策自身的績效審計(jì)。然而，在實(shí)施績效審計(jì)的過程中，無錫市審計(jì)局并不只是發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位的問題和不足，而是注重運(yùn)用辯證思維，在對被審計(jì)單位績效管理存在的問題和不足進(jìn)行審查的同時(shí)，注重立足于內(nèi)外部客觀環(huán)境，挖掘被審計(jì)單位績效管理方面的成績，這不僅避免了審計(jì)評價(jià)的片面性，而且有利于鼓勵(lì)被審計(jì)單位進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、持續(xù)提升績效。幫助被審計(jì)單位挖掘和總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)際上是審計(jì)建議建設(shè)性的另一個(gè)體現(xiàn)。跟蹤過程有助于促進(jìn)審計(jì)建議的有效實(shí)施并為審計(jì)機(jī)關(guān)、立法機(jī)構(gòu)和政府就績效審計(jì)的效果提供反饋。具體而言，跟蹤過程的目的包括：提高審計(jì)報(bào)告的有效性、幫助政府和立法機(jī)構(gòu)對審計(jì)機(jī)關(guān)自身的績效進(jìn)行評價(jià)。ASOSAI也指出，“最高審計(jì)機(jī)關(guān)的一項(xiàng)基本目標(biāo)就是通過（被審計(jì)單位）實(shí)施審計(jì)建議來提高公共部門的績效和受托責(zé)任，而跟蹤過程有助于有效且及時(shí)地實(shí)施審計(jì)報(bào)告中的建議”［4］。無錫市審計(jì)局認(rèn)為：績效審計(jì)不應(yīng)當(dāng)只是提出審計(jì)結(jié)論和建議就結(jié)束，審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)對相關(guān)建議的落實(shí)整改情況進(jìn)行跟蹤調(diào)查，以保證被審計(jì)單位績效管理的持續(xù)改進(jìn)，因?yàn)檫@是服務(wù)型績效審計(jì)的本質(zhì)要求。因此，在績效審計(jì)完成以后，他們積極對被審計(jì)單位進(jìn)行走訪，以追蹤了解整改情況，幫助、督促被審計(jì)單位建章建制，提高資金運(yùn)用效率和管理績效。通過對整改情況的跟蹤回訪，不僅強(qiáng)化了審計(jì)的嚴(yán)肅性，而且保證了審計(jì)結(jié)果的充分運(yùn)用，促進(jìn)了政府及相關(guān)部門、單位績效水平的提高。

8. 質(zhì)量控制的全程化。要實(shí)現(xiàn)績效審計(jì)的目標(biāo)，必須要對績效審計(jì)的整個(gè)過程實(shí)施嚴(yán)格的質(zhì)量控制。為此，無錫市審計(jì)局審計(jì)項(xiàng)目選擇、審計(jì)計(jì)劃與方案設(shè)計(jì)、審計(jì)實(shí)施過程到審計(jì)結(jié)論形成與溝通、審計(jì)結(jié)果公開、審計(jì)跟蹤回訪整個(gè)審計(jì)循環(huán)進(jìn)行質(zhì)量控制，從而保證了審計(jì)質(zhì)量。其具體措施包括：（1）在審計(jì)項(xiàng)目選擇上，初步建立了科學(xué)合理的績效審計(jì)項(xiàng)目選擇立項(xiàng)機(jī)制，建立起包括征集、申報(bào)、論證、修改完善、執(zhí)行等環(huán)節(jié)在內(nèi)的項(xiàng)目優(yōu)選程序。（2）改善審計(jì)計(jì)劃與實(shí)施方案的編制。無錫市審計(jì)局認(rèn)為，績效審計(jì)實(shí)施方案的編制不能僅僅停留在審計(jì)組層面，而應(yīng)當(dāng)區(qū)分項(xiàng)目的輕重程度確定參與編制的主體。對于重大審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)實(shí)行集體論證制度，決策層、管理層、執(zhí)行層共同參與，對方案的可行性、周密性進(jìn)行論證，從而解決好審計(jì)目標(biāo)、重點(diǎn)內(nèi)容、審計(jì)手段等問題，保證審計(jì)方案的科學(xué)性。（3）在審計(jì)實(shí)施和結(jié)論的形成上，他們充分注重審計(jì)小組內(nèi)部的溝通，并建立審計(jì)工作底稿逐級復(fù)核制度，在一些專業(yè)問題上積極引入專家支持，以提高審計(jì)評價(jià)與建議的邏輯性、公正性和前瞻性。（4）建立審計(jì)項(xiàng)目評估制度，從而促進(jìn)審計(jì)質(zhì)量的不斷提高。對績效審計(jì)項(xiàng)目的評估應(yīng)貫穿于實(shí)施階段、報(bào)告階段和跟蹤檢查督促落實(shí)階段，而不是等項(xiàng)目完成才開始。在審計(jì)項(xiàng)目完成后，他們還通過定期工作考核和業(yè)務(wù)交流來推進(jìn)績效審計(jì)質(zhì)量的持續(xù)提高。

三、 無錫服務(wù)型績效審計(jì)模式的成功經(jīng)驗(yàn)與存在的不足

（一） 無錫服務(wù)型績效審計(jì)模式的成功經(jīng)驗(yàn)及其借鑒意義

我們認(rèn)為，無錫的服務(wù)型績效審計(jì)模式在五個(gè)方面值得其他地方審計(jì)機(jī)關(guān)借鑒。

1. 強(qiáng)調(diào)績效審計(jì)的服務(wù)性。無錫市審計(jì)局將“服務(wù)型績效審計(jì)”作為其開展績效審計(jì)的鮮明特色、基本指導(dǎo)思想和努力方向，這不僅是在建設(shè)服務(wù)型政府這一大背景下實(shí)現(xiàn)政府審計(jì)機(jī)關(guān)自我轉(zhuǎn)型與升級的現(xiàn)實(shí)選擇，也是深入推進(jìn)績效審計(jì)向縱深化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)選擇。在傳統(tǒng)的偏重于真實(shí)性、合法性目標(biāo)的審計(jì)之下，被審計(jì)單位往往帶有抵觸情緒，容易導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位之間的關(guān)系緊張。將“服務(wù)”作為績效審計(jì)的基本目標(biāo)，使被審計(jì)單位看到審計(jì)對于提高自身效益、節(jié)約支出有促進(jìn)作用，可以在很大程度上取得被審計(jì)單位對審計(jì)工作的理解和支持，從而使得績效審計(jì)工作得以長期深入發(fā)展，為政府審計(jì)實(shí)現(xiàn)功能轉(zhuǎn)型創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。需要強(qiáng)調(diào)的是，政府績效審計(jì)的服務(wù)功能，并非審計(jì)機(jī)關(guān)為了迎合被審計(jì)單位而被迫做出的妥協(xié)，而是績效審計(jì)功能必然的回歸。

2. 提高公眾等多元化主體對績效審計(jì)過程的參與。無錫市審計(jì)局在實(shí)施績效審計(jì)的過程中，注意讓社會(huì)公眾、人大代表、政協(xié)委員、被審計(jì)單位、專家等主體在審計(jì)的立項(xiàng)、實(shí)施和報(bào)告過程中充分發(fā)揮參與作用，從而提高了績效審計(jì)立項(xiàng)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，并使審計(jì)人員可以獲取更為充分的審計(jì)證據(jù)、形成更為適當(dāng)?shù)膶徲?jì)意見和建議。無錫市審計(jì)局尤其注重公眾在績效審計(jì)項(xiàng)目中的參與性。他們認(rèn)為，公眾的知情權(quán)可以覆蓋到政府公共受托責(zé)任的履行過程，而不應(yīng)僅限于審計(jì)結(jié)果，因此公眾在政府審計(jì)過程中不能只是充當(dāng)一個(gè)被動(dòng)的接受者，而應(yīng)當(dāng)主動(dòng)地提出自己對審計(jì)信息的需求并對審計(jì)機(jī)關(guān)表達(dá)其對政府部門公共受托責(zé)任的履行情況的看法，換言之，公眾還應(yīng)當(dāng)是政府審計(jì)過程中的一個(gè)主動(dòng)參與者。為此，無錫市審計(jì)局通過網(wǎng)絡(luò)在線調(diào)查、發(fā)放問卷、實(shí)地走訪等多種形式，引導(dǎo)社會(huì)公眾積極參與績效審計(jì)過程，以了解公眾對績效審計(jì)的需求以及人民群眾對政府有關(guān)的政策、項(xiàng)目的績效如何評價(jià)。此外，無錫市審計(jì)局在績效審計(jì)過程中也注重利用專家的工作。績效審計(jì)涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域，許多時(shí)候僅依靠政府審計(jì)機(jī)關(guān)人員的力量難以完成，尤其是在涉及環(huán)境保護(hù)、基建工程、信息技術(shù)等專業(yè)領(lǐng)域的績效審計(jì)項(xiàng)目中，審計(jì)人員需要掌握較多的工程技術(shù)知識才能對項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效果性、效率性做出科學(xué)的評價(jià)。為了打破專業(yè)人才瓶頸對績效審計(jì)的制約，無錫市審計(jì)局與有關(guān)科研院所建立了緊密的聯(lián)系，并建立績效審計(jì)專家人才庫，特別是在一些績效審計(jì)的重點(diǎn)領(lǐng)域，引入專家咨詢制，聘請一些專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)威專家和高校學(xué)者，擔(dān)任績效審計(jì)人員或顧問，充分發(fā)揮專家獨(dú)立、公正、熟悉本行業(yè)情況的特長，從而提高審計(jì)質(zhì)量。在很多審計(jì)項(xiàng)目中，專家還直接參與進(jìn)來，這進(jìn)一步保證了審計(jì)的科學(xué)性。

3. 妥善處理績效審計(jì)與傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)之間的關(guān)系?？冃徲?jì)對我國審計(jì)機(jī)關(guān)而言是一個(gè)新鮮事物。由于慣性的作用，習(xí)慣于傳統(tǒng)財(cái)務(wù)審計(jì)的審計(jì)人員對于如何實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)的績效審計(jì)，還存有許多認(rèn)識上的疑問和技術(shù)上的不足。無錫市審計(jì)局在積極探索獨(dú)立型績效審計(jì)的同時(shí)，還注重在其他審計(jì)項(xiàng)目中滲透績效元素或者實(shí)施結(jié)合型績效審計(jì)，從而降低了績效審計(jì)推進(jìn)中的阻力。

4. 以財(cái)政資金為主線。傳統(tǒng)的財(cái)政審計(jì)主要關(guān)注于財(cái)政資金，那么，在開展績效審計(jì)時(shí)，是否仍然應(yīng)當(dāng)如此？這在我國政府審計(jì)機(jī)關(guān)推進(jìn)績效審計(jì)過程中經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生的疑問。對此，無錫市審計(jì)局認(rèn)為，在對政府部門履行公共服務(wù)職能的成本、效率、效果進(jìn)行審計(jì)的過程中，應(yīng)當(dāng)以各類政府性資金為主線，重點(diǎn)審查分析政府性資金使用的效果、效率和效益性，從體制、機(jī)制和管理上提出改進(jìn)建議。從實(shí)踐來看，無錫現(xiàn)階段的績效審計(jì)項(xiàng)目大都是圍繞財(cái)政資金展開的。我們認(rèn)為，無錫的做法是合理的，理由是：（1）在公共財(cái)政體制框架下，政府公共受托責(zé)任的主要載體就是政府性資金，公共資金的管理是政府公共受托責(zé)任的重要內(nèi)容，提高政府公共資金的使用效率、效果和效益，是政府公共受托責(zé)任的核心要求之一。我國政府要實(shí)現(xiàn)向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于完善公共財(cái)政體制，健全公共服務(wù)體系，這就要求審計(jì)機(jī)關(guān)對公共資金的使用進(jìn)行績效審計(jì)，以便對政府運(yùn)用公共資源提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量進(jìn)行評價(jià)，進(jìn)而促使政府部門降低不必要的支出、提高公共資金的使用效率和效果。（2）資金具有綜合性。實(shí)施以公共資金為主線的績效審計(jì)，實(shí)際上抓住了政府部門活動(dòng)的主要方面。通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)和揭露公共資金方面的問題并促使被審計(jì)單位持續(xù)改進(jìn)，可以有效地推動(dòng)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)以及其自身內(nèi)部管理水平的不斷提高。（3）從財(cái)政資金和項(xiàng)目入手開展績效審計(jì)，也是符合我國實(shí)際的現(xiàn)實(shí)選擇。我國審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)有的技術(shù)水平、人員配備決定我國不可能開展全面的績效審計(jì)，而必須先抓住主要矛盾進(jìn)行切入。以財(cái)政資金為主線開展績效審計(jì)，可以降低績效審計(jì)實(shí)施的阻力。

5. 注重績效審計(jì)項(xiàng)目自身的績效。審計(jì)資源是稀缺的，如何利用最少的審計(jì)資源實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)，是所有審計(jì)機(jī)關(guān)都面臨的難題。為此，無錫市審計(jì)局立足于當(dāng)前公共治理的重點(diǎn)，科學(xué)地選擇績效審計(jì)項(xiàng)目，并注重從制度層面發(fā)現(xiàn)問題、提出改進(jìn)建議，通過較有限的績效審計(jì)項(xiàng)目，更大地發(fā)揮了績效審計(jì)在改善政府治理方面的效用。

（二） 無錫服務(wù)型績效審計(jì)存在的問題與不足

客觀地說，從目前來看，無錫的服務(wù)型績效審計(jì)還存在如下五個(gè)問題或不足。

1. 審計(jì)監(jiān)督與審計(jì)服務(wù)之間的平衡問題。在我國，一直強(qiáng)調(diào)政府審計(jì)的獨(dú)立監(jiān)督職責(zé)，而無錫的服務(wù)型績效審計(jì)模式則強(qiáng)調(diào)審計(jì)的服務(wù)性，盡管這有助于調(diào)和審計(jì)機(jī)關(guān)與被審計(jì)單位的矛盾，但也會(huì)帶來另一個(gè)疑問，即服務(wù)一定程度上意味著審計(jì)強(qiáng)制約束力的弱化。實(shí)際上，績效審計(jì)的結(jié)論和建議的剛性本來就弱于合規(guī)性審計(jì)，在此情況下，如何保證績效審計(jì)的權(quán)威性？對此，我們認(rèn)為，要使績效審計(jì)的結(jié)論和建議能夠得到重視和切實(shí)有效的執(zhí)行，就需要實(shí)現(xiàn)績效審計(jì)的法制化，并對我國的政府審計(jì)體制進(jìn)行改革，以提高政府績效審計(jì)的權(quán)威性及其審計(jì)結(jié)論和建議的約束力。

2. 績效審計(jì)的定位問題。即績效審計(jì)的邊界何在？如何界定績效審計(jì)與財(cái)政等其他職能部門監(jiān)督活動(dòng)之間的關(guān)系？對此，我們認(rèn)為，績效審計(jì)與當(dāng)前正在興起的政府部門績效評價(jià)以及財(cái)政部門開展的財(cái)政資金績效評價(jià)，既有聯(lián)系，也有區(qū)別，而這些評價(jià)監(jiān)督之間的明確劃分，需要通過績效審計(jì)的法規(guī)化來加以解決。

3. 績效審計(jì)的縱深發(fā)展問題。如上所述，在目前，無錫市審計(jì)局通過以結(jié)合型和滲透型績效審計(jì)為切入點(diǎn)來穩(wěn)步推進(jìn)績效審計(jì)，但從實(shí)踐來看，部分結(jié)合型和滲透型績效審計(jì)項(xiàng)目存在績效審計(jì)目標(biāo)不夠明確、“合規(guī)性審計(jì)為主、績效審計(jì)只作為點(diǎn)綴”或者“為績效而績效”的問題。另外，隨著我國經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，審計(jì)機(jī)關(guān)的有限資源與日益繁重的審計(jì)任務(wù)之間的矛盾日益突出，資源不足成為各級審計(jì)機(jī)關(guān)共同面臨的問題。在此背景下，審計(jì)部門探索性地嘗試某些績效審計(jì)項(xiàng)目尚可，而要使績效審計(jì)成為常態(tài)，則可能使本已任務(wù)沉重的審計(jì)機(jī)關(guān)更加不堪重負(fù)。因此，未來如何實(shí)現(xiàn)績效審計(jì)的縱深發(fā)展，實(shí)現(xiàn)由合規(guī)性審計(jì)為主轉(zhuǎn)向績效審計(jì)與合規(guī)性審計(jì)相結(jié)合甚至以績效審計(jì)為主，是無錫市審計(jì)局需要妥善解決的問題。對此，我們認(rèn)為，一方面，審計(jì)人員要提高自身專業(yè)素質(zhì)并轉(zhuǎn)變審計(jì)思維，以更好地適應(yīng)績效審計(jì)工作；另一方面，在積極探索獨(dú)立型績效審計(jì)項(xiàng)目的同時(shí)，也要真正將“財(cái)政審計(jì)大格局”的思想融入到審計(jì)實(shí)踐中，從而將績效審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)有機(jī)地結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)整合性審計(jì)，而不是重復(fù)地審計(jì)或者僅在名義上包含績效審計(jì)目標(biāo)而實(shí)際仍在做合規(guī)性審計(jì)。此外，如何由目前的偏重于財(cái)政資金的使用效果和經(jīng)濟(jì)性的審計(jì)轉(zhuǎn)向全面地對公共投資項(xiàng)目的3E乃至5E進(jìn)行審計(jì)評價(jià)，也是無錫市審計(jì)局在實(shí)現(xiàn)績效審計(jì)的縱深發(fā)展中需要探索解決的難題，這一問題的解決很大程度上取決于審計(jì)人員知識結(jié)構(gòu)與技術(shù)方法的提升。

4. 權(quán)威性績效審計(jì)準(zhǔn)則的缺乏。盡管上級審計(jì)機(jī)關(guān)和無錫市審計(jì)局自身在績效審計(jì)指南方面已經(jīng)做了許多有益的探索，但績效審計(jì)的對象相當(dāng)繁雜，而現(xiàn)有的很多指南仍帶有財(cái)務(wù)合規(guī)性審計(jì)的烙印，如何盡快實(shí)現(xiàn)績效審計(jì)程序和方法的標(biāo)準(zhǔn)化，是無錫市審計(jì)局以及其他審計(jì)機(jī)關(guān)共同面臨的難題。對此，我們認(rèn)為，未來應(yīng)當(dāng)在總結(jié)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同類型的績效審計(jì)項(xiàng)目，系統(tǒng)地構(gòu)建適于我國國情的績效審計(jì)準(zhǔn)則體系，并建立起系統(tǒng)的績效審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系或?qū)徲?jì)標(biāo)準(zhǔn)框架。

5. 公眾的民主參與和專業(yè)性審計(jì)之間的矛盾。無錫的服務(wù)型績效審計(jì)是一種參與式審計(jì)，但績效審計(jì)畢竟是一種高度專業(yè)化的活動(dòng)，如何把握公眾參與的度，引導(dǎo)缺乏專業(yè)素養(yǎng)的公眾合理、有效地參與績效審計(jì)過程，是無錫市審計(jì)局需要進(jìn)一步研究的問題。

四、 結(jié)語

近年來，無錫市審計(jì)局按照科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的要求，妥善處理績效審計(jì)與其它審計(jì)、績效審計(jì)與財(cái)政績效評價(jià)、學(xué)習(xí)與創(chuàng)新等關(guān)系，在廣泛借鑒國內(nèi)外績效審計(jì)理論和方法尤其是學(xué)習(xí)兄弟省市績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和做法的基礎(chǔ)上，立足于自身實(shí)際，積極探索具有無錫特色的績效審計(jì)模式。無錫的績效審計(jì)是以公共服務(wù)為顯著特征的績效審計(jì)模式。實(shí)踐證明，這一服務(wù)型績效審計(jì)模式，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和政治效益，對于促進(jìn)政府部門提高績效水平、優(yōu)化政策制定與執(zhí)行，促使地方政府更好地履行受托責(zé)任、提高公共服務(wù)和社會(huì)管理的質(zhì)量和效率起到了積極的作用。無錫市審計(jì)局關(guān)于服務(wù)型績效審計(jì)模式的探索和實(shí)踐，對于地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)自我轉(zhuǎn)型及建設(shè)服務(wù)型責(zé)任政府提供了很好的示范作用。當(dāng)然，無錫的服務(wù)型績效審計(jì)目前仍處于初步探索階段，還有許多理論和實(shí)踐問題需要進(jìn)一步研究解決。

參考文獻(xiàn)：

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［責(zé)任編輯：楊志輝，許成安］

Service瞣riented Performance Audit Model: Wuxi餾 Experiences

Subject Group of the Government Performance Audit

（School of Business, Nanjing University, Nanjing 210093, China；Wuxi Sub, Wuxi 214131, China）

Abstract: In recent years, the auditing bureau of Wuxi, Jiangsu Province has practiced a service瞣riented performance audit model. In Wuxi, performance audit aims to serve for improving public management. Particularly, it should serve for the construction of service瞣riented accountable government. The audit should serve for all kinds of stakeholders, including the local party committee, primary government, the local People餾 Congress, the public and auditees, and so on. The audit should find out shortcomings in performance management and provide suggestions to improve auditee餾 performance on an ongoing basis. Wuxi also makes innovations in audit ideas, methods, progress, quality control, participants, programs selected, and the like. The Wuxi餾 model has made some achievements in economic, social efficiency and political influence.

Key Words: performance audit; audit modes; service瞣riented performance audit; audit ideas; audit methods; government performance audit